国外应急管理标准化及对我国的启示

秦挺鑫研究员

(中国标准化研究院 公共安全标准化研究所，北京 100191)

0 引言

一直以来，应急管理都是全球高度关注的问题[1-2]，近年来也成为标准化工作的重要领域。随着经济的快速发展，我国公共安全和应急管理领域逐渐暴露出一些问题，无法适应现阶段我国社会与经济的发展态势。习近平总书记2019年在中央政治局第十九次集体学习时强调，要充分发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。

美国、日本和澳大利亚等国家在应急管理标准化领域的研究起步早，探索时间长，目前逐渐形成了符合自身特点的应急管理标准体系。它们在构建符合自身特点的应急管理标准体系中得到的经验对于我国应急管理标准化工作具有重要的借鉴意义。笔者查阅了美国国家标准学会(http://www.ansi.org)、澳大利亚标准协会(https://www.standards.org.au/)、日本工业标准委员会(http://www.jisc.go.jp/.)网站上的相关资料及国内出版的文献[3-4]，得到美国、日本、澳大利亚的应急管理标准化现状，分析总结可供我国借鉴的成功经验，结合我国应急管理体系存在的问题，提出下一步的工作建议。

1 美国应急管理标准化

美国应急管理标准与法律法规、政策文件紧密结合，共同支撑美国应急管理体系的运转。同时，美国高度重视基础、通用、跨流程战略标准的制定实施，在战略标准基础上，结合国土安全部部门职能，完善战术标准，极大的避免了战术标准间的交叉重复。

1.1 标准与法律法规、政策文件紧密结合

美国的应急管理标准与法律法规、政策文件之间有着紧密的联系，如图1。一方面，美国应急管理体制机制为标准的研制提出具体的、适应当前形势需求的要求；另一方面，标准作为法律法规、政策文件的技术支撑，共同为应急管理体制机制的有效运转提供保障。

图1 标准体系与应急管理体系关系Fig.1 Relationship between standard system and emergency management system

美国的应急管理标准与法律法规、政策文件紧密结合，无论是总统令，还是应急管理相关法律法规、国家应急框架(National Response Framework，NRF)或国家突发事件管理体系(National Incident Management System，NIMS)等文件，均直接提出了标准研制的相关要求，并要求将标准化作为与灵活性相平衡的要素，强调标准制修订的重要性，而且在多个法律法规或政策文件中引用了相关的标准，以支撑相关的规范内容。例如《斯坦福法案》规定基础设施的维修和恢复重建必须遵循相关的安全、卫生、资助等标准和规范；同时《斯坦福法案》要求制定综合标准，以评估联邦重大灾害紧急援助计划的效率和效力，如图2。

图2 美国斯坦福法案第323条和313条相关内容Fig.2 Relevant provisions of section 323 and 313 of the Stanford Act

1.2 自上而下建立标准体系，重视战略标准研制

美国的应急管理体系特点主要包括统一管理、属地为主和分级响应，美国联邦政府在2004年发布了标准化文件NIMS，围绕美国应急管理的3大特点，试图追求标准化和灵活性相平衡，为美国公共安全管理制度提供了统一的框架和模板，提出了一整套核心的理论、概念原则、术语和组织程序，提出了应急管理的整体战略框架，适用于所有级别的突发事件类型，以及各个尺度区域的突发事件应对，其内容可以指导应急管理的整个周期和流程。美国在全国范围内推行NIMS，促进各州在应急管理机制方面的一致性，使美国的突发事件管理呈现出了规范化、标准化，而又兼具灵活性的特征。

NIMS需要一套完备科学的应急标准体系作为技术支撑。由于以前制订的大量应急标准都散布在各个不同的标准体系中，比如职业安全卫生标准体系、消防标准体系、公共卫生标准体系等。因此在制订突发事件应急标准体系之前，需要对这些散布在各个标准体系中的应急标准，进行细致的梳理。美国国土安全部(Department of Homeland Security，DHS)的科技部委托西北太平洋国家实验室(Pacific Northwest National Laboratory，PNNL)对现有的应急标准进行评价和鉴定，为此，该实验室专门成立了一个研究小组。该研究小组认为，要建立应急标准体系，首先应该建立一张NIMS国家标准的主要标准表。该小组于2006年2月召开了一次研讨会，从众多标准中选出5项最为重要的，组成了最初的NIMS主要标准表，这5项分别是：NFPA1600、NFPA1561、ASTM2413-04、NENA-01-002 和NFPA472。该次会议还提出，将相关标准分为战略标准和战术标准，战略标准即涉及到整个应急活动的生命周期过程或是跨越其中几个时间段的通用标准，并强调要加强战略标准的研制。

在NIMS文件大框架下，战术标准的研制与美国的应急管理职责部门紧密结合。DHS是美国的应急管理机构，其使命广泛而多样，涵盖从反恐到国家海上和边境安全，从保护国家领导人到协调联邦政府应对自然灾害等方方面面。DHS内部设立4大职能部门，分别为化学、生物、放射和核对抗措施部门、应急准备与响应部门、边境与运输安全部门和信息分析与基础设施保护部门。国土安全部与美国国家标准化协会(American National Standards Institute，ANSI)共同主导建立的国土防御与安全标准合作组(Homeland Defense and Security Standardization Collaborative，HDSSC)制定了国土安全标准体系，该标准体系主要涵盖了战术标准。国土安全应急标准体系框架，如图3。在国土安全标准体系中，将相关标准划分为4类：威胁、应急准备与响应、边境与运输以及信息分析与基础设施保护。这样的划分与国土安全部的部门职责分工一一对应，有利于标准化工作的明确分工和全面开展。

图3 美国国土安全应急标准体系Fig.3 American homeland security emergency standards system

2 日本应急管理标准化

众所周知，日本是遭受灾害影响比较大的国家，尤其是地震、海啸等自然灾害的频发使日本在长期与灾害的对抗中，逐渐探索出一套适用于自己国家、较为完善的防灾减灾体制机制。在应急管理标准化方面，日本最突出的特点是法律法规比较完善和健全，从广义上讲，法律法规是更具强制性的标准化文件，对于应急管理的规范起到至关重要的作用。此外，日本还比较重视基础通用性标准的研制，而且注重标准的宣传推广和教育培训，使全民了解应急管理内容和自救互救知识，以形成全民应急的灾害对抗模式。

2.1 应急管理法律法规数量多

与其他国家不同的是，日本在预防和减灾救灾方面立法先行，在应急管理领域形成了其他国家无法比拟的防灾减灾救灾法律法规体系。首先，日本颁布了有“抗灾宪法”之称[5]的《灾害对策基本法》，是日本防灾减灾的根本大法，针对防灾的理念、预防、规划、恢复、金融等各个方面进行了明确规定。除此以外，日本先后颁布了各类应急管理法律法规200余部[6-7]，包括《建筑基准法》《地震保险法》等，并且依据《灾害对策基本法》，各地方(包括道、府、县)都制定了相应的地方法规。

除了法律法规，日本政府还制订了《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》等多项规章制度，各级政府还按照日本政府要求制订了防灾基本预案、防灾业务预案、地域防灾预案等一系列的防灾预案，主要用来明确各级政府部门、非政府组织(社会团体、公民个人)的防灾减灾职责和任务，以促进全国上下整体应急管理机制的良好运行。

2.2 重视基础通用性标准

在标准层面，日本特别重视应急管理基础通用性标准的研制，目前已经制定了30多项基础通用性标准。日本尤其重视业务连续性管理(Business Continuity Management，BCM)标准的制定，该类标准的制定由日本工业标准调查会(Japanese Industrial Standards Committee，JISC)承担完成，由于日本企业，特别是保险公司等大企业的强烈需求，经济产业省(Ministry of Economy, Trade and Industry，METI)也参与到BCM标准的制定中，并由METI针对私营企业发布了《业务连续计划起草指南》，在更高层面的政府组织看来，业务连续性是灾难来临时企业需要保证的重要领域，通过标准化活动能提高企业和机构面对灾难发生时的恢复能力，因此，在METI发布的指南标准的基础上，日本内阁府中央灾难管理委员会(Cabinet Office)制定和发布了《业务连续性指南》[7]，根据业务连续性相关标准，日本还要求其国内企业在2020年全部建立业务连续性管理体系。

3 澳大利亚应急管理标准化

澳大利亚相对其他国家来说，遭受到的灾害不算严重，频率也不高，更没有出现过特别重大的或是极端的自然灾害，虽然这样的情况主要原因之一是澳大利亚所处的地理环境和地形地貌，但是针对灾害的有效管理也是关键因素之一。澳大利亚主要通过标准化的文件体系规范应急管理工作，包括法律法规、应急管理手册及相关的参考文件。

3.1 应急管理法律法规健全

类似于美国的NIMS，澳大利亚也颁布了应急管理纲领性文件——《国家应急救援管理》。在联邦层面，澳大利亚先后制定了多部法律，包括《灾害管理法》《紧急救援法》《民间国防法》等，整体规定了政府机构应对突发事件的职责义务、行使权力的规程、对公民的救济、议会监督等内容，而政府制定的《澳大利亚应急管理安排》，主要是对于所有的突发事件就联邦、州和地方政府在紧急情况发生后的应对措施进行总体性概述，在此基础上，澳大利亚形成了一系列的救灾计划，包括航空灾害、海上灾害、辐射灾害在内的几乎所有灾害的应对计划和措施。在州级层面，各州也根据当地的具体情况，制定了具有地域特征的法规条例，例如昆士兰州于2003年出台了《昆士兰灾难管理条例》。

对于澳大利亚来说，由于应急法律制度基本健全, 使联邦和州、地方政府应急管理职责、运行机制、保障措施实现了高度规范化、法治化，有力高效的保障了灾害管理和突发事件应对的科学性和合理性。

3.2 应急管理手册齐全

澳大利亚发布了一系列的应急管理手册(包括3项应急管理指南及相关的46项参考性手册)，为提高应急管理水平、保障突发事件有效应对提供了有效支撑。应急手册细分为5个部分(见下表)，涵盖了理论、实践和方法，具体内容包括基本原理、应急管理方法、应急管理实践、应急服务技术、应急培训管理等，虽然其中包括了以需求为导向的具体灾种的应急管理(洪涝、海啸等)，但是大部分手册还是跨灾害、跨领域的通用性标准化文件，形成了澳大利亚应急管理应急救援响应框架，具备系统性、综合性和协调性。另外，澳大利亚不仅将手册分发至各级政府组织和非政府组织，而且在应急管理署官方网站上也给出了这些手册的具体内容，任何个人和组织既可以申请获取纸质文件，也可以在网站上下载电子版的文档用于学习[8]。

表 澳大利亚应急管理手册Tab. Australian emergency management manual

4 国外应急管理标准化经验启示

美国、日本、澳大利亚在应急管理标准化方面开展了大量工作，并且结合各自需求，形成了自身特色，这对我国构建应急管理标准体系有一定的借鉴意义。

(1)注重顶层设计和整体规划。

各个国家标准化组织纷纷成立了与应急管理有关的标准化技术委员会或是标准化工作组，自上而下统一规划设计本国的应急管理标准体系，以保证该体系的整体性和系统性。

(2)应急管理标准体系具备综合性和协调性特征。

美国和澳大利亚都有一部纲领性的法规或文件，其内容可以应用到所有级别的突发事件类型和所有尺度区域发生的突发事件类型的应对，契合了全面危险方法。全面危险方法最初来源于美国的应急管理实践，美国联邦应急管理局成立后，之前分散在各个部门的职责在联邦应急管理局进行了集中，从此，应急管理从单灾种、单部门的条状工作形式逐渐发展为综合性、一体化的应急管理模式，形成了综合应对灾害的方法，即全面危险方法，该方法在之后的应对突发事件过程中起到了重要作用，大大提高了应急管理的工作效率，因此得到了大多数西方国家的广泛认可。由此形成的标准化文件自然也是广为接受，在其后无论是HDSSC，还是其他的标准化组织中，综合考虑风险的共同特性都是一个重要的标准制定原则。

(3)与应急管理体系紧密结合。

国外应急管理标准化工作与其国家的应急管理体制、机制和法制密切配合。例如，美国的应急管理体系与标准体系相互支撑、相辅相成，应急管理体系为标准体系提出具体要求，标准体系作为应急管理体系的重要补充，对体制机制和法制进行技术支撑。日本发布的应急管理相关政策和法规，也引用了大量的应急管理相关标准。

(4)重视基础通用性标准的研制。

基础通用性标准对于具体标准具有指导意义，国外非常重视基础通用性标准的研制。美国提出了战略标准和战术标准的概念，并提出要加强战略标准的研制。日本重视业务连续性等基础通用性标准的研制，发布的基础通用标准有30余项。澳大利亚的绝大多数手册也属于基础通用性的标准化文件。

5 我国应急管理标准体系存在的问题

现阶段，我国各专业领域相关标准加快制定，标准化工作对应急管理的基础支撑作用正在逐步显现。但是，我国应急管理部的职责之前分散在各个部门，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4类突发事件进行分领域管理，各自有完整的标准体系，相互之间存在不兼容、不通用的问题，对照国外应急管理标准体系的优点，可以总结我国应急管理标准化工作存在的以下问题：

(1)缺乏统筹规划，标准体系缺乏系统性和协调性。

由于目前我国4类突发事件标准化工作分领域进行管理，各自有完整的标准体系，呈现出条块分割的现象，标准研制和日常管理缺乏统筹，出现不同领域标准交叉重复、整体覆盖不全，标准体系互相不能通用等问题。

(2)标准与法律法规、政策文件衔接不紧密。

主要体现在2个方面，一方面，现行标准可以支撑相应的法律法规、政策文件，但是没有得到充分引用；另一方面，缺失现有的可以支撑法律法规、政策文件的标准，需要及时进行研制。

(3)缺失跨灾种基础通用性标准。

通过标准对比，我国应急管理标准数量较多，但是深入研究后发现，跨灾种的基础通用性标准缺失严重，不同领域针对同一要素的标准化出现标准交叉重叠问题，例如，多个领域发布救援力量、避难场所、疏散等相关标准，但是内容上重复较多，需要研制跨灾种基础通用性标准。

(4)国际标准化水平不足。

目前我国的国际标准化水平整体不足，对于应急管理领域，我国参与制定的国际标准数量较少，而主持制定的国际标准更是寥寥无几，不利于我国应急管理领域国际影响力的提高。究其原因，主要是由于我国技术创新体系和标准研制体系不协调、国际标准化人才缺失等原因，导致我国应急管理标准的国际竞争力相对较低，需要加速提高国际标准化水平。

6 建议和展望

通过对国外应急管理标准化的研究总结，结合我国应急管理标准体系存在的问题，提出我国应急管理标准化工作建议。

(1)加强统筹规划，使标准体系构建具备系统性、综合性和协调性。

进一步完善标准体系架构，建设层次清晰、结构合理的应急管理标准体系。应急管理标准体系具备系统性，是对标准体系进行有效统筹和管理，避免标准制修订之前仅以需求为导向的状态；应急管理标准体系具备综合性，是为了满足综合应急救援的需求，研制应急指挥、协同处置，以及综合应急救援队伍建设等方面的标准；应急管理标准体系具备协调性，是为了实现标准之间的有效衔接，通过标准化，对可能涉及到多种应急力量的应急处置与救援任务建立一致性要求，实现管理机制与流程、技术要求与方法等方面的有效衔接。

(2)强化标准与法律法规的衔接。

规范应急管理法律法规的制定，建立法律法规与标准的联动机制。应急管理法律法规制定机构在制定法律法规时，只需要规定基本要求，具体详细技术要求可以通过直接引用现行标准的内容或指明须符合的现行标准的名称等方式实现，如果没有相关现行标准，则由法律法规制定机构提出标准化需求并委托相关机构进行制定。同时，应急管理标准制定机构在制定标准时要充分考虑法律法规的需求，积极征求法律法规制定机构的意见，主动制定有可能被法律法规引用的标准。

(3)加快基础性和通用性标准的研制。

我国需要在摸清底数、搞清现状的基础上，加快研制基础通用性标准。基础通用性标准对其他具体战术标准的制定有明确的指导意义，而加快基础通用标准的制定工作，尤其是加快跨灾种通用性标准的研制，将协调各领域相关技术标准，避免领域间标准的交叉重复制定问题或是领域覆盖不全问题。

(4)大力提升我国应急管理标准国际化水平。

在经济全球一体化的格局下，我国必须加快推进应急管理标准国际化进程，一方面借鉴国际先进经验，另一方面将成功的中国经验以国际标准的形式推广到全世界。因此，应从3个层次大力推动应急管理国际标准化工作：一是有效采用，通过正确评价国际标准的有效性，采用适用于我国的国际标准；二是实质参与，通过实质参与国际标准制定，提高我国重点领域技术标准的国际竞争力；三是重点突破，选择我国应急产业中具有技术优势或应急管理中具有成功治理经验的领域主导制定国际标准，提升我国应急产业的国际竞争力和在应急管理领域的国际影响力。

7 结论

本文调研了美国、日本、澳大利亚的应急管理工作现状，总结国外应急管理标准化的经验启示，结合我国应急管理体系存在的问题，提出强化标准与法律法规的衔接、加快基础性和通用性标准的研制、大力提升我国应急管理标准国际化水平等下一步的工作建议。