建好首都“菜篮子”外埠基地

[摘要] 京津冀协同发展是国家战略，其本质在于实现三地优势互补、互利共赢。从北京与河北的资源禀赋和产业结构看，两地应因地制宜加强在食品产业上的协同。打造北京“菜篮子”河北基地，在保障首都市场供应的同时，有助于河北省农业提质增效。优化制度设计，支持河北本土农业龙头企业，提升政策资金的使用效率，强化两地的食品安全协同监管机制。

[关键词] “菜篮子”工程;  外埠基地;  食品产业;  协同发展

[中图分类号] D616;  F323.1     [文献标识码] A     [文章编号] 0529-1445（2020）08-0066-03

北京是现代化大都市，服务业在GDP中的占比超过83%，农业的比重仅为0.3%。河北是农业大省，蔬菜生产规模、总量位居全国第二位，禽蛋、牛奶产量稳居全国第三位，肉类总产量稳居全国第五位。因此，京冀两地的资源禀赋和产业结构决定了两者之间在食品产业方面有巨大的互补性，两地食品产业的协同发展势在必行。

北京“菜篮子”工程与外埠基地建设

北京是食品消费的大市场，集中了超过2100万的人口，而且居民的消费水平比较高。统计数据显示，2019年，全市居民人均可支配收入为67756元，是全国平均水平的两倍多。高收入带来高消费。北京的食品消费需求总量相当可观，且偏爱优质、安全的食品。2019年，全市在饮食类商品上的消費额为2817亿元，增速达7.6%，居各类消费品之首。

与北京市庞大的食品需求相比，北京自身的生鲜产品生产却远远不能满足本地市场。北京市提出了“菜篮子”的“三率一能力”建设目标1，即北京市对食用农产品的自给率、控制率、合格率及应急保障能力建设。从稳定和提高食用农产品控制率的角度出发，鼓励北京市农业龙头企业到外埠投资或合作建设食用农产品生产基地，加强紧密型外埠食用农产品生产基地的建设，以保障首都食用农产品生产淡季的市场供应和质量安全。

北京的外埠基地建设理念既体现了资源禀赋差异，同时又依靠微观的制度设计体现一定的经济控制力。在外埠基地的建设中，北京与河北、辽宁、安徽、陕西、内蒙古等地政府签订《农产品供应保障基地合作协议》，并注重发挥财政资金的杠杆作用，推进基地规模化、集约化、标准化生产，有效提升外埠生产基地的供给质量和水平，以确保首都生鲜市场的安全供应。

根据原北京市农委公布的信息，2011—2015年期间，北京市强化与河北等农业生产地市的合作，完善农产品供应链条，累计建设外埠蔬菜基地26.95万亩，畜牧业外埠基地53个，肉禽基地5个，奶牛基地6个，肉牛基地9个，种业基地6个。2017年，全市“菜篮子”外埠蔬菜基地有3.7万亩、畜禽基地5家，每年可为首都市场提供蔬菜7.5万吨、牛奶7万吨、商品猪10万头、鸡肉产品1.8万吨。2018年继续对蔬菜生产企业和养殖企业的“菜篮子”产品外埠生产基地予以支持，其中蔬菜基地面积增加了2.57万亩。

外埠生鲜基地建设的主要经验

基于资源禀赋，顺应经济规律。北京的产业结构源自资源禀赋和市场的自然演进。北京农业的发展受到耕地面积、水资源、气候等自然条件以及人工成本、规划等社会经济因素的限制，不具备进行大面积粮食、普通经济作物的种植和规模化养殖。资源禀赋的差异，经济规律的选择，让作为农业大省的河北与特大消费型城市的北京在食品产业，尤其是生鲜产业的对接与协同上具有无限的商机。来自北京农业部门的数据显示，最近几年，每年7—9月份河北蔬菜平均占到北京蔬菜供应总量的37%，是绝对的第一主力;5—6月份，河北蔬菜占比略有下降，但也超过了32%，其中以廊坊、保定等北京周边地区蔬菜供应比例较大;冬春季（每年12月份至次年4月份）北京市场蔬菜来源中河北占比19%，仅低于山东。在畜禽产品供给方面的数据也佐证了河北在供京产品的绝对龙头地位。数据显示，2009—2015年，河北省供京的白条猪、白条鸡、牛羊肉的量在所有省份中均位居第一，箱鸡蛋供应量排第二。

科学设计制度，发挥杠杆效应。外埠生鲜基地建设是首都“菜篮子”工程的重要抓手，也是京冀两地食品产业协同的关键环节。北京市政府综合考量食用农产品供求的主要态势和买卖双方的利益诉求，在“菜篮子”工程中，科学设计相关制度，借助财政资金，对符合一定条件的供京食用农产品生产基地进行补贴，以每年约1000万元的投入力度，很好实现了政策引导、市场发力的目标。这一政策实践推进了河北农业生产者与北京消费市场的高效对接，也成为京冀两地区域经济协调发展的双赢典范。根据北京市政府《关于统筹推进本市“菜篮子”系统工程建设保障市场供应和价格基本稳定的意见》的要求，市财政局和市农村工作委员会制定了《北京市菜篮子产品外埠生产基地扶持资金管理暂行办法》，规定了申请“菜篮子”产品外埠生产基地扶持资金的条件。

持续加强河北供京生鲜基地建设

有针对性地加强河北供京生鲜基地建设，可以更好实现京冀两地食品产业的协调发展，推动“菜篮子”工程升级。

适当支持产品主要供应首都的河北企业。北京市对外埠基地建设项目申报的第一条规定，企业必须是北京市国有涉农企业、农业产业化龙头企业、大型批发市场等涉农企业及农民专业合作社。作为北京“菜篮子”的主要来源地之一，河北省也有一些规模化程度高、产品供京比例大、质量安全可靠的龙头企业。按照现有规定，即使它们符合北京市相关政策的其他申报条件，但仅仅因为是河北省本土企业，就会被排除补贴范围之外。虽然北京财政资金只补贴本地企业有一定的合理性，但从“菜篮子”工程的根本目标来看，只要是能为北京生鲜市场提供一定规模、安全可靠产品的主体，理论上都可以获得政策支持。因此，为了外埠基地的规模扩大和水平提升，增进京冀两地食品产业的良性互动和协同发展，可以对河北省的供京龙头企业进行适当扶持。河北的一些食用农产品生产大县同时也是重点扶贫县，食用农产品基地和流通企业由于本身资金有限且融资能力不足，缺乏动力扩大基地规模、提高基地建设的组织化和标准化。这些会阻碍市场主体供京食用农产品的质量提升和安全控制。放宽北京市对“菜篮子”外埠基地申报的条件，适度支持河北省自建的供京农业龙头企业，不仅能够促进河北的优势产业升级，助推河北脱贫攻坚工作进展，也会对稳定北京农产品市场价格、保障北京农产品市场的充足供应、保证食用农产品的质量安全发挥作用。

提升政策资金的使用效率。第一，根据每个基地供京生鲜的数量、质量、价格情况，科学测算补贴金额，实现差别化、精准支持。外埠基地的投资企业也是市场主体，在市场竞争和政府监管的双重约束下，会存在提供高质量产品的激励与降低产品成本之间的内在冲突。来自财政资金的支持可以强化其激励强度，缓解其成本压力，促使其提供高质量、高安全的食用农产品。相关部门应根据各个受资助企业的实际情况，科学测算最优的支持强度，做到补贴力度恰当，资金使用效率最佳。第二，提高资金使用的针对性，使用范围的弹性化以及使用方式与政策目标的一致性。针对河北供京生鲜生产基地的资源条件，在已有资金补贴用途基础上，进一步细化补贴的具体用途和适用范围弹性空间，重点增加对节水设施投入的支持，并优化对土壤修复、大棚建设、快检设备和耗材配备、技术人员培训、信息化设施投入等方面的支持方式，以数量保障、安全控制为目标，给予生产者足够的资金使用弹性空间。河北的供京养殖生产基地给产地带来的环境污染问题，也可以作为补贴资金的一个发力点。运用政策资金杠杆，支持污水处理投入，为产地解决养殖业污染，是实现外埠养殖基地可持续运行的一个基本条件。无论是节水设施、土壤修复还是污染治理，都是实现河北农业可持续发展的重要举措。

强化京冀两地的协同监管机制。外埠生产基地的建设虽然贯通了产销之间的资本关系和利益关系，但还需要从产业链角度强化产销两地的食品安全协同监管。在地方法规条例、机构设置、人员配备和监管执法等方面，全面探索京冀生鲜产品安全监管协同机制的构建。构建京冀区域间生鲜产品安全的风险评估—风险管理—风险交流机制，实现食品产业链产地和销地之间的安全信息互动、共享。利用物联网技术，构建京冀区域间生鲜产品安全信息共享、信息可追溯平台，实现生鲜产品种植养殖、运输、加工、销售、消费全流程的信息采集、处理、追溯和预警。

做好河北供京生产基地与冬奥会生鲜产品保障的对接工作。为保障冬奥会食品安全，北京推出了“区域协作、基地保障、全程监管”新机制，相关单位和部门完成了《北京2022年冬奥会和冬残奥会猪肉供应基地准入标准》《北京2022年冬奧会和冬残奥会蔬菜（含草莓、西甜瓜）供应基地准入标准》等8个标准的起草工作。在河北省已有的供京生鲜基地建设的基础上，建议有针对性地对接冬奥会食品安全保障工作。一方面，进一步提升河北供京生产基地生鲜产品质量安全标准。结合河北供京生产基地食品安全信息和冬奥会的食材供应特点，重点强化食品安全高风险指标、食源性兴奋剂等方面的监测，有效约束生产者的行为，防范生产者的道德风险，消除食品安全隐患。另一方面，提高冬奥会期间相关场所食品供应中来自紧密型生产基地的比例。河北省已有的供京基地所生产的生鲜产品是食品领域市场行为与政府针对性监管、引导支持的产物，具有源头可控、全过程闭环监管、品质有保障、基地企业政治可靠等诸多优势，从而为奥运食品提供更好安全保障。

[参考文献]

[1]刘可.市政协通过“菜篮子”建议案  外埠基地种菜执行与北京相同的规范[N].北京日报，2012-04-16.

[2]吴宝琴，何雨竹，梁娜.北京市外埠蔬菜供应链基地建设研究——以河北省定兴县和张家口市为例[J].北京农业，2011（9）.

[3]王艳飞.河北供京蔬菜生产基地转移支付制度研究[D].北京：北京工商大学，2018.

（作者简介：周清杰，北京工商大学经济学院教授）

责任编辑 / 王晓霞