长远规划，实现教育跨越式发展

张峰林 周少峰

2015年，党的十八届五中全会提出，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，积极开展应对人口老龄化行动。全面二孩政策的实施，必将在今后较长一段时间内，较大程度地影响青岛莱西市各个阶段在校学生规模，进而对相关教育资源配置提出新要求。为更好应对莱西市未来义务教育发展中可能出现的情况，莱西市教育和体育局深入开展调查研究，采取相应策略。

教育现状：深化教育改革，优化教育资源配置

近年来莱西市围绕办好人民满意教育的目标，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人的根本任务，不断深化教育改革，大力发展素质教育，优化教育资源配置，推动全市教育事业取得长足进步。

统筹教育资源，城乡布局不断优化。莱西市委、市政府高度重视教育事业发展，统筹推进义务教育领域综合改革，颁布了《推进义务教育均衡发展的意见》《莱西市农村义务教育学校布局调整方案》等一系列事关教育发展的纲领性文件，完善了顶层设计，坚持优先发展，优先投入，全市教育实现了跨越式发展。

教育办学条件不断改善，均衡义务教育资源配置。2015年以来，先后整合农村学校26所，投资4.2亿元，迁建、新建、改建农村学校11所，布局更加合理，条件更加优化。投入2566万元，对38所农村薄弱学校进行升级改造，改薄任务全面完成。投入1.8亿元，为全市中小学建成塑胶操场，体育运动环境明显改善。争取投入运营校车243辆，惠及2万多名学生，校车服务实现全覆盖。努力推进教育信息化，视频录播系统、交互式电子白板、班班通等现代化设备进入普通农村学校。全市中小学全部通过青岛市现代化学校、青岛市数字智慧校园验收。

问题分析：“全面二孩”对莱西市教育的影响

国内有关权威机构研究表明，未来七年内我国小学学生规模、初中学生规模由于第三次“婴儿潮”的作用有所增加;全面二孩政策对义务教育的影响将从2022年左右开始显现，并在短期内刺激义务教育学生规模迅速扩大，到2030年达到峰值，之后义务教育学生规模会重新开始缩小。随着适龄幼儿的逐年递增，莱西市城区幼儿园学位供给相对不足问题日趋显现，城区适龄幼儿面临入园难的问题，矛盾即将甚至已经转移到小学、初中阶段，带来新一轮的大挑战，届时，目前的学位供给将远远不能满足入学需要。

城区学校班额过大問题。随着全力打造“田园生态 休闲莱西”城市旅游休闲品牌、姜山小城镇日韩加工业集聚区、北汽新能源汽车产业园等重点组团的崛起，莱西市城区规模快速扩张，但城区学校建设尤其是新建居民小区配套学校建设相对滞后（以香港路小学、水集中心小学为例，学校周边居民小区较多，但与之配套的只有这一所学校）。另外，随着农村人口及流动人口持续涌入城区，造成城区中小学办学规模急剧扩大。以莱西市城区小学为例，从2018年招生来看，莱西市整体学位数充足，但个别小学尤其是部分城区热点学校招生压力仍然较大，存在超班额现象（不超55人），比山东省规定小班额数45人超5-10人。

中小学教师管理体制和制度建设问题。从当前实践层面来看，城乡教育之间最大的矛盾点还在于师资的不公平，师资的不公平源于当前的教师人事制度与管理体制。对农村中小学的经费投入不足，农村教师在工资、职称等方面倾斜政策不够，农村学校内部管理体制相对落后，过于注重制度而忽视了人文关怀，讲竞争的多，讲合作的少。年度评先选优成为一种特权，达不到鞭策后进的目的。

一是教师思想观念、能力问题。教师终身学习的意识不够，对先进的教学思想和教学理念自我学习不够，遇到新问题和挑战，应对起来困难;新教师岗前培训不过硬，实习流于形式，必备的教育教学技能掌握不够扎实，且多数新教师一分配到校就承担繁重的教学任务，他们在刚刚得到的工作岗位上由于缺乏指导而显得很无助，组织教学难度大，课堂教学的有效性差。关于职称问题，在中级职称问题解决后，评高级职称无望，进取心在逐渐消退。二是政策导向的错误。从各年的中考成绩来看，不少地方和学校在实行素质教育中还存在误区。一个重要原因就是素质教育缺乏一个主观的评价标准，教育主管部门对学校、学校对教师、教师对学生的评价仍然只停留在以学生的分数为主。根据期末统考、会考、中考的成绩对学校、教师进行考核排名次，造成了极其恶劣的后果，加剧了学校之间、教师之间的不正当竞争。

城乡之间师资发展不均衡问题。目前，莱西市优秀的教师资源主要集中在城区学校，城区学校在优质教师总体数量、学历配备与结构上均优于农村学校。近年来，莱西市中小学教师学历达标的水平有所提高，无论是县城或农村，本科及以上学历的比例在逐年递增。但总体上所占比例仍然偏低，且部分中、老教师学历的提升往往是通过函授、远程教育、自考等形式获得，而第一学历为中师、高中的比例较高，农村中小学教师的主体仍以中师毕业生和高中毕业生以及转正的民办教师为主。农村教师中高学历的比例远低于城镇。

农村教师结构性问题突出。莱西市教师队伍结构主要包括两个方面：一是教师课程结构不合理。很多农村小学为满足文化课教学需求，安排音体美教师转行教语文、数学、英语等课程，影响了音体美教学。另外，莱西市小学有专职英语教师120余人，但英语专业毕业的教师不到60人。音体美、英语等学科专职教师配备不足，影响了素质教育的深入实施。二是教师年龄结构不合理，老龄化现象严重。这一现象在农村小学阶段表现尤为突出，这些年龄偏大的老教师，大部分是原来的民办教师转正过来的，尽管他们有较强的敬业精神，但由于受年龄偏大、知识老化、家庭负担过重等诸多因素的影响，在教育观念、教学方法等很多方面与年轻教师相比存在着很大的差距，特别是在现代信息技术方面差距更大。由于受经济条件的限制，许多镇（街）一年进不到10个教师，严重影响着教师队伍的及时更新换代，不利于教育事业的长远发展。

关于购买教师服务问题。2015—2017年，莱西市教师自然减员763人，同期新招聘教师656人，缺口107人。同时，“二孩政策”放开后，女教师群体普遍进入一个生育高峰期。近几年，因为女教师生育二胎导致的师资紧缺问题愈发严峻。据统计，2017—2018学年度，莱西市农村学校（不含市直和办事处）各学科教师缺额共约200人，要解决这一问题，需要购买教师服务。对购买的教师服务，按照工作10个月、月人约2000元标准测算，每人需支付包干服务费2万元，合计共需400万元。教育系统无力承担如此巨大的资金投入。

如何有效消除不利的教育影响

通过对人口增长的预测和对教育资源现状的分析，可以看出，全面二孩政策的实施，对基础教育的挑战是多角度、全方位的，对学龄人口预测、学校规划布局和教育资源配置等都提出了新的、更高的要求。只有做到精心规划，针对教育的突出问题精准施策，才能赢得主动权。

根据人口增长预测做好教育长远规划，统筹布局各学段教育资源的协调发展。全面二孩政策的实施，会带来人口的波动，针对学龄人口波动所做出的教育应对，是对各级政府教育治理能力的考验。要科学对待人口与教育的关系，掌握人口出生的峰谷交替规律和人口高峰的年龄结构在不同教育阶段的滚动趋势，以准确判断和布局教育的发展规模。同时，在全面二孩政策背景下，随着城镇化建设、扶贫进程加快，大量流动人口和农村人口将继续向城镇集聚，城市的规划建设随形势不断变化，将会给学校规划布局、资源整合、师资配置等各方面带来全新的课题。此外，学龄人口增长引发的教育需求会呈现逐步向上滚动的趋势，不同教育阶段的需求存在一定时间差。教育部门应放眼长远，思考“十四五”规划的教育发展蓝图。

落实教育优先发展战略，实时优化配置教育资源。教育经费投入不足仍然是制约莱西市教育事业发展的主要问题。义务教育保障水平较低，公共教育资源总量不足，学前教育、普通高中教育、中等职业教育成本分担机制尚未真正建立，民间资本发育不足，多渠道筹措教育经费的机制有待进一步健全和完善等，说到底还是教育经费短缺问题。优质公办学前教育资源的扩充、学前班小学及初中学段教育资源总量的增加和高中阶段教育保障能力的增强，都需要增加投入。所以，落实教育优先发展战略地位，依法保障教育投入的“三个增长”，多渠道筹措教育经费，才能真正掌握应对全面二孩政策对基础教育挑战的主动权。

注重内涵发展，全面提升教育质量，满足人们对优质教育资源的需求。人们选择响应全面二孩政策，就不会仅仅满足于让孩子“有学上”，让孩子“上好学”才是最根本的诉求。全面二孩政策的实施，对教育的质量结构提出了新的要求，也给教育内涵发展提供了机遇，只有超前思考，提前规划布局，精准施策，才能从容应对。从长远来看，在扩大规模的同时必须适时调整教育结构，因此，在当前城区中小学“大班额”现象仍然非常突出的情况下，除了要通过新建和改扩建学校来保证学位外，还应该在师资队伍建设、科学的教育评价体系及校园文化等内涵建设上下功夫，这是保證让孩子“上好学”的一个关键要素。当然，全面二孩政策实施后，对于女教师占有较大比例的学校而言，未来几年很可能会面临教师缺位的问题，这也需要创新教师管理机制，确保师资稳定和教育质量提高。在教师队伍问题上，一是依据相关统计数据确定师生比例，掌握未来几年需要净增的教师数，在此基础上，根据《中华人民共和国义务教育法》要求，积极制订教师培养计划，为三、四年后的幼儿教育和七、八年后的中小学教育打下基础。二是统筹计划培养。很多学校教师女性居多，二孩政策出台之后，很多适龄女教师开始计划生二胎，这些生二胎的女教师需要产假或者保胎假。若在同一时间内都请产假，必然会导致师资不足，所以学校要提前统筹规划好，做好应对之策。学校可以柔性统筹每年生育教师人数，不硬性规定，但可以柔性协调。可以向教委申请，多给学校留出一些机动编制人员。学校学年设岗时，可以预留出机动编制，以应对二胎带来的影响。

“城镇化”问题比全面二孩政策更应为义务教育重视。全面二孩政策实施，的确会导致今后一个时期义务教育在校学生规模的扩大，因而需要在这段时期对义务教育资源进行相应的规划配置。但更需要引起注意的是，随着城镇化进程的不断推进，城镇小学和初中将会承受越来越重的教育压力，教师编制和校舍建筑规模将出现大量缺口需要补充。同时，由于农村小学和初中的在校学生规模不断缩小，农村教育义务教育“空心化”问题日趋严重，将会出现校舍闲置、教师编制过剩等情况。因此，在高速城镇化过程中，城镇义务教育承载能力不足以及农村义务教育资源浪费等问题比全面二孩政策引发的连锁反应更值得警惕。与之相对应的是，要谨慎对待农村撤点并校，补充小规模学校全科教师。从统计数据上看，随着城镇化的不断推进，农村学生将逐步转移到城镇入学，大量农村校舍将被闲置，造成资源浪费。同时，将分散的学生聚集起来，可以保证科目齐全的教师进行教学，也有利于学生在同伴互助中成长。所以，撤点并校是农村学校必然要面对的问题。然而，在实践中，由于部分学生的居住地离中心校太远，撤点并校后因配套措施跟不上，只能住校或让家长到学校附近租房，增加了安全隐患和家庭负担。因此，在切实做好相应的配套措施前，应谨慎对待农村撤点并校，避免增加农村学生和家庭的负担;同时，保留的小规模学校由于不适宜安排各科教师，出现了教师结构性缺编问题，因而可以进一步补充全科教师，保证教学质量。

加强教师队伍质量建设，推进城乡教师流动机制。调查结果显示，全面二孩的实施对义务教育在校学生规模会产生一定波动，与之相应的教师需求量也会出现变化。因此，在保持现有教师编制规模的情况下，应加强教师队伍建设，通过轮岗培训、提升学历等方式提高教师职业素养，推动义务教育教师队伍内涵式发展。同时，从城乡来看，在农村义务教育对教师数量需求逐渐降低的同时，城镇义务教育对教师的需求会逐渐增大，所以应加快完善城乡义务教育教师流动相关保障措施，推进城乡义务教育教师流动，有效实现城乡教师资源共享，确保城乡教师资源的有序调配。针对家长对城区国办学校和辖属水集街道管理的几所学校区别对待观念较重的实际，探讨实行将水集街道辖属学校升级管理或者合并办校，与邻近的国办学校一套班子、同一模式管理，或者直接以年级为单位进行分校区管理，以打消家长厚此薄彼、挑三拣四的疑虑心态。

发挥政府主导作用，加大职业教育和民间教育扶持力度。全面二孩后家长的观念也会随之改变，没有读书资质的孩子，家长会选择把孩子送到职业学校，学到一技之长。所以政府应该大力发展职业教育，提高职业教育的地位，来缓解教育资源紧缺问题。在确保国家规定用于职业教育发展资金落实到位的基础上，进一步加大对职业教育扶持力度，实行必要的政策倾斜。积极争取国家等各级扶持资金，搞好骨干专业基础能力建设。同时出台激励政策，吸引社会资本多种形式参与职业学校建设，实现职业学校投资主体多元化。由政府人事部门牵头，进一步修订和完善职业学校教师招聘办法，根据职业学校教师编制配备标准，每年为职业学校补充紧缺学科教师，确保专业课师生比例达到规定要求。同时鼓励职业学校面向社会聘请能工巧匠担任兼职教师，兼职教师工资纳入财政预算。同时，由于优质资源的紧缺，势必会使得私立学校兴起，政府要放宽私立学校的准入条件，使私立学校为公立学校分担一部分生源。