区域协同发展政策能否提高公共服务供给效率？

王郁　赵一航

摘要 随着我国城镇化快速发展进入新的阶段，区域协同发展成为国家、区域以及城市治理的重点政策议题。本文以京津冀地区为研究对象，基于协同理论梳理总结近年来京津冀协同发展政策的类型和特征，运用PSM-DID的分析方法，分析区域协同发展政策对公共服务供给效率的影响和城市间差异，剖析政策效果的作用机制，探索在内部差异较为突出的城市化地区推进区域协同发展的有效路径，以期为今后区域协同发展政策的制定和实施提供参考和依据。研究发现，①京津冀协同发展政策实施对公共服务供给效率提升的整体效果尚不明显，但不同类型城市的政策效果存在显著差异;政策对于非区域中心城市和非中部核心功能城市的公共服务供给效率提升作用显著，但是对于区域中心城市和中部核心功能城市并未起到改善作用，甚至出现供给效率下降的现象。②其原因在于政策作用机制主要通过人口规模和财政支出两个因素，对公共服务供给效率的改善产生截然相反的作用。③实证结果反映出现阶段区域协同发展对资源协同政策的依赖性较高、管理协同与服务协同不足，政策导向显著、市场驱动不足的特征，与政策文本分析结论相一致。以上研究发现揭示了在推进区域资源均衡配置的同时，亟须加强政府管理、市场机制和社会力量的综合治理能力提升，才是推动实现区域协同发展目标的关键路径。

关键词 京津冀協同发展;政策效果;公共服务供给效率;PSM-DID

中图分类号 F299.27

文献标识码 A文章编号 1002-2104（2020）08-0100-10DOI：10.12062/cpre.20200121

近年来，随着我国城镇化发展进入新的阶段，区域协同发展成为国家、区域以及城市治理的重点政策议题。继2014年中央提出京津冀协同发展的国家战略之后，长三角和粤港澳大湾区也相继成为我国国家级区域发展战略的实施区域。随着产业链的区域扩散和企业区域性运作等产业经济运行机制的不断深化，区域间发展关联和相互依存的程度日益加深，因此，通过区域间的合作促进生产要素和人才的自由流动，优化资源配置，降低市场运行成本，对于提升区域整体竞争力的影响作用日益凸显。三个区域发展国家战略的推出，反映出区域发展的重点也将从前期的产业结构互补、基础设施建设等经济领域的协作，转向包括公共服务、环境治理等在内的经济社会治理的全面协作。京津冀协同发展战略自2014年推出以来，随着交通基础设施、雄安新城建设、产业功能转移等一系列政策的实施，各种政策效果已经初步显现，各项政策对区域协同发展的影响和作用机制有待评估和分析。尤其是京津冀地区的政治中心区位有别于长三角和粤港澳大湾区，且区域内的发展不均衡特征较为突出。本文以京津冀地区为研究对象，梳理总结近年来区域协同发展政策的类型和特征，分析不同城市政策实施效果的差异及其成因，探讨城市间差异化因素对政策效果的作用机制，探索在内部差异较为突出的地区推进区域协同发展的有效路径，以期为今后区域协同发展政策的制定和实施提供参考和依据。

1 文献综述

区域协同发展的相关研究主要集中在区域协同发展水平评估、区域政策体系和实施路径、政策效果评价等领域的研究。首先，在区域协同发展水平评价方面，以对区域经济社会发展均等化程度评估以及影响因素研究为主。已有研究发现，京津冀经济社会发展水平极为不均衡[1]，尤其是公共服务水平的巨大落差不仅阻碍了区域内要素资源自由流动，也加大了区域协同发展难度，而财政收支规模差距是造成京津冀三地公共服务差异的重要原因[2]，这一地区间差距到2017年为止仍在继续扩大[3]。

其次，在区域协同发展政策和实施路径的研究方面，大多数学者都认为区域性产业发展布局、基础设施建设、区域性市场建设、城乡统筹与城乡发展、环境保护与生态建设、社会发展与基本公共服务等领域的区域间协同是当前区域发展政策体系的重要内容，而公共服务是区域协同发展的重要保障[4]。尤其是基础设施和公共服务等因素的高速增长，正在取代产业分工、市场融合等因素，成为推动区域协同发展的主要动力[5]。而京津冀地区在国家战略实施的背景下，在人口流动、环境治理、治安管理、医疗卫生、养老服务、食品安全等领域开始出现了跨行政边界的社会协同管理的新局面[6]。但是，也有学者认为，在区域内发展水平差异较大的情况下，各地对公共服务的现实需求具有差异性，公共服务的政策目标定位各有侧重，一味地推进公共服务均等化，并不具有实际可行性[7]。

显然，当前区域协同发展政策的主要意图不仅在于打破区域间的行政壁垒，优化促进资源的优化配置，降低交易成本，构建统一的区域市场体系，更在于提高区域内的生产效率和经济发展效率，提升区域整体的核心竞争力。但是对于其政策效果也面临着诸多挑战与争论。首先，权利责任的不明确与成本收益的不均衡使得地方政府在贯彻落实区域政策的积极性方面存在明显差异，政策执行的有效性往往会大打折扣[8]。其次，区域协同发展政策种类繁多、区域政策泛化，造成原本应该具有针对性的区域政策变得“普惠化”，区域合作与协同发展动力不足[9]。第三，长期形成的差异化发展格局下，相对发达地区的“特权惯性”容易对欠发达地区形成资源的虹吸效应，从而消减区域发展政策的正向扩散效应，最终落入“马太效应”的恶性循环中[10]。在区域协同发展政策评价研究方面，较多已有研究以产业经济社会活动中的各类资源配置效率作为衡量政策效果的重要标准。已有研究发现不同省级单位影响公共文化服务供给效率的因素不同;政府规模越大效率越低，财政分权程度越高效率越高，公共文化服务财政支出比重越大效率越低，而经济发展水平对供给效率的影响非常微弱[11]。关于区域协同发展政策对资源供给效率的影响研究中，有学者发现长江经济带一体化发展政策有利于提升区域高新技术产业的研发效率，但这一影响具有区位异质性的特征[12]。此外，还有研究通过对长三角26个城市的研究发现，区域经济一体化能显著提高地区资源（劳动力和资本）的配置效率，而与区域中心城市与上海的距离越远则改善效果越低[13-14]。但是，关于区域协同发展政策对公共服务供给效率的影响效果的研究尚不多见。

大量已有研究表明，京津冀等我国三大城市群地区内部的不均衡发展，尤其是公共服务非均等化是区域协同发展的主要问题和障碍，这一问题的形成与政策制度的历史性因素有着密切关系，也反映了不同地区治理能力的差距。在现阶段的区域经济社会发展中，“产业追着人才走、人才追著公共服务走”的要素关联性特征日益突出，因此，公共服务一体化已经成为区域协同发展的基础条件和核心问题。在我国区域发展的现实背景下，实现公共服务区域一体化的目标，其重点在于区域公共服务的相对均等化以及公共服务资源的共建共享、互联互通，核心路径不仅在于建立公共服务资源均衡配置长效机制，更在于有效提高各城市的治理能力，提高公共服务等的资源配置效率。2014年以来京津冀协同发展国家战略的推进是否有效提高了该地区的公共服务供给效率、政策效果在不同城市间是否存在差异等等问题仍有待验证，尤其是针对内部差距显著的区域应如何建立有效的区域协同发展路径，仍有待探究。

2 京津冀协同发展政策分析

根据运筹学的协同理论[15]和战略学的战略协同理论[16]，政府间的协同主要以资源协同、服务协同和管理协同为主要形式。资源协同是指包括人、财、物等有形资源的政府间协同，服务协同是指以公共服务水平共同提升为目的和内容的政府间协同，管理协同是指各类公共事务管理中主体、职能、流程等的政府间协同。政府间的资源协同、服务协同和管理协同等协同行为，往往是以政府间合作制定相关政策、并推动其实施为基础和前提而得以开展的。

2014年中央提出京津冀协同发展战略以来，中央以及京津冀地区各级政府已经制定和实施了一系列多样化的区域协同发展政策。以战略协同理论和运筹协同理论作为理论基础，可以将近年来京津冀地区的各种区域协同发展政策，按照资源协同、服务协同和管理协同的三种类型进行梳理总结（见表1）。首先，交通基础设施建设、雄安新区建设、人口和产业转移等资源协同政策的启动和实施相对较早，2016年后对口扶贫政策陆续得到加强;资源协同型政策主要以政府高强度的开发投资和政策推进为主，公共财政投入力度和政策实施力度较大。其次，教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域的协同政策在配合“非首都功能迁移”的目标下，较早时期就开始在与北京邻近的城市得以实施。部分北京市属高校、医院等公共服务设施陆续以开办分校、分院的形式向邻近地区逐步迁移，但进程较为缓慢，公共服务功能疏解的政策实施存在一定的难度。近年来，公共服务均等化的京津冀政府间合作进一步得到加强。第三，到目前为止的管理协同型政策主要局限于环境治理领域，政策内容相对较为单一薄弱。京津冀三地环保部门的合作治理起步较早，近年来合作内容也在环境治理的不同领域得到不断拓展。医保异地结算政策在2019年刚刚推出，正在得以快速推进实施。

根据以上相关政策的梳理和分析，近年来的京津冀协同发展政策整体上以资源协同型政策为主，政策力度和推进速度较为显著;服务协同型政策的推进已经开始，但政策力度相对较弱;管理协同型政策内容较为单一和局限。

3 研究方法与技术路线

3.1 分析方法与样本选择

双重差分法（Difference-in-difference， DID）利用自然试验作为识别策略，解决政策评估过程中出现的内生性问题。由于政策试点城市选择具有一定的指向性，在现有的实践中很难出现满足完全随机性的政策实验，因此DID分析的前提条件也可以弱化为实验组和对照组的被解释变量在政策干预前具有相同的变化趋势。该假设在平行趋势检验部分得到验证。本文借鉴已有相关研究成果

[17]，为控制对所有城市普遍产生影响的一些因素，如宏观经济波动或者全国存在公共服务供给效率普遍上升的趋势，采用控制不可观测的个体固定效应与时间固定效应模型进行DID分析，双重差分模型见公式（1）。解释变量为政策虚拟变量、时间虚拟变量以及两者的交互项。

Effectivenessit=α+βpolicyi×year2014t+ρΣXIT+

μi+it+εit          （1）

将中央首次提出京津冀协同发展战略的2014年确定为起始年份，选取京津冀地区13个地级以上城市作为实验组，对2014年政策实施前后2011—2016年共6年的数据进行分析。控制组的选择标准是除了政策实施变量外，其余变量的变化趋势需保持一致。因此为了满足地理区位条件和经济社会发展水平的相似性要求，本文选择了邻近的河南省、山东省以及山西省一共45个地级城市作为对照组。为了削弱因为样本选择导致的内生性问题和比较分析偏差，本文采用匹配的方法（PSM法）进行稳健性分析，确保对政策效果的准确识别。借鉴Rosenbaum等[18]的研究成果，采用核匹配的方式，对众多协变量进行降维，将众多指标合并成一个指标进行样本匹配。

3.2 变量的选择和计算

为衡量京津冀协同发展政策的实施效果，选取公共服务投入产出的供给效率作为被解释变量，以此表征和综合测度区域协同发展政策影响下各城市的公共服务资源配置效率与城市治理能力的提升程度。在借鉴其他相关研究成果[19-20]的基础上，遵循科学性、可获得性与可操作性的原则，从教育、医疗、基础设施这三个对人才流动和产业要素流动最具影响力的三个领域，分别选取投入和产出两个维度的代表性指标构建公共服务供给效率测算的指标体系。投入指标选取人均城市建设财政支出和公共服务从业人员数这两项指标，反映对这三个领域的财力和人力的整体性投入水平。产出指标则采用每千人教师数、每千人医师执业人数以及人均城市道路面积、居民人均用水量、人均用电量和建成区绿化率等6项产出指标。数据来源为《中国城市建设统计年鉴》《中国城市统计年鉴》。

4.3政策效果的城市间差异分析

由于历史和政策等各种因素的影响，京津冀地区各城市的经济社会发展水平等基础条件和在区域政策中的定位都存在显著差异，这是分析区域协同发展政策效果和机制中不可忽略的因素。按照城市经济社会发展水平进行分类，北京、天津是京津冀地区的经济社会政治中心，石家庄和唐山为河北省政治中心和经济中心，其余城市则属于非区域中心城市。其次，根据《京津冀协同发展规划纲要》（2015）的内容，北京、天津、保定和廊坊四个城市规划为中部核心功能城市，其中保定和廊坊临紧邻京津两市，规划功能定位于承接京津两个大城市的人口和产业转移;因此，这四个城市作为区域协同发展政策实施的重点城市，与京津冀地区其他城市相比，其政策条件存在明显优势。因此，为分析区域内部差异性特征对区域协同发展政策实施效果的影响，本文根据以上两种分类方式，将京津冀地区的城市分为五组，即区域中心城市与非区域中心城市、中部核心功能城市（包括功能承接性城市和功能转移性城市）与非中部核心功能城市，进行政策效果的比较和分析验证。

首先五组分类的实验组和对照组样本均满足平行趋势假设。主回归结果显示（见表5），五组城市的回归结果具有显著差异。区域中心城市和功能承接城市的回归系数均为负值但不显著，而非中部核心功能城市和非区域中心城市则均为正值（0.256、0.227）且分别在1%和10%置信度下显著，功能转移城市则为负值（-0.268）且在10%置信度下显著。以上结果说明，京津冀协同发展政策的推进对不同类型的城市产生了显著不同的效果。首先，区域协同发展政策的实施对非区域中心城市和非核心功能区城市的公共服务供给效率提升产生了显著的积极作用。其次，功能转移性城市、即北京天津两市的公共服务供给效率则由于区域协同发展政策的实施而受到了显著的负面影响。此外，值得关注的是，区域协同发展政策实施对功能承接性城市（保定、廊坊）和区域中心城市的公共服务供给效率具有一定程度的负面影响，但尚不显著。

4.4 动态效果检验

由于从2010年首都功能核心区的政策定位得以明确开始，人口和产业等非首都功能疏解政策已开始陆续实施，在2014年之前地方政府对于京津冀协同发展政策的实施可能存在预期效益;也就是说在政策干预时点之前，公共服务供给效率可能因为对于政策的预期效应提前显著提升，另外京津冀协同发展政策也有可能存在滞后效应。因此，本文借鉴相关研究中所使用的事件研究法（Event Study）[25-26]，在一个回归方程中对政策可能存在的预期和滞后效應进行估计，同时参照公式（1），对双重差分模型加入个体和时间固定效应进行回归。具体公式见公式（2）：

Effectivenessit=α+Σ2016j=2011βjpolicyi×year2014t+

ρΣXit+μi+τt+εit（2）

假定虚拟变量Policy×year2014j为从2011—2016年每一年时间虚拟变量和政策虚拟变量的交互项，其余变量同公式（2）。期望效应与滞后效应见图2。

图2显示每一年的置信区间都包括零，说明其估计效应在95%的置信水平上不能显著为0。结果说明：首先，在政策干预前表征政策效果policy×year的交互项系数（虚拟变量）都不显著，即政策干预前实验组和控制组被解释变量的变化趋势均不存在显著差异，证实了DID分析前的平行趋势假定;同时结合研究背景显示，京津冀协同发展政策尚未对区域整体公共服务供给效率具有提升作用;不仅在2014年当年政策效果尚未显现，也不存在其预期效应和滞后效应。

4.5 区域协同发展政策作用机制的识别

既然京津冀协同发展政策对不同类型城市公共服务供给效率的提升产生了不同的影响，那么区域协同发展政策是通过什么路径发挥作用的，就成为值得进一步探讨的问题。为了识别提升公共服务供给效率的关键因素，探讨区域协同发展政策的作用机制，本文分别将原来DID模型中的五个控制变量依次作为被解释变量，根据公式（2）进行DID回归，从而识别区域协同发展政策对于这些控制变量的影响方式和程度，进而结合前文的基准回归结果，探究其内在机制。

表6中的交互项反映了京津冀协同发展政策对城市公共服务供给效率提升的净效应。结果显示，区域协同发展政策对于城市人均收入、常住人口数以及政府财政支出都具有显著的提升作用，对于三产比重的提升具有显著的负向作用;政策对于社会组织密度和公务员人数比例具有负向的影响作用，但不显著。以上结果说明，区域协同发展政策实施对于城市人口规模、收入水平、制造业和政府财政支出的增长都带来了显著的积极影响，这些影响主要都受到来自基建投资、新城建设、产业转移、扶贫等资源协同型政策的直接作用，而管理协同型和服务协同型政策的影响则相对较弱。

作为前文的分析结果，社会组织密度与政府财政支出对城市公共服务供给效率具有显著的提升作用，常住人口规模和公务员人数比例对于公共服务供给效率具有显著的负面影响，而人均收入和三产比重的影响为正向，但不显著。综合前文和表6的结果，可以将京津冀协同发展政策的作用机制做出如图3的整理，即区域协同发展政策主要通过常住人口规模和政府财政支出这两个因素，对城市公共服务供给效率的改善产生了显著的作用。一方面，区域协同发展政策的实施对京津两市常住人口规模的减少和区域内其他城市常住人口规模的增长产生了显著影响，导致了京津之外城市公共服务供给成本的明显增加，但由于城市治理能力尚未随着城市快速发展的步伐而得到有效提升，因此造成了这些城市公共服务供给效率的下降。另一方面，区域协同发展政策的实施促进了京津之外城市财政支出水平的增长，并显著改善了公共服务供给效率。具体而言，北京、天津两市作为功能转移性城市，由于产业和人口等的大量迁出和对周边城市的资源输血在短期内造成的负面效果较为显著。作为功能承接性城市的保定、廊坊两市，大规模的产业迁入、新城建设、基础设施投资等政策实施带来的正面和负面效果兼而有之、相互消减，整体性效果反而不明显。其他非中部核心功能城市，虽然资源转移的力度相对于功能承接性城市和区域中心城市较低，但财政支出提高的正面效果较为明显，而人口规模增长带来的负面效果较弱，因此整体的提升效果较为显著。

由此可见，区域协同发展政策的实施主要通过常住人口规模和公共财政支出两个因素，对公共资源均衡配置具有显著的影响，对公共服务供给效率的改善产生了正反两种截然不同的效果。值得关注的是，虽然区域协同发展政策对社会组织密度和公务员人数比例的影响作用尚不显著，但都表现出负向的影响，反映了不合理的区域协同发展政策有可能对社会力量的发展和政府效能提升产生一定的消极影响，进而导致公共服务供给的市场驱动机制难以形成，公共服务供给效率难以得到有效改善。

5 结 论

前文的研究发现主要有三点。一是京津冀协同发展政策的实施对区域公共服务供给效率的提升具有正向作用，但是整体效果尚不明显。二是不同类型城市的政策效果存在显著差异，即区域政策对功能转移性城市公共服务供给效率的改善具有显著的负面影响，对非区域中心城市和非中部核心功能城市则具有显著的积极影响，而对功能承接性城市和区域中心城市有一定的负面影响但不显著。三是京津冀协同发展政策主要通过常住人口规模和政府财政支出这两个因素，对不同类型城市公共服务供给效率的改善产生截然相反的作用效果，从而造成各类城市政策效果存在明显差异、区域整体性政策效果不明显的根源。

以上研究发现反映出，在现阶段区域协同发展政策的实施中“非首都功能疏散”导向下资源协同型政策的实施力度相对较强，而服务协同型政策与管理协同型政策的内容和实施力度仍然不足。与此同时，区域政策作用机制以及不同城市政策效果差异的现状不仅反映了京津冀区域政策导向显著、市场驱动不足的显著特点，也暴露了内部差距较大区域协同发展的主要障碍不仅在于推动实现公共服务资源配置的均等化，还在于包括政府管理、市场和社会力量在内的多元协同治理能力的提高。

基于以上的研究发现，可以得到如下的政策启示。首先，京津冀协同发展的政策实施在切实推进对落后地区的输血性资源协同政策的同时，还需要加强管理协同和服务协同型政策的制定和落实，建立更为均衡的政策作用机制。基于互利共赢的原则，通过双向挂职、人才培训、优质资源共建共享等多种形式，加强京津两市与河北省各城市在公共服务供给方面的协同合作，发挥资源协同、管理协同和服务协同的政策合力，切实帮助区域内的后发城市有效提高政府管理和公共服务的综合效能，从而有效提高区域协同发展政策的整体效果，切实推动区域协同发展目标的实现。

其次，区域协同发展的推进中应更为注重市场和社会力量的培育，关注区域多元协同治理能力的提高。由于地处首都所在地的特殊区位，政府对于培育市场和社会的参与力量较为谨慎，导致京津冀地區市场与社会力量的发展相对于长三角和珠三角明显薄弱[27]，难以与政府的行政权力形成三方协同互动，共同承担推进区域协同发展的职能。但是，行政力量的过于强大会使得市场的调节资源配置优化作用难以发挥，平等互利的区域合作文化难以形成，区域间协同机制难以有效建立。因此，应更为积极的培育市场和社会力量，使得社会组织成为跨域协作的重要载体，市场成为调节资源配置的有效机制，综合发挥政府调控、市场机制和社会力量的多元协同治理作用，实现京津冀地区多元共享基础上的协同发展。

（编辑：王爱萍）

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Did integrated development policies upgrade the effectiveness of public

service provision？ a case-study on the Beijing-Tianjin-Hebei Region

WANG Yu1，2 ZHAO Yi-hang1

（1. School of International and Public Affairs， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China;

2. China Institute for Urban Governance， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China）

Abstract Integrated regional development has become an important policy issue when urban growth in China has got into a new stage in recent years. Based on a case study of the Beijing-Tianjin-Hebei （BTH） region， this paper firstly intends to analyze the current trend of integrated regional development policies， and illustrates the policy mechanism based on an evaluation of policy impacts on the effectiveness of urban public service provision with a difference-in-differences （DID） model analysis of the panel data of 58 cities between 2011 and 2016. Finally， it tries to give some advice for integrated regional policy making. The empirical results show that： ①The impact of current regional policies on different cities is significantly different when the policy impact at the regional level is still not significant. Integrated regional policies could increase public service provision effectiveness in non-central cities significantly while its impact is negative on central cities in the BTH region. ②The policy mechanism of integrated regional development mainly depends on the mediation effects of urban population and government revenue on the effectiveness of urban public service provision. However， the growth of government revenue has a positive impact on the improvement of public service provision when urban population growth caused by regional policy implementation makes its negative impacts. ③An analysis of policy mechanism illustrates that current regional development is mainly driven by huge public investment and resource redistribution while the disadvantage of market-oriented initiatives and the lack of collaboration on public service provision between urban governments are still unresolved. This result is consistent with the policy content analysis of the integrated regional development in the BTH region. It points out that regional policy process should pay more attention to coordinated public service provision， the improvement of urban governance and the collaboration between public and private sectors.

Key word integrated development of the Beijing-Tianjin-Hebei Region; policy impact; effectiveness of public service provision; PSM-DID Method

收稿日期：2019-09-15 修回日期：2020-01-30

作者簡介：王郁，博士，教授，博导，主要研究方向为城市治理、区域与城市发展。E-mail：wangyu@sjtu.edu.cn。

基金项目：国家社会科学基金项目“基于支撑-约束协同效应的特大城市公共服务承载力评价与提升路径研究”（批准号：14BGL161）; 上海交通大学中央高校基本科研业务费资助（批准号：16JCCS21）。