中国畜禽养殖污染治理政策体系演变特征及思考

薛豫南，栾维新，杨静静，杨 薇

(大连海事大学 航运经济与管理学院，辽宁 大连 116026)

未处理的畜禽养殖废弃物直接排放，会对空气、水及土壤等造成严重的污染[1-2]，畜禽养殖污染具有典型的负外部性特征，养殖户缺乏降低污染排放的能动性，往往以环境效益和社会整体福利损失为代价换取经济利益，环境负外部性的消除需要政府政策引导[3]。畜禽养殖污染排放具有与工业污染不同的排放特征和经济属性，中国畜禽规模养殖污染防治政策体系的构建，应基于种养业发展阶段之实际[4]，充分考虑其面源排污特征及其污染物与生物质资源的双重属性，不能简单参照工业源污染的防治策略。梳理中国已发布的畜禽养殖污染治理相关政策，并分析其演变特征，识别中国畜禽养殖污染治理政策体系存在的问题及粪污资源化的政策发力点，对切实推进畜禽养殖废弃物资源化利用模式，实现中国乡村振兴及生态文明具有重要意义。

2001年以前，中国的畜禽养殖污染防治工作只能依据相关法律法规中关于农业领域的统一要求，缺少针对性的指导约束政策[5]。近年来随着畜禽污染重视的加深，关于其相关政策的研究主要是政策效果估计[4-6]，对政策体系的研究仅有少数对其法律法规等进行描述性分析[7]，缺少科学量化对畜禽污染治理政策的针对性深入研究与认识。公共政策量化研究运用现代科学技术知识和工具揭示公共政策的相关规律[8]，将分别起源于图书情报学与新闻传播领域的文献计量学与内容分析法[9-10]应用于政策文献量化研究，能从政策外部属性及内在语义两方面有效分析政策特征[11]。学者运用政策文本量化分析方法对中国海洋环境政策的演变趋势及结构特征[12-13]、产业链视角的中国海洋可再生能源产业政策[14]、中国风能政策[15]等诸多领域的政策进行了研究，为本文展开畜禽养殖污染治理政策研究提供了较好的参考。

本文梳理关于畜禽养殖污染治理相关的政府政策文本，主要为实现以下目标：①从文献计量角度分析政策的颁布时间、主体、和颁布形式，厘清畜禽养殖污染治理政策体系的外在属性演变特征；②基于环境政策工具对政策内容展开分析，通过对政策工具运用情况的编码数据研究，探索畜禽养殖污染治理政策体系运用三种政策工具的结构总体特征及演变特征；③总结畜禽养殖污染治理政策体系演变特征，分析政策体系完善的有效作用点，为政府制定政策推进畜禽养殖废弃物资源化、建设生态文明提供一定参考。

1 数据来源与研究方法

1.1 数据采集与处理

本文通过国务院、农业部、环保部等与畜禽污染治理相关政府部门网站、北大法宝数据库等权威数据库，收集筛选各类畜禽养殖污染治理相关政策文本，并通过相关文献阅读补充，所采集的文本数据需满足以下条件：①政策颁布单位是全国人大及其常委会、中共中央、国务院及其直属机构；②通过“畜禽污染”、“畜禽废弃物”、“农业废弃物”等关键词进行全文检索，并阅读筛选，排除仅仅涉及种植业、林业、渔业等非畜禽养殖污染治理相关的政策文本；③政策形式主要选取法律法规、规划、意见、办法、通知等能直接体现政府对畜禽养殖污染治理领域发展所持态度的政策；④中国在2000年之前主要关注工业及城镇污染，对农业领域重点关注化肥和农药污染，因此，本文研究范围为2001年-2018年03月国务院机构改革之前的公开政策文本；⑤修订文本中若无畜禽养殖废弃物处理要求的新变化，则不把此次修订作为新政策纳入，反之，则作为新增政策文本。最终数据库包含了全国人大、国务院、农业部、环保部等21个机构独立或合作颁布的143个相关政策文本。

1.2 研究方法

本文借鉴其他领域公共政策文本量化方法[11,13-14]，主要通过文献计量和基于政策工具的内容分析法从公共政策的外部属性和内在含义两方面展开文本量化研究。文献计量方法主要是运用时间序列分析、频次统计、赋值等方法，以实现对政策文本发文时间、发文机构、发文形式等文本外部属性的特征分析，总结畜禽养殖污染防治政策文本的外在结构特征。基于政策工具的内容分析法主要是用于分析畜禽养殖污染防治政策文本的内在含义，识别不同政策工具在文本条款中的结构特征，判断政策工具运用的阶段特征。具体分析步骤：首先，将143份政策文本中涉及畜禽养殖污染治理具体内容的268个政策条款按照“政策编号-具体章节/条款”进行编码；然后，根据文本内涵所属政策工具类型，将其分别归类统计，形成基于环境政策工具的畜禽养殖污染防治政策文本的内容分析单元编码表；最后，根据文本内容出现频次按不同工具类型维度统计分析。

2 畜禽污染治理政策体系外在属性演变特征

2.1 政策文本数量演变特征

从图1可以看出，21世纪以来，中国对畜禽养殖污染治理的关注不断加深，中国畜禽养殖污染相关政策的发文数量整体上呈现上升趋势，从“十五”到“十三五”基本呈现按照五年计划周期性波动上升的演变规律，政策数量以五年计划呈现“升-降-升”的周期性波动。

2001-2005年为畜禽养殖污染治理相关政策起步阶段，仅有政策文本13份，占比9.1%。2001年《畜禽养殖污染防治管理办法》[16]的颁布实施开始，畜禽养殖污染防治成为环保部的重要工作，逐渐引起关注；2002年《农业法》[17]修订专门加入了对畜禽规模养殖废弃物的处理要求； 2005年《中华人民共和国畜牧法》[18]的颁布，国家对畜牧业发展的重视提升了新高度。“十五”期间畜禽养殖污染治理引起环保部门重视，主要是法律规范等约束，中国畜禽养殖污染防治意识开始增强，其政策体系开始构建。

2006-2015年为畜禽养殖污染防治政策缓慢增长阶段。2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》[19]首次将畜禽养殖污染治理要求纳入非环境规划文本，畜禽养殖污染防治思想在不同规划中开始普遍体现，五年计划的开端两年各种规划开始颁布执行。这一阶段，节能减排、沼气建设及循环利用思想开始推广，畜禽养殖污染防治向废弃物综合利用思想转变，畜禽养殖污染治理在各相关领域受到重视，2013年《畜禽规模养殖污染防治条例》[20]出台，畜禽养殖污染防治有法可依，为从根本上对提高畜禽养殖废弃物综合利用水平提供有力的制度保障。

2016-2018年为畜禽养殖污染防治政策快速增加阶段。2015年生态文明体制改革方案等颁布，生态环境建设重视程度加大，2016年是“十三五”的起始年，同时生态文明建设开始落实，农业农村环境问题相关政策开始涌现，畜禽养殖污染治理政策文本快速增加，截止到2018年3月的发文已超过“十二五”期间的发文量。2017年以《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》[21]为指导，各类专门针对畜禽养殖废弃物的专项政策文件颁布增多，“十九大”乡村振兴战略的提出，畜禽养殖污染治理未来仍会重点关注。

2.2 政策发布主体

143份政策文本涉及21个部门单独或合作发文，通过表1可以看出，中国畜禽养殖污染治理政策发布主体形成了以国务院为引导，农业部、环保部等主要相关部门为核心的多元且相对独立的体系。

表1 政策颁布部门分布一览表Table 1 Distribution of policy promulgating departments

2.2.1 中共中央、国务院等最高机关参与发文比重大 国务院参与畜禽养殖污染治理相关文本发文数量达到19.6%，仅次于畜禽养殖业的直接所属农业部，这在其他领域是比较少见的，其参与1975-2015年125份中国海洋可再生能源产业政策的比重为10%[11]，而参与1979-2015年161份中国海洋环保相关政策的比重仅占6.3%[12]，国务院对畜禽养殖污染的重视程度非常高。而中共中央作为中国共产党的最高领导机关，在生态文明建设写入党章后开始参与发文。

2.2.2 21个部门参与了政策的发布，表现畜禽养殖污染治理政策制定为多元主体化 其中农业部、国务院、国家发改委、财政部、环境保护部、全国人大及其常委会等参与发布的政策文件相对较多，农业部参与度最高，53.8%的政策文本的发布均有农业部参与，这是由于畜禽养殖业隶属农业，受农业部直接管理。其他部门相对较少，尤其是银监会、中国农业发展银行、工业和信息化部、国资委、国家统计局、国土资源部等参与度很低，且主要作为辅助协作部门参与政策颁布。

2.2.3 多部门协作发布的政策文本数量比重相对较小 143份政策文本中合作发文仅有34份，不足总政策的1/4；作为政策制定参与度最高的农业部单独发文比重达到70.3%；国务院作为最高国家行政机关，除了与中共中央联合发文外，基本都是独立发文；而全国人大作为最高国家权力机关，均是单独发文。中国畜禽养殖污染治理政策制定以单独决策模式为主，合作发布政策相对较少，且合作发文主要集中在“十三五”期间达到27个，近三年部门间协作意识增强。

2.3 政策发布形式

通过对政策发布形式的汇总，并结合彭纪生等[22]对不同政策形式进行“1～5”分式评分，对不同政策形式赋值，分值越高，相应的政策级别越高，统计分析结果见表2。

表2 政策形式统计Table 2 Policy statistics

中国畜禽养殖污染治理政策的发文形式主要包括“法律”、“规划”、“纲要”、“条例”等10种不同发文形式，中国对畜禽养殖污染治理的政策形式呈现多样化。总体来看，主要以“意见”、“规划”、“方案”、“纲要”等形式发布的政策文本较多，占总政策文本比例达到67.8%，其中“意见”和“规划”最多，分别占比23.1%、21.7%，整体上畜禽养殖污染治理相关文本以规划指导性为主。尤其随着“十二五”期间生态文明建设的提出，畜禽养殖污染资源化利用推行的专项规划以及沼气、能源等其他相关产业的规划均大幅增加，实施方案及指导性意见文本发文增多，政府对畜禽养殖污染问题给予更多关注。同时，法律法规文本则出现频次降低，畜禽养殖废弃物资源化推行中，强制型约束力度较低，主要是规划方向引导。

总体而言，“十五”期间，对畜禽养殖污染的重视主要是宏观环境层面的法律规范约束；“十一五”期间在非生态环境类规划文本中开始较多体现；“十二五”到“十三五”期间，畜禽养殖污染的重视程度不断加深，政策数量快速增加，文本形式多样化，尤其是“规划及意见”等指导性文本，增强了政策的专项针对性及可操作性。但政策文本的级别整体处于下降趋势，这可能是由于高级别层面多是强制性约束，要求达标无害化排放，不对环境产生污染，而畜禽养殖污染治理的方向从最初无害化要求到资源化处理的转变，政策形式也会相应变化。

3 畜禽污染治理政策工具运用演变特征

本文从命令控制型、经济激励型、引导参与型三大类环境政策工具维度[23]对畜禽养殖污染治理政策进行分类。对143个政策文本、268项条款进行编码，统计出中国畜禽养殖污染治理政策工具使用情况见图2。

3.1 政策工具运用结构总体特征

3.1.1 引导参与型工具的运用多样化但结构不合理 引导参与型工具的运用占到绝大比重，且形式从示范推广、引导鼓励、技术创新推广等使用频次较高工具方式到监测评价、信息公布、宣传推广、制度建设等应用较少的工具类型，工具运用多样化。其中示范推广的示范类型也具有多样化特点，开始主要是示范工程、示范点建设，随着资源化整县推进，工程项目示范建设也转变为示范县建设。引导自愿手段参与是现阶段的主要政策工具类型，但工具内部结构不合理，引导形式以示范建设及技术推广为主，监测评价、信息公布等政府监管类较少，而监管对有效控制畜禽养殖污染有重要作用[24]，目前已形成了一些可推广的技术示范模式，引导作用应重点加强宣传以增强人们的环保意识，并加强社会公众监管体系建设以形成道德约束。

3.1.2 命令控制型工具的运用主要是标准限制类且具有对象局限性 命令控制型工具的手段包括养殖场建设前的审批、养殖过程中的排污约束、排污后的治理检查等，具有多样性，但主要是通过使用限制、标准、禁令等直接约束养殖户的排污行动，其前端的许可审批及后端的污染治理检查关注相对较少。畜禽养殖污染与工业污染等便于监测的污染不同，畜禽养殖污染主要为面源污染，规模养殖场等类点源污染才能通过命令控制型政策工具一定程度上监管，因此，命令控制型工具强制约束的对象一直是类点源污染的规模养殖，但仅以规模养殖户为对象，不利于当前整县推进资源化的实现。

3.1.3 经济激励型多是奖惩类，交易类工具运用较少 经济激励型工具的运用比重低于15%，且主要以资金扶持为主，可操作性的手段相对单一，运用经济手段调控畜禽养殖污染治理问题在中国的重视程度不足。中国政府重视畜禽养殖污染治理的初期主要运用惩罚类工具配合命令控制型以实现养殖污染物达标排放，后期采用资金支持以鼓励资源化模式推行，并推行“以奖代补”，资金支持的方式从补贴向多样化奖励方式发展，但奖惩均带有较强政府干预色彩的市场调控手段，交易类的市场经济工具运用目前仍较少，而大规模养殖户对交易市场政策的接受度最高[6]。

3.2 政策工具运用结构演变特征

3.2.1 中国畜禽养殖污染治理政策体系总体上呈现“相对柔性” 引导参与型政策工具的使用频次最高，占比70.5%；控制型工具的使用频次次之，运用比例为15.3%；经济激励型工具的使用频次较低，仅占14.2%。引导参与型政策工具的使用占绝对地位，而经济激励型与命令强制型工具的运用频次相差不大。可以看出，中国政府在对畜禽养殖污染治理进行政策指导时，不同于海洋环境管理的强制性，更倾向于使用手段相对弱化，但效果显现较慢的引导型工具，明显呈现“自下而上”的社会主动参与治理[12]。中国畜禽养殖污染治理政策体系以柔性化的引导型工具为核心，经济型和强制型工具以相对强硬的手段辅以经济调控和命令控制。

3.2.2 中国畜禽养殖污染治理政策演变符合环境政策工具发展的一般特征 环境发展的不同阶段使用不同的环境政策工具，环境调控经历命令控制型主导、市场经济手段介入、自愿手段参与三个演化阶段[25]，中国畜禽养殖污染治理政策的发展演变符合这一规律，且从“十一五”时期就进入了自愿手段参与鼓励为主导的多元化发展阶段，中国畜禽养殖污染治理政策工具发展演变进程短且快。中国畜禽养殖污染引起重视的“十五”初期，主要以无害化达标处理作为治理要求，需要相关法律法规及标准规范的约束，政策工具运用表现为命令型主导治污方向，命令控制型工具运用教多，占比48.1%。此后，循环利用、沼气利用等资源化的处理方式成为主流思想，资源化的推行不能强制执行，主要以引导参与型为主，强硬手段运用逐渐被引导型的柔化策略取代。

4 结论与建议

根据143份政策文本、268条政策条款的文本量化研究，中国畜禽养殖污染治理政策体系从文外部属性演变特征上表现为数量上周期性波动上升；发文机构多元化且相对独立，部门协作仍需加强；发文形式由高级别法律规范形式向指导性可操作性规划类形式转变。基于政策工具的文本内容演变特征大致符合环境政策演变的命令控制型主导、经济手段介入、自愿参与引导的三阶段特征。未来，在中央生态文明建设及乡村振兴战略政策导向下，畜禽养殖污染治理仍会受到高度重视，如何基于中国处于引导型政策工具主导的多元化发展阶段特征，通过政府命令强制性、经济激励型政策工具的合理搭配使用，辅助引导参与型政策工具发挥政策效应，推动资源化利用是当务之急。

其一，加强命令控制型工具对养殖户畜禽养殖污染物处理的行为约束力。目前中国畜禽养殖污染治理政策的有效对象多是规模养殖，但是不同规模养殖户并存的现象在一定时期内会长期存在。因此，一方面，加快畜禽养殖集约化发展，面源污染向点源污染转变，以使命令控制型工具更能发挥作用。另一方面，相关政策制定时应综合考虑不同规模养殖户。目前，《水污染防治法》[26]继2008年加入对畜禽规模养殖废弃物处理利用要求后，2017年开始率先对散养密集区也提出了要求，但根据养殖规模差异化政策的制定仍相对较少，未来随着畜禽养殖废弃物资源化整县工作的推进，政策制定过程中应考虑不同政策对不同规模养殖户的有效性[6,24]，系统化制定合适其政策效能体现的政策体系。

其二，通过市场配置资源是畜禽养殖污染治理自发且有效的根本途径，应加强经济激励型工具的设计，使环境污染负外部性内部化。一方面，通过环境税费使负外部效益内部化，但此种措施需要法律手段的强制约束辅助，且不符合当下资源化推进的政策导向。另一方面，市场收益是刺激农户采纳生态模式的重要因素，且大规模养殖户对粪肥交易市场政策的接受意愿高于补贴等[6]，通过完善经济激励型政策体系尤其是交易市场相关政策，以实现污染物到资源的顺利转变，使污染负外部效应正向内部化为经济效益。而循环经济通过将废物流连接到可能的受益人，可以将负外部效应转化为积极效应[27]，探索推行循环经济模式的激励政策是推行资源化的重要切入点，后续将开展循环经济模式推行的效益及制度设计研究，以服务中国乡村振兴及生态文明建设。