新冠肺炎疫情下国土空间规划如何以公共安全为导向

摘要：如何使城市变得更加“健康”是城市规划和公共卫生领域的共同话题，在新冠肺炎疫情背景下，再次思考“城市规划如何以公共安全为导向”具有重要的特殊意义。本文在新冠肺炎疫情背景下，梳理城市规划与公共卫生安全关系，并分析了当前城市规划在突发的疫情中面临的公共卫生安全挑战，据此提出了城市如何以公共卫生安全为导向的规划策略。

关键词：城市规划;公共安全;疫情

一、前言

根据世卫组织在《构建安全未来：21世纪全球公共卫生安全》指出，至今包括艾滋病毒、埃博拉病毒、马尔堡病毒和SARS病毒在内已经超过39种新的病原体被发现。2019年底，新冠肺炎在全世界范围内以非常迅速的速度传播，造成的人员伤亡和经济损失十分严重。这表明人類未来长期要与病毒做抗争成为一种常态。严重的疫情考验着每座城市在应对紧急公共卫生事件的处理能力，考验每座城市的韧性。城市规划作为政府的一项管理职能，是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合布局、具体安排和实施管理。城市规划在一定程度上奠定了该座城市的灾害承载能力，所以其对城市公共安全健康的可持续发展方面有重要作用[1]。

2020年初，新的冠状肺炎在中国武汉爆发，并以极快的速度蔓延至整个中国。这使得政府开始反思城市公共安全体系的不足，人们也更加关注自己生活的城市是否“健康”。公共卫生安全水平是“健康城市”建设的基石[2]。如何有效衔接公共卫生系统和空间规划系统的，加强“健康城市”的建设以满足公共卫生安全的空间需求是未来城市规划需要重点考虑的。城市规划如何以公共卫生安全为导向，使城市发展更加“健康”是我们亟待思考的问题。

二、城市规划与公共卫生的关系

（一）现代城市规划的诞生

工业革命爆发后，大量农民迫于生计进城寻找工作机会，但是由于城市巨额的生活成本，他们只能在聚集在工厂周围生活。但是生活环境十分恶劣，不但住宅面积小，通风和采光等条件也无法满足，城市的基础设施的更新速度也落后于人口的增加速度，无法满足公众日常的出行要求。这些问题都给城市的公共健康带来很大的挑战。同时，各种传染病通过海外贸易传播到世界各地，引起各国人们的死亡率上升，这导致社会陷入恐慌情绪之中。1898年霍华德创造性提出“田园城市”的观点，认为目前造成城市健康问题主要是城市人口的急剧上涨和过于拥挤，而限定人口数量和增加城市绿地面积是目前解决城市问题的最佳举措。

（二）公共卫生与城市规划的分裂

19世纪末至20世纪初，公共卫生领域的专家开始将研究重点放在细菌学研究上。各国设立众多公共卫生实验室，多种一直困扰人类的恶性传染病逐步被科学家们攻破，人类在预防和治疗传染病等方面有了相对的应对措施。到了20世纪中期，各类影响人们身心健康的慢性非传染性疾病开始变成人类最大的威胁，如何研究攻克这类疾病病是公共健康领域专家们关注的重点。这个时期由于人们健康问题的改善，城市规划师的关注点慢慢变成空间建设。第二次世界大战后，许多国家由于战争使得城市各种基础设施被严重破坏，迫切大规模的空间规划和各类基础设施建设。城市规划由此开始更深层次探索空间的设计，以创造更多美丽的城市空间。

（三）城市规划与公共卫生的再交汇

从1960年代开始，现代化的快速发展和工业化的迅速扩展是以大量的资源消耗和环境污染为代价的。同时，由于城市结构的不合理以及汽车价格的下降，人们开始采用汽车作为主要的交通工具，汽车的制造以及尾气的排放使得城市的环境更加恶劣。环境日益变差、社会矛盾更加突出，在全球贸易联系更加紧密的背景下各种疾病的传播范围进一步扩大，城市出现各种健康问题。这个阶段，城市规划者开始关注并探索目前的城市规划模式为何会出现各类影响公众健康的问题。

中国非典型肺炎的爆发使人们开始思考如何通过城市规划来建设一个拥有良好的生活环境和公共卫生体系的城市。但是，城市规划的利益相关者仍然没有对公共卫生、基础设施、生态环境等其他与人民生活密切相关的内容给予太多关注。随着党和国家对人与自然和谐共生观念的不断深化，“生态文明建设”一词终于被提上了十九大规划中，同时也被纳入到城市规划建设的理念中。因此，城市规划应重视公共卫生与生态文明的共同发展。

三、城市规划如何以公共安全导向

（一）人口的高度集聚与频繁流动加剧了公共卫生风险

武汉新冠肺炎的暴发和迅速蔓延与其众多外来人口和中心城区人口密度大密切相关。根据武汉市各区的疫情数据显示，新冠肺炎疫情的蔓延程度与人口密度高度相关。城市规划的目标之一就是疏散中心城区人口，减轻中心城区的人口压力。但是在城市更新改造过程中，经常为了某个项目的经济平衡，不考虑中心城区的建设强度和人口密度，使得城市治理的效果不明显。

（二）空间规划的公共卫生政策属性不足

现代城市规划的重要性在于通过公共政策，使用公共权力和各界之间的协作来应对和解决当代城市问题，并在可预见的将来预防和减少城市问题，保护长期的公共利益不受侵害[4]。

我国城市规划改革，大有“去繁留简、回归空间”的趋势，这是适应简政放权、推进空间治理现代化的需要。但是，国土空间规划必须保留其综合性公共政策的属性，其中涉及公共卫生安全的空间政策应是亟需补齐的短板。政府在新冠肺炎爆发后，及时采取应对措施，迅速寻找合适的位置建设临时疫病控制中心和武汉火神山。在综合衡量后，选择在建造在知音湖居民区旁的湿地上。虽然经过重重的考量，但该地块还是存在地势较低，地下水位高，瘴气重，靠近居民住宅等问题。这说明武汉政府在制定城市规划时没有考虑保留一定的灾后应急用地。

四、应对公共卫生安全的空间规划策略

（一）完善高密度人口区域的空间治理机制

高密度的人口是保持城市经济活力的必要条件，但其潜在的公共卫生风险不容忽视。一方面，鉴于超大型和超大型城市中心城区的人口密度高，有必要以创新地利用建筑技术，交通技术和信息技术等手段来积极改善生活环境，从而提高政府对高人口密集区域的管辖能力。另一方面，鉴于地方政府需要追求经济多方面平衡发展，有必要在城市的革新发展过程中牢牢把控中心城区的改造力度，引导人口由原中心城区向新城区转移发展。

（二）提升空间规划应对重大公共卫生安全事件的能力

首先，空间规划应具有适度的灵活性。疫情爆发后，尽管政府选择建设暂时性集中救治医院的地理位置不是最佳的，但是选址和建设的快速进行，表明武汉在进行城市规划时有考虑预留一定数量的“空地”[3]。其次，政府在制定防灾减灾规划时要考虑新型传染病带来的公共卫生安全问题，如何在城市布局对应的空间和设施，保证在公共卫生突发事件发生时有较为成熟应对的方案。

参考文献：

[1]谭纵波.从公共卫生到国土空间规划——规划的原点与问题意识[J].城市发展研究，2020，27（03）：10-11.

[2]段进，杨保军，周岚等.规划提高城市免疫力——应对新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会[J].城市规划，2020，44（02）：115-136.

[3]武洁，汪云.提高空间规划治理中的应急处置能力——武汉一线战“疫”的规划思考[J].城市发展研究，2020年.

作者简介：

佘沐环（1996—），女，广东汕头人，武汉工程大学管理学院2019级土地资源管理专业硕士研究生，研究方向：土地利用与管理。

作者单位：武汉工程大学管理学院