全面从严治党背景下容错机制构建的现状、问题与展望

摘 要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定推进全面从严治党，严厉惩治腐败，净化党内政治生态。但是，受主客观因素的双重影响，部分党员干部中仍存在着为官不为、廉而不勤等“懒惰式腐败”现象。在党中央的倡导和推动下，容错机制成为解决上述问题的突破口和抓手，各地方加快实践，标志着容错机制被正式纳入到制度建设的范畴。作为一个新的理念和一种新的实践，容错机制目前仍具有政策目标比较模糊、执行阻滞、效果不佳等问题和局限。要从政策目标、制度约束、组织资源以及不确定因素等方面，在行为规训与容错机制构建之间建立起有效的实现机制。

关键词： 中国共产党;全面从严治党;全面深化改革;容错机制

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-1502（2018）04-0112-06

一、容错机制构建的背景和意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定推进全面从严治党，从政治上、思想上、组织上、制度上、作风上加强党的建设，改进党的作风，严厉惩治腐败，净化党内政治生态，从根本上保证了“四个全面”战略布局的实施。在此背景下，“为官不廉”“为官不正”的现象得到有效遏制。但是，“为官不为”“廉而不勤”等“懒惰式腐败”现象则在一定范围内扩散蔓延。部分人认为这是“执政党实施正风肃纪、高压反腐行动的一个副产品，是部分官员对其既得利益受损的消极回应和反弹。”[1]本研究认为“为官不为”“廉而不勤”等“懒惰式腐败”现象，既有干部自身认识的主观原因，也有政策目標、治理过程、效果评价、政治生态、组织资源等结构性和制度化的客观原因。因此，在新时期，构建合理的容错机制具有重要意义和必要性，其原因主要有以下几个方面。

第一，当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。这是构建“容错机制”的根本原因。新的时期、新阶段面临新的挑战和新的机遇。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第一次明确提出“宽容改革失误”的思想。此后，习近平总书记在多次召开的中央全面深化改革领导小组的工作会议中强调，要鼓励创新、表扬先进、允许试错、宽容失败。这说明中央已经把构建“容错机制”置于全面深化改革的战略高度。

第二，加强和改进党建党风，指引党员干部行为。这是构建“容错机制”的直接原因。全面从严治党是“四个全面”战略布局实施的有效保证。党的十八大以来，党中央坚持不断完善各类党纪党规制度建设，改善党风、规范党员干部行为，切实做到依规治党。当前，受主客观原因的双重影响，党员干部中存在着“为官不为”“廉而不勤”等“懒惰式腐败”现象。习近平总书记指出，为官不为“主要体现为‘三不为，一是能力不足而‘不能为，二是动力不足而‘不想为，三是担当不足而‘不敢为”[2]。为了改正这个问题和扭转这种现象，习近平总书记提出要做到“三个区分开来”，即：“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把推动改革发展的无意过失，同为谋取私利的违法违纪行为区分开来” [2]。随后，习近平总书记又在多个场合强调“三个区分开来”，使之成为各地方建立“容错机制”和制定“容错”规范文本的指导思想和基本原则。

此后，党和国家的领导人又分别在不同会议上提倡建立“容错机制”，鼓励广大党员干部要“敢于担责”“有所作为”，全面深化改革推动创新。在党中央的努力倡导和推动下，各地方加快了构建“容错机制”的实践，纷纷出台了“容错机制”的规范性文件。在具体实践上，深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区改革创新促进条例》是我国首次以地方性法规的形式规定“容错”行为。此后，全国各地方党政机关和政府（沈阳、西安、重庆、上海等）陆续出台类似的政策和法规，探索“容错”的可行性和合法性，这标志着“宽容失误”“容错”从一个“非常态的政治”行为转化为“常态的政治”机制[3]，“容错机制”被纳入到了正式的制度建设的范畴。

二、全面从严治党背景下“容错机制”构建现状的分析

（一）宏观层面：“容错机制”构建的动态过程分析

从“容错机制”构建的层次来看，“容错机制”构建涵盖了省、市、县各级政府。如果从党的十八大召开算起，截至2017年10月，在全国31个省级行政区（不含香港、澳门、台湾）中，已经有15个省级行政区从省一级层面制定并出台规范的专门文件。以数量而言，市、县一级出台的文件最多。这标志着“容错机制”从中央提倡正式成为了地方制度建设的一环。

从“容错机制”构建的实现形式来看，“容错机制”的构建形式具有丰富性和多样性，既有书面形式的规范性文件，也有在其它专项治理过程中的健全和完善。第一，以正式出台的文件而言，大部分文件的名称凸显了“容错”“免责”的字样，其内涵和指向不言而喻。第二，以深化改革、鼓励创新为倡导，在内容上包含容错免责的条款，例如《湖北省全面深化改革促进条例》。第三，以问责监督为核心，同时对容错行为进行保护。例如，北京市委出台《中共北京市委实施〈中国共产党问责条例〉办法》，在里面增加“容错机制”条款。第四，在专项治理过程中，健全和完善制度机制建设。例如，天津市在《关于开展不作为不担当问题专项治理方案》明确建立容错纠错机制，同时天津市滨海新区已经制定《滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错免责实施办法（试行）》。这说明各地在探索“容错机制”构建的过程中，充分考虑政策的可行性和灵活性，以及地方的特殊性。

从“容错机制”构建的影响来看，“容错机制”具有示范效应和政策扩散的特点。“容错机制”不仅鼓励了广大的党员干部，而且激发了不同政府及其部门、单位机构以及社会各行各业“创新”“主动”的热情。第一，以政府部门为主体，积极制定各类政策。例如，中共中央、国务院发布了《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，提出要营造鼓励创新、宽容失败的文化和社会氛围，对企业家合法经营中出现的失误失败给予更多理解、宽容、帮助。此外，安徽省人民检察院制定《关于充分发挥检察职能服务保障五大发展美好安徽建设的意见》;青海省政府国资委出台《关于建立容错机制鼓励支持省属出资企业改革创新的意见（试行）》。这些政策文件既有鼓励行业创新、宽容失误，也有针对政府部门自身建设提高服务保障能力和水平。第二，以企事业单位为主体，主动效仿创新。例如，甘肃日报社党委出台《容错纠错实施办法（试行）》;山西联通制定出台了《山西联通支持干部员工担当作为合理容错实施办法》。第三，以落实政策为导向，科学制定实施方案，为“容错”留有余地。科学探索既有成功的可能，也有失败的可能。为落实《国家创新驱动发展战略纲要》，辽宁省委、省政府发布的《辽宁省科技强省工程（2017—2020年）实施方案》从政府主体的角度对科学研究失误的可能性予以确认。第四，以政策试点、政策实验为驱动，促进经济转型与发展。这实际上是对渐进式试错（“摸着石头过河”）的继承和延伸，从制度上进一步为“容错”构建合法性。例如，河南《郑洛新国家自主创新示范区建设实施方案》中指出，“将建立创新容错免责机制，破除束缚科技创新的体制机制障碍，形成鼓励创新、宽容失败的制度、政策、法律环境，激发各类创新主体的积极性、主动性和创造性。”[4]

总体而言，“容错”已经从一种理念的提倡发展为一种制度建设的机制：从最初的“试错”到“渐进式改革”，再到“宽容失误”，最后发展为“容错机制”。从实践的结果来看，“容错机制”已经突破了原来的制度想象，形成了多层次、全方位、宽领域的制度设计，并且具有制度化、常态化、规范化、具体化等特点。

（二）微观层面：各地“容错机制”的文本分析

各地在制定“容错机制”相关政策文件的时候，呈现出一定的规律性和差异性，下文将一一予以分析。

1.文本制定主体。不同地区的“容错机制”文本不仅具有不同的名称，而且文件出台的授权部门也不尽相同，最终导致其性质和效力存在差异。综合来看，按照制定的主体，可以把“容错机制”文件划分为以下四类：第一类是地方人大常委会制定并通过的地方性法规。在我国的法律体系中，地方性法规是地方法律层级中的最高层级，属于广义的法律文件，可以作为法院审判时的法律依据使用，但是不能与上位法发生抵触。如《湖北省全面深化改革促进条例》把相关规定明确表述为“法律责任”。第二类是地方党委及政府同时授权制定的规范性文件，这类文件既属于党内法规，也属于狭义的部门规章，适用于本辖区内所有的党员干部和政府工作人员。其中，制定主体又可以细分为党委、政府、纪委、党办、组织部等几类，各类文件的侧重点及主要受理和实施主体均有不同。第三类是广义政府部门或者其内部组织机构所制定的文件，例如安徽省人民检察院和青海省政府国资委。第四类是国有企事业单位，如甘肃日报社党委和山西联通。其中，第三和第四类文件的受理和实施主体是本单位的党委或者其领导机构，容错的对象则是本单位工作人员。但是第三和第四类文件的主要区别是，第三类属于广义的部门规章，第四类仅仅是本单位的党政规范性指导文件。

2.容错的对象。从“容错机制”构建的最初目的来讲，是为了加强和改进党建党风，指引党员干部行为。为党员干部卸下思想包袱和重担，鼓励党员干部改变“为官不为”的风气，把“要我干”的思想转变为“我要干”动力。但是在政策制定和扩散的过程中，容错对象的范围发生了嬗变。从已出台的文件来看，各地关于容错对象的表述不尽相同。按照上述文本制定主体的划分以及文本分析，可以把容错的对象划分为三类：第一，容错的对象包括了各级党的机构、国家机关、人民团体、国家企业事业单位及其工作人员（不局限于党员干部）。虽然，多地的文件并没有详细罗列上述单位机构，而仅以党员干部（或者国家工作人员）一类指称为容错的对象;但是从文件表述中的容错目的和容错条件来看，应该包含上述范围。第二，容错的对象还包括了社会组织（即非党和政府的组织机构，一般称为NGO）及其工作人员。这类组织是社会的重要主体之一，是党和政府的重要合作伙伴。例如，《湖北省全面深化改革促进条例》把他们划分为“改革主体”之一。第三，容错的对象应该包括一切拥护和支持改革创新工作的组织和个人。首先，各地的文件都以不同方式表示“鼓励和支持社会公众参与改革”，因此公民个人是改革创新的主要力量之一。其次，在各地文件中关于“容错条件”都有类似表述“改革工作”符合以下情形，对有关单位和个人不作负面评价，不追究有关人员的责任。因此，承担“改革工作”的各类主体亦属于第三类情况。

3.容错的目的。各地的政策都以习近平总书记的“三个区分开来”作为制定和建立“容错机制”的指导思想和基本原则。例如，广东《关于贯彻“三个区分开来”实行容误免责治理为官不为的意见》。从各地政策的表述中可以發现，容错的目的主要基于两类原因：第一，引领、推动、规范和保障全面深化改革，加快体制机制创新。例如，湖南《关于鼓励、规范改革试点和探索的实施意见（试行）》。第二，治理“为官不为”的乱象，营造激励和保护改革者的良好政治生态。例如，温州《关于支持和保护党员干部改革创新的若干意见（试行）》。这是对构建合理容错机制的根本原因和直接原因的正面回应。

4.容错的条件。明晰判断标准，是构建“容错机制”最为核心的问题。[5]第一，各地的政策文件是以习近平总书记提出的“三个区分开来”作为基准，即可“容错”的三种基本情形包括：一是“干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误”，二是“上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误”，三是“为推动发展的无意过失”。在此基础上，各地方根据自己的实际情况做出相应的调整。陕西省和漯河市分别规定了可“容错”的11种情形，西宁市规定了8种情形。基本上涵盖了动机、缘由、程序、后果等方面，这样的概括不一而足。第二，除了上述规定以外，同时赋予了受理和实施主体适当的自由裁量权。第三，在明确“容错”条件的同时，也列举了不予以容错的情形，即容错的否定性规定。多地甚至把重大安全责任事故、严重环境污染、生态破坏责任事故等情形列为“容错”条件的例外条款和“一票否决”。实际上，这也是中国共产党构建“问责机制”所规定的主要问责内容。

5.容错的程序。为了使政策文本具有可行性和操作性，各地文件都规定了容错免责认定程序，基本上涵盖了申请、受理、核实、认定、暂缓、反馈、公开、备案等民主程序，体现了公开、公平、公正的原则。在具体实施的过程中，由于“容错机制”实际上成为了“党管干部”的一个措施，因此其受理和实施主体应当具有特殊的规定性。一般来说，“容错免责”与“问责追责”的受理和实施主体是一致的，多地主张由上级或同级的党委、政府、纪检监察机关、组织人事部门和相关执纪执法机关组成，如山东《激励干部担当作为干事创业的意见（试行）》。也有的地方主张成立专门的容错免责裁定委员会，成员由固定成员与非固定成员两部分组成。固定成员的组成与上述一般情况并无二致，非固定成员依据容错免责问题性质，临时抽调相关部门人员组成。甚至，裁定委员会下设办公室，办公室设在同级党委办公室。例如，《漯河市党员干部履职担当、干事创业容错免责实施办法（试行）》。在容错申请的主体规定方面，多地主张由相关单位、组织和个人主动向受理和实施主体提出申请。也有少数地方规定受理和实施主体在程序启动过程中，发现有符合容错条件和情形的，也可以主动启动容错程序。

6.容错的结果。根据过错与责任相适应的原则，在不违反法律法规和党章党规党纪的情况下，“容错”就意味着“免责”或“减责”。对此，各地文件都形成了一定的共识，并在以下几方面对单位和个人进行了较为明确的规定：包括年度工作实绩综合考核、干部提拔任用党风廉政情况审查、个人评优评先、选树典型、干部考察和职称评定等工作;信访稳定、社会治安综合治理等单位各项年度目标考核;还包括了可以免责的其他事项。

三、“容错机制”构建存在的问题和局限

“容错机制”作为一种制度设计，是中国共产党在新时期和新阶段，推进和落实全面深化改革以及加强党的建设、改进党员干部工作作风，净化政治生态的抓手和突破口，这需要领导者和决策者拥有洞若观火的觉察能力以及非凡的勇气和决心。制度的建设和完善并不是一蹴而就的，“容错机制”的构建作为一个新的理念和一种新的实践，同样需要不断地经历“试错”“容错”“纠错”这个螺旋式上升、循环式发展的过程。因此，不管是实务工作者还是理论研究者，都必须对此抱有耐心和期待。正如王绍光指出，“只要把实验当作一种学习途径，就意味着允许失败，并从失败中吸取正反两方面的经验教训。”[6]

在此，笔者想借助“目的—过程—结果”这个框架，对“容错机制”在制定及运行过程中存在的一些问题和局限予以分析，以期引发众多的竞争性理论进行交流和碰撞，启发思考。

（一）政策目标具有模糊性

具体表现为政策文本条款高度雷同，可辨析性不高。就政策制定的目的而言，各地的“容错机制”构建始终紧密地围绕着“全面深化改革”和“激励和保护改革者”这两大主题。从理论上来讲，各地应该根据当地的实际情况来制定适合本地区的“容错”条例。虽然从“容错机制”构建的实现形式来看，其形式具有丰富性和多样性;但是，如果把各地的政策文本进行内容分析，我们会把发现一个有趣的现象：只要把不同政策文本的适用区域发生变换，这些文本对于其他任何区域同样适用。换言之，这些“容错机制”似乎成了放之四海而皆准的“真理”，不受具体条件的制约。包括德国学者托马斯·海贝勒在内的众多学者指出，“这些政策的表述通常相当宽泛和模糊，它只是泛泛地设定某些标准，而不会提供清晰的执行指南。”[7]这种虚假的“差异性”或“没有发展的创新”，就会使“容错机制”难以避免跌入文件政治的怪圈之中——“以文件落实文件，以政策落实政策”[8]。其原因，是因为模糊的政策目标与具体的措施之间缺乏有效的中间实现机制。

（二）政策过程存在执行阻滞

“有媒体报道，深圳等地相关规定出台多年，却没有相关‘改革失误的个案出现，也没有启动过‘免责调查。”[5]这说明了在具体实施过程中，“容错机制”在政策过程存在执行阻滞。这个问题与前述问题是密切相关的。有学者把“问责机制”与“容错机制”做比较，认为“问责机制”的条款是禁止性的，而且具有明确清晰的边界。在具体的操作上，“问责机制”的条款较少存在灰色地带，表述相对清晰、不模糊。如果我们把“官员”的行为作为研究对象，然后根据现代官员理论中“职权与责任相统一”的原则，可以把“官员”的行为按照以下表现排列成一个研究光谱：光谱的最左端是官员按照相关法律的规定，认真履行职务的要求;光谱的最右端是官员违反现行“问责机制”的相关规定，存在确凿的禁止性行为和问责行为。当然，这是一个理想的形式模式。在光谱的中间，就是“容错”行为的灰色地带。有研究者舉例指出，“有利于改革创新和发展大局”这一要求与符合上级精神的标准是重合的，不宜作为判断标准[5]。这种表述可能是文牍主义的“同义反复”。同时，在容错条件的逻辑关系上，不同地区文件之间有关“同时符合”的表述与“符合其中之一”的表述存在二律背反。

（三）政策预期效果不理想

周雪光指出，“中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现为中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容。”[10]10按照这个分析框架，如果我们仔细查阅各地的“容错机制”文件就可以发现，“容错机制”同样存在这个矛盾。例如，各地文件一般包含“符合中央大政方针和省委、省政府决策部署”“按相关规定经过调研论证、风险评估和坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”类似的条款，这些条款都是科学决策、民主决策的其中一环。在坚持上述要求的情况下，“容错机制”的初衷和实效是要“给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事” [11]。但是，基层的干部或工作人员是较少拥有决策权的，他们大部分都是按照上级的要求去执行政策。在面对诸多不确定性因素和没有外部激励机制的情况下，仅仅把“容错机制”作为兜底、保障的政策，并不能真正调动官员的积极性和创造性。有研究者认为，中国地方政治的过程本身就是一种“能动性”的政治;换句话说，中国地方政治是充满“创新”和“主动”的。在此过程中，官员形成了“国家利益的代理人和国家意志的执行者”“地方利益的代表者和保护者”或者“内部一体的、具有自主性的、能够对当地社会经济发展进行规划和领导的群体”等诸多形象[12]，当然这些形象和角色之间并不是没有冲突的。当前的问题是，如果不考虑制度环境和组织资源等结构性因素的变化，官员行为与“容错机制”构建之间将继续存在错位。

四、结论与展望

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化[13]。随着市场化、城市化、经济全球化以及信息网络化的发展，地方社会内部结构快速变化，利益格局重新调整，社会自主性不断提升。“国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷。”[10]14然而，要想实现全面深化改革的总目标，就必须依靠一支现代化的管理队伍。在中国，这个问题就表述为如何规训政府公职人员以及党员干部的行为。因此，加强党的建设、改进党的作风，调动广大党员干部的积极性、主动性和创造性，治理“为官不为”、净化政治生态等问题就成为了实现和推动全面从严治党和保障全面深化改革应有的题中之义。

从“容错机制”构建的分析中可以看出，行为规训与“容错机制”建设是一个制度化的系统工程。习近平总书记曾经指出了“为官不为”的三种情况，但是如果进一步从能力、动力（主观意识）和担当（责任）这三个方面，分别按照强与弱这两个维度进行矩阵构建，实际上，我们可以塑造出六种不同的官员形象。根据组织学的悖论：“一统决策的集中程度越强，执行过程中的灵活性就越大”[14]，在面对政策目标、制度约束、组织资源以及不确定因素等条件下，政府官员会相应地调整其行为。因此，要想构建和完善合理的“容错机制”，就必须把上述因素和条件纳入制度建设的思考和实践之中，只有这样才能在行为规训与“容错机制”构建之间建立起有效的实现机制，才能弥合彼此之间的错位，这种努力将是任重道远。

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[14]周雪光.基层政府间的“共谋现象”：一個政府行为的制度逻辑[J].开放时代，2009（12）.

The State， Issues and Prospects in Constructing the Fault-tolerant Mechanism

Under the Background of Comprehensively Strengthening Party Discipline

HUO Weihua

Abstract： Since the 18th national congress of the CPC， the party's central committee， with comrade Xi Jinping as its core， is firmly committed to comprehensively strengthen the party， crack down corruption and purify political ecology within the party. However， due to the influence of both subjective and objective reasons， there still exist some slothful corruption phenomena. Some government officials are neglectful of their duties， whitehanded but not hardworking. Promoted by the central government， fault-tolerant mechanism becomes the breakthrough and grasp of the above problems. The practice was accelerated everywhere， which indicates that the fault-tolerant mechanism is incorporated into the formal system construction. This paper analyzes the fault-tolerant mechanism from both macro and micro levels. Dynamic process analysis covers three dimensions， such as the construction layers， implementation form and policy influence. Static text analysis covers six dimensions， such as text making subjects and the objects， the purpose， the conditions， the procedure， the outcome of fault-tolerant mechanism. As a new idea and a new practice， the fault-tolerant mechanism currently has the problems and limitations of the vague policy objectives， performance block， ineffectiveness and so on. Finally， in order to establish an effective implementation mechanism between the behavior discipline and fault-tolerant mechanism construction， this paper suggests that it can be considered within policy goal， institutional restriction， organizational resources， the uncertainties and other factors.

Key words： CPC; comprehensively strengthening party discipline; comprehensively deepening reform; the fault-tolerant mechanism

责任编辑：翟   祎