暗战洞庭湖

温如军

有人打了一辈子鱼办不了证，有人伪造身份骗补贴

53岁的卢爱明因为常年漂在水上，身体落下残疾。父母都是洞庭湖地道的渔民，一条船一个家，他就出生在渔船上。

卢爱明对洞庭湖最美好的记忆停留在上世纪六七十年代。他跟着父亲打鱼，随便一撒网就能捕到几十斤甚至上百斤的大鱼，有些鱼提起来比人都高。从90年代开始，卢爱明显感觉到网撒下去，不光鱼的数量明显少了，单条鱼也很少有超过30斤的，越往后情况越发严重。这些，都是非法捕捞带来的恶果。

2019年12月27日，农业农村部发布“史上最严禁渔令”，长江十年禁渔计划从2020年1月1日开始实施。“长江之肾”洞庭湖，是鱼类繁衍生息的重要家园也是渔民们赖以生存的根本。洞庭湖水域从2019年12月20日开始全面禁渔，比国家提出的时间点提前了11天。

“史上最严禁渔令”让卢爱明既爱又恨。“作为一名渔民，这样下去，洞庭湖的渔业就完了。但禁了又断了我们的生活，我们世世代代打鱼的，没有田地，也不会干别的。”卢爱明告诉《中国慈善家》，今年疫情过后他去广东打工，想找份门卫的工作，两个月没有人要。卢爱明的妻子也是地道渔民，他们的儿子今年28岁，高中毕业后在岳阳打工，收入刚够养活自已。

长江流域重点水域长达10年的禁捕期是改善生态环境的重大举措，但也对沿岸近28万渔民构成生存挑战。中央和地方政府出台了相应的补贴政策，帮他们转业转产，由此引发的渔民身份认证问题随之而来。

一证难求

在上世纪，烟波浩渺的洞庭湖，全国各地的捕鱼人出没在湖汊河沟和茂密的芦苇荡里，过着“起居船舱，捕鱼换粮”的半原始生活。他们靠日出日落计时，看潮起潮落下网，很多人没有户口，又多为文盲，游离于现代文明之外。随着技术的发展，捕捞手段的多样，过度捕捞成了洞庭湖渔业的硬伤。

早些年的渔政体制是“以罚代治”。年长渔民中至今还流传着当时渔政部门的顺口溜：先杀江苏佬，再搞湖北佬，再是益阳老，然后本地佬。一位渔民向《中国慈善家》解释：“意思就是看见江苏渔船罚得最狠，一般都是六七千，湖北人的打鱼船可能三四千，本地人罚个一千多。”

2006年3月31日起，洞庭湖开始严格执行渔业捕捞许可证制度，只有本省户籍的渔民方可领取渔业捕捞许可证。此外，还需要渔业船舶检验证、渔业船舶登记证。2013年底，按照农业部要求，湖南省畜牧水产局实行“三证合一”，2017年12月31日前，全省各地应完成专业捕捞渔民新证更换发放工作。推行“三证合一”既保障渔民安全捕捞生产，又让渔民享受了国家惠渔政策，然而在实际推行中却问题不断。

根据规定，申请渔业职务船员证书年龄不得超过60周岁，60岁以上的渔民不能申请换发“三证合一”捕捞证件。而现实是，洞庭湖区从事捕捞渔民年龄普遍在50～70岁之间，60岁以上渔民还是渔业生产的重要力量。这部分渔民自2008年实施解困上岸定居以来，因年龄大、文化低（初中以下近七成）、缺技能，转产转业困难，只能继续从事渔业生产以维持生计。

在总量控制的原则下，湖南省为已持有捕捞许可证的专业渔民和经该省渔民解困工作后已落户洞庭湖区的外省籍专业捕捞渔民发证。专业捕捞渔民是指无家庭承包责任田土、无其他职业和收入、非农业户口、有合法船网业以及实施渔业捕捞许可证以来至2013年仍从事捕捞的人员。

早在2006年，卢爱明按照要求申请渔民证，然而其申請材料被北洲站原站长朱某“弄丢”。新政实施后，他根据要求再次申请被拒，主管渔政的岳阳县县委领导要求他自我证明是长期捕鱼的渔民。卢爱明特意找到湖南洞庭苇业有限责任公司的数十名同事签字证明，但直到今天，他的渔民身份还是未被认定。

对于办证被拒，卢爱明认为是受到“打击报复”。卢爱明所在的湖南洞庭苇业有限责任公司是由1964年成立的岳阳县湖洲管理局改制转型而来国有大型涉农企业，1988年加挂湖洲开发总公司的牌子，该公司2000年破产改制，成立湖南洞庭苇业有限责任公司。早在六七十年代，正是该公司“收编”了洞庭湖上的上千名“黑户”渔民，给他们解决了户籍问题。随着湖洲开发总公司的破产，1200多人下岗，他们无田无土，以船为家，只能靠打鱼为生。

卢爱明属于下岗职工，其实下岗以前，他的主业仍是打鱼。2012年，眼看打鱼收入急剧下降，卢爱明与妻子承包了苇业公司一块区域搞养殖，前后借贷38万元投入养殖螃蟹、鳙鱼、桂花鱼和草鱼。投入不久就被公司方强行拆除，在没有任何赔偿的情况下，卢爱明妻子上访到北京。经过岳阳县相关部门的调节，最终岳阳县渔政部门和苇业公司赔偿卢爱明夫妇15万元。“就是因为我们上访的事，他们一直没有给我们办渔民证。”卢爱明说。

苇业公司主管渔民上岸的副总经理费春霞在接受《中国慈善家》采访时表示，因为卢爱明属于下岗职工，有社保，不符合办“渔民证”条件。所谓的社保，其实就是养老保险，按照国家政策，该公司给1200多名下岗职工按照最低标准交纳了养老保险。费春霞坦言，在1200余名下岗者中，也有50多人持有渔民证。“他们的证是最早一批申请办下来的，有些人因为办证时要交钱没有申请。”费春霞解释。

按卢爱明的说法，他并不是没有申请，而是申请材料被北洲站站长朱某“弄丢”了，朱某还为此出过书面证明。

在一次饭局上，一位熟悉的朋友调侃卢爱明：“你在洞庭湖上打了一辈子鱼，都没有混到渔民证，我一天鱼没打，就有渔民证。”这位朋友正是岳阳市君山区渔政局一位领导的亲戚。

举报

岳阳县于2006年上半年启动第一批渔民证办理，要求具有本地户口、在湖里从事捕捞，且签订不从事非法捕捞承诺书、每年交纳100～200元不等的渔业资源费的渔民，方可办理渔业捕捞许可证。

因为要缴纳渔业资源费，当时渔民办证的积极性并不高。2013年4月，湖南省畜牧水产局要求“三证合一”，这也成了渔民证办理的主要政策依据。

根据湖南省相关文件要求，换证遵循“总量控制”“对象限定”“一户一证”“年龄限制”四大原则。在换发证过程中，有三类“特殊人群”强烈要求换发新证，但与省局文件及办证原则相冲突，被排除在换证对象之外。

一类是年龄超过60周岁的专业捕捞渔民;二是持有渔民捕捞许可证但在2009年响应政府号召退捕上岸不再继续长期从事捕捞的渔民;三是2006年没有办理捕捞许可证，但确实从2006年以来以捕捞为主又从事过其他职业的渔民。

《中国慈善家》实地了解到，这三类人群数量庞大，但被政策“忽略”。

有人认为，自己以捕捞为生且持有渔业捕捞许可证，只是年龄超过60岁了，老了以后无生活来源，应该继续换发新证;也有人认为自己持有渔民捕捞许可证，只是响应政府号召，在2009年退捕上岸了，到头来听政府话的人还连渔民证这个“老本”都丢了，吃了大亏;还有人认为自己主要收入来源是捕捞，偶尔从事其他职业也是为了生计，同时减轻了洞庭湖的捕捞强度，应该换发新证。

面对充分的换证理由，岳阳县政府不得不引起重视，多次召开调度会后，最终确定处理措施。

对第一类对象采取“子顶父证”，可由其从事捕捞的子女或者未满60岁的配偶办理新证;第二类人群原则上同意对旧证换发新证;第三类对象以从事捕捞时间占多数为标准，核发新证。

然而矛盾并没有解决。近年来，有渔民不断向上举报当地“3万元一个非法买卖渔民证”“持证渔民名单有黑幕”“渔政局北站领导打击非法捕捞不力”等问题，驻该县的岳阳市国土资源局对此进行了调查。

《中国慈善家》从岳阳县东洞庭湖水域禁捕退捕工作领导小组办公室（下称禁捕办公室）获得的一份《关于信访举报县渔政局违规办理渔民证件问题的调查报告》显示，调查组最终给出的结论是“不属实”。

但禁捕办公室给记者发来的情况说明中承认，确实有部分渔民转产上岸，不再从事捕捞作业，但证件一直保留至今。上述负责人表示，苇业公司退捕渔民中持证兼业渔民占比达到81.5%。目前，岳阳县不论是专业渔民还是兼业渔民，均享受了船网拆解回收补偿政策，但过渡期生活补助以及养老保险等政策还在进一步制定完善之中，并未正式出台，不同身份的渔民所享受的退捕政策待遇暂无差别。

针对其他问题，上述负责人称将全面开展东洞庭湖水域禁捕退捕工作“回头看”，扎实推进渔民身份识别自查自纠、查漏补缺，确保渔民身份识别精准。

真假渔民

湖南是内陆渔业大省，也是禁捕退捕大省。精准识别退捕渔民身份，是完成退捕任务的基础和前提。2019年，湖南省农业农村厅印发了《湖南省捕捞渔民基本情况摸底调查方案》，明确了持证专业渔民、无证专业渔民、兼业渔民的政策界线。之后，召开了全省农业农村系统长江流域重点水域禁捕退捕工作视频会议，要求各地严格标准、严格程序、严肃纪律，全面摸清渔民底数，精准识别专业渔民身份。

然而，《中国慈善家》走访中发现，部分真正“无田无土”、靠打鱼为生的渔民被认定为“兼业渔民”，而不少渔民向记者反映，在岳阳县和君山区，有人一天鱼没打过，照样持有“渔民证”，还有人疑似临时收购渔船，骗取补贴。

今年52岁的苏某属于有证兼业渔民。“出生在洞庭湖，除了打鱼还能干什么？国家不让打鱼了我们也能理解，我都算不上专业渔民，那谁还有资格说自己是渔民……”

在记者获得的一份《岳阳县东洞庭湖水域退捕专业渔民及退捕持证兼业渔民精准认定方法》中，对4种身份有明确标准，比如持证专业渔民是以捕鱼收入为家庭主要收入来源，无土无田，非农户口;无证专业渔民是因历史原因未发证捕捞渔民，持证兼业渔民是不符合专业渔民的认定标准，但持有相关船舶证书。

记者走访中发现，50岁左右生长在洞庭湖的人，大部分都是以捕鱼收入为家庭主要收入来源。“我们是世代捕鱼的，不捕鱼了就没有任何收入来源。但因为我们是苇业公司的下岗职工，所以不被认定成专业渔民，被认为是兼业渔民，那我们的正职是什么？1998年下岗了就一直捕鱼，没有田地。”渔民代表毛善鹏告诉记者。

毛善鹏目前有基础的养老保险和每月200多元的下岗工资。他说，洞庭湖飘尾社区大部分都是生活了十几年的渔民，大家都认识，都很清楚谁在捕鱼谁没有捕鱼。“我们也向渔政部门反映了，实实在在就那么多的捕鱼人。”

8月1日，苇业公司第四次公布了渔民身份认定名单，并张贴在飘尾公示栏。“公布的名单里，有些人十多年都没有捕鱼了。”毛善鹏说，没有打过一天鱼的交钱都能办渔民证，把真正的渔民都顶掉了。

岳阳市农业农村局主管渔政的副局長高四新在接受《中国慈善家》采访时表示，渔民身份目前已经公示了4次，前期不排除有这种情况，名单公开接受渔民监督，根据实际情况，随时可能调整，最终做到“精准”。

2008年，周某从渔政局一位熟悉的工作人员处获得一份持证“渔民”名单，在名单中周某发现有很多一天鱼都没有打过的人。“别把别人咬出来，对你也没有什么好处，你只办自己的事情，别管别人。”上述工作人员劝慰周某，而彼时，周某多次申办“渔民证”未果。

“好多有渔民证的都是假的，真正的渔民反而没有渔民证。”周某向工作人员反映，得到的回复是：“那个我不管，以前办了就办了，你不要去告，一告大家都麻烦。”对于最早交钱就能办证，岳阳市农业农村局一位不愿透露姓名的工作人员予以承认，但否认是渔政部门卖证，而是收取“渔业资源增殖保护费”。周某告诉记者，自己的侄子是岳阳市君山区人，2013年花了一万多元办了渔民证。而他有土地，严格意义上算不上渔民，搞到渔民证后不但拿到补偿，还将享受社保。

在渔民看来，要区分真假渔民并不难，因为打鱼是一个“技术活”，不是人人都会撒网下钩。

早在2017年，卢爱民和张善凯两位渔民就不断向上反映假渔民问题，他们向岳阳县委主管领导提了建议，对渔民进行考试，内容就是打鱼的一些基本操作，比如开机船、撑船、荡船、放丝网、撒网、放虾笼，假渔民自然就会露馅。其实，采用考试的方式进行渔民身份识别并不是新鲜事，湖南省株洲市早在2013年就实行过，包括理论部分和实践部分，理论包括水上救生、航道标识、渔业法律法规等。

有渔民认为，对于开船、撒网之类的实操项目，渔民都没有任何问题，但打鱼的人都是文化程度不高，他们哪有文化拿起笔进行笔试。针对质疑，当地回应称，理论考试的题目会相对简单，只有判断题和选择题两项。

据了解，从2009年开始，渔民每年可以享受国家派发的燃油补贴，加上休渔期的相关补贴，每年有一万多元。正因为这1万多元的补贴，一场关于渔民“身份”的暗战，早已硝烟四起。卢爱民和张善凯的建议得到否决：你们的建议很公平公正，但岳阳县做不到。

对于广大渔民最关心的持证和无证专业渔民、持证和无证兼业渔民在后续的具体补偿方案有何区别，岳阳市农业农村局局长孙志诚在接受《中国慈善家》采访时表示，还在研究中，但肯定会有区别。

政策之困

8月7日，盛夏的余热还未散尽，二十四节气中的立秋已款款而来。

浩瀚的洞庭湖湖上，“万家渔火”“远浦归帆”的景象早已不复存在，只有挖沙船停泊湖面。在湖岸上，随处能看见废弃的渔船。旁边的美食一条街，也不见了往日攒动食客，冷清无比。

8月初，湖南省长江流域重点水域禁捕退捕工作领导小组办公室印发《全省涉渔“三无”船舶处置方案》，要求在全省范围内全面取缔涉渔“三无”船舶，确保在2020年底之前实现“四清”（清船、清网、清湖、清江）、“四无”（无捕捞渔船、无捕捞网具、无捕捞渔民、无捕捞生产）目标任务。

上述方案中，明确了三种涉渔“三无”船舶处置方式，一是统一回收拆解一批并适当给予经济补偿;二是标识登记移交一批;三是执法打击销毁一批。但方案也明确，对不同功能的涉渔“三无”船舶要按照实事求是的原則分类处置，严禁一刀切。

《中国慈善家》从岳阳市农业农村局得知，目前岳阳市持证渔民3988名，登记在案的捕捞船只7116只，涉及需要参加社保的渔民5699名。孙志诚局长坦言，长江禁渔后，一些渔民在合适的就业转业没有落实之前，生存都是问题。面对上岸渔民的转产转业，岳阳市农业农村局想过很多办法，包括联系当地一些合适的企业开见面会，但一些年长的渔民嫌离家太远，照顾不了孙子孙女而作罢。

“45岁到60岁之间的渔民是最难的，他们也不愿意走出去，也很难走出去。”孙志诚说。据介绍，农业农村部部长韩长赋近日到岳阳调研，走访了渔民并进行了面对面的交流。社保是渔民最关心的问题，有渔民认为在国家层面应出台特殊的养老保险政策。为此，农业农村部和人社部沟通后，人社部社会就业与保险司相关领导在岳阳进行了调研，具体方案已经在研究中。

“这也是目前湖南、湖北、安徽等地没有出台具体渔民养老保险方案的原因。渔民对养老保险期盼较高，有些渔民甚至表示，除政府的补助外，自己也可以交一部分，只要能够享受比城乡居民养老保险更高的退休工资就行，我们认为渔民提出的这个想法是比较现实的。”孙志诚说。

目前湖南省对认定的渔民“应保尽保”，省级财政按照每年2000～3000元的标准补助15年。让孙志诚比较担心的问题是，等社保的具体方案出台后，肯定会有差异性，造成心理不平衡而引发新的社会问题。

“对于部分人，我们也很同情，但政策就是政策、标准就是标准。”孙志诚说，有些人2013年下岗后以打鱼为生并办了捕捞证，那时只要从事渔业作业，就可以办补捞证。但在认定渔民的过程中，原来在一些企事业单位工作过、领过工资、享受过社保和安置经费的人员不能认定为专业渔民。孙志诚认为，十年禁渔如果不能形成长效长治，就会沦为一纸空文。

“史上最严禁渔令”出台后，渔业执法部门保持高压态势，甚至24小时执法，但不管人员还是装备，都很难达到常规执法要求。“现在各级领导都说要强化执法力量，包括装备和人员的配备，但到了基层后，农业农村部门和渔政部门人手非常有限，增加人手不是一级领导能决定的。”孙志诚说。

相比上述问题，孙志诚更大的压力是渔民的生计保障问题和个别渔民的安置问题：渔二代、渔三代有些不是渔民了，既没土也没田，也没有政策方面的扶持，他们怎么办？对于文化程度不高、无其他技能的渔民，转业谈何容易？在卢爱民家户口本上的“职业”一栏，写着“不便分类的其他从业人员”。

“省里面来人了解情况了，对渔民的身份要以社区为单位进行核实和重新认定，但是名单还没有公布。”发稿前，卢爱明给记者发来信息。