生态文明视域下地方气候资源保护立法难点探析

摘要：关于气候资源概念范畴，目前并没有统一的说法，普遍认为常见的如风能资源、光能资源、太阳能资源等属于气候资源范畴，如杨惜春认为：“气候资源是气候环境要素中可以被人类利用的那一部分自然物质和能量，包括光能资源、热量资源、降水资源、风能资源和大气成分资源”等。[1]不管学界如何争论，人们对气候资源的利用与保护，随着生态文明的重视程度地提升，越来越受到关注。习近平指出 “绿水青山就是金山银山。” [2]对气候资源的重视就是生态文明的重视。但是，总体来看，目前全社会对气候资源重视层度仍然不足。

关键词：生态文明;气候资源;保护

一、对气候资源保护重视不够的原因分析

当前，各地方纷纷出台了气候资源保护的管理条例，如湖北省的《湖北省气候资源保护和利用条例》、河南省《湖北省气候资源保护和利用条例》等。但是，总体来看，各个地方对气候资源保护缺乏足够的重视。之所以对气候资源重视层度不够，主要有以下几个方面原因：

（一）气候资源的稀缺性没有得到重视

正如上述观点认为的那样，气候资源不像石油、煤炭等成为战略性、日常性的资源，其价值在人们眼中自然大打折扣。更有观点认为，气候资源国有所有的观点缺乏依据，如侯佳儒在中国政法大学学报2012年第6期明确提出：《气候资源国有化：法律上的“不可能任务”》。自从2012年6月14日，黑龙江省发布《黑龙江省气候资源探测与保护条例》明确“气候资源国家所有”后，引起了社会的普遍关注。众多学者对此提出了异议，如侯佳儒在2012年6月19日的《法治周末》发表了《法律管不了风雨》文章;刘俊海在2012年6月20日《南方都市报》发表了《风能、太阳能国有的法律分析》;马玉忠在2012年7月3日《中国经济周刊》提出《黑龙江有关气候资源条例引争议 谁有权解释宪法》等众多的反对意见。之所以众多人提出异议，原因很多，有从立法依据、法律实践等说起，但是归根结底就是气候资源的稀缺性不足，目前尚不是战略资源。很多人意识里，至少从目前来说，气候资源的战略稀缺性尚没有体现出来。这也是学界、业界争论根源所在。随着形势的变化，一旦某种资源成为稀缺性的战略资源，那么主权之争就成为大问题、争论的焦点问题。国内的争论就不是问题，反而要在国际上和其他国家争夺。所以，从国内来看，之所以出现争论，最主要就是气候资源的稀缺性没有体现出来。

（二）可开发性不足

当前气候资源在使用领取最主要的问题是可开发性不足，或者说科技发展能力不足。目前，最常见的就是风能、太阳能，但是对风能、太阳能地利用也仅仅是出于经济利益的考量，至于其他的用途目前来说缺乏开发性技术。从当前的情况来说，由于技术开发能力的欠缺，导致普遍对其不重视。可以试想，一旦科技的发展足以开发这些资源，那么资源的确权和增多必然激烈。就像石油资源的增夺是同样的道理。

（三）社会性关注度不高

当前由于气候资源的可开发性不足，导致大家对其社会价值认识不足，社会关注度也不高。没有关注度，就缺乏投资热情和利用的效率。这也是社会发展的规律。人们习惯于各类资源都是无偿使用，就不会去争夺的意识。这也导致各类立法推进的滞后，毕竟法律是为了人类活动服务的。

（四）价值性不够

由于当前技术限制，人们对气候资源认识不够，导致了气候资源可利用率远远低于其他非再生资源，大大降低了其使用价值。价值是经济学领域的范畴，但是用到气候资源里面，不仅仅体现了其经济价值，更重要的是战略价值。试想，当风能资源、大气資源一旦能够控制利用，其战略价值将远远大于现有的一些资源。在多部科幻电影中，在月球、火星等星球，空气确切地说是氧气、水等资源是战略地位，其他气候资源也是如此。只是人们习惯了、理所当然地认为这些资源是免费使用的。归根揭底是因为现阶段其使用价值不足。

（五）立法保护争议较大

当前，对气候资源立法处于踌躇阶段。自2012 年，《黑龙江省气候探测与保护条例》颁布实施后，在网络上、学界、其他民众等就气候资源能否通过设立国家所有权方式确定气候资源归属、气候资源是否属于《宪法》第九条规定的自然资源等问题展开了激烈讨论，同时也引发了社会对保护气候资源并规范其开发利用的思考。当然，目前来看，争议比较大。

2018年湖北省通过了《湖北省气候资源保护和利用条例》，其他省份也纷纷出台了地方保护和合理利用气候资源的管理条例，对公众满足对资源节约型和环境友好型社会的需求、促进经济高质量发展，建设中国特色社会主义生态文明提供了支撑。对气候资源进行研究，尤其是从立法角度并上升到制度角度进行研究，是未来气候资源研究的方向。

二、对地方气候资源保护立法的难点分析

（一）气候资源立法保护存在争议

主要争论的焦点就是气候资源所有权的争论。有学者认为，气候资源是天然形成的，是所有人都可以从大自然中获取的，谁都不能将其据为己有。所以，气候资源不应当属于任何人，是无主的。陈勇在论文中指出：气候资源权属关系着谁可以对气候资源行使占有、使用、收益、处分的权利，蕴含着重大利益。[3]因此，从目前来看，该立法问题已经引起业界、学术界、及相关部门关注。但是也存在着极大的争议，主要是权属和义务的匹配问题。我国的《宪法》、《物权法》以及自然资源单行法均对自然资源国家所有权作出了规定，气候自然资源国家所有权应依据此进行制度的建设，明确我国确定资源归属的法律依据。但同时，对气候自然资源国家所有权制度又备受争议，质疑集中在三点：一是计对制度选择的合理性与正当性问题;二是针对现行制度及其规则本身的科学性问题;三是这一制度能否在现实的社会中有效运行的问题。气候资源开发利用与保护在我国还没有出台一部专门的法律，

（二）上位法不足

宪法是国家的根本大法，当前，作为最新修订的2018年《宪法》第九条明确了对资源资源的表述如下：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这里可以看做是国家对自然资源的权属及常见自然资源的表述。也可以看作是气候资源立法的依据，但是这些规定相对抽象和模糊。[4]第二十六条则规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”[5]这里对可以看做出于生态环境的保护，对气候资源有了相关保护。但是总体来看，对气候资源的保护性规定，无论是第二十六条还是第九条，都是缺乏明确的规定。这其中有复杂的原因，一是气候资源特殊的权属性，导致所有权制度一直争议不断，甚至纠纷，从而闹出笑话;二是技术水平不足，尚无足够的技术支撑，能固化为一种权属物品。三是限制新能源开发。一种能源从发现到大规模应用，需要不断探索。如果在开始就上锁甲，就会导致成本增大，不利于新能源的发展。这就决定了，作为上位法律的制定者们，考虑到方方面面的因素，所以也就可以理解了当前为什么会出现上位法缺位的原因。

（三）单行法缺席

目前，由于涉及到权属问题，对气候资源现管法律法规出台，出现极大的障碍。一方面有人认为气候资源的开发利用可以通过政策手段进行调整，或者进行道德手段约束。然而，现实往往不尽人意。政策具有随意性，可操作性不强，况且依法治国的今天，法律成为行事的基础;而道德又没有强制性。出台相关的单行法就成为了一种需要。也许有许多争议，但是可以搁置权属问题的争议，着重从使用角度进行立法。当然，这就涉及到方方面面问题。

从《环境保护法》来看，其对环境进行了定义，气候也属于生态环境的重要构成，因此，从这个角度来看，也应该包括气候资源。但是均没有明确提出相关概念，更没有单行法出现。

（四）配套法律法规不健全，社会重视层度不足

当前各地基本建立省级的气候资源管理条例，但是，相较于其他法律法规，气候资源配套法律法规是极少的。从整个社会层面来讲，从现有的省级办法条款内容来看，多是鼓励性、支持性的条文，包括能源结构、水资源等保护的鼓励条款，或者是各类扶持性条款，真正意义上的约束性制度少有涉及。究其原因，一方面是利益相关性不足，另一方面是经济主导为主，过于严厉的气候变化立法有可能影响地方经济发展，无法满足GDP增长的需要，最终影响到经济的发展等。

党的十九届四中全会明确提出：“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。”“要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。”[6]随着生态文明的日益深入人心，生态文明制度建设将会逐步加快;而气候资源的立法保护作为生态文明的制度建设内容一部分，也将会越来越得到重视。

参考文献：

[1]楊惜春，《完善我国气候资源保护立法的思考》，湖南大学2006D

[2]习近平.绿水青山也是金山银山[N].浙江日报，2005-08-25（139）

[3]陈勇.《论我国气候资源立法的几个争议问题》中南大学 2013D

[4][5]http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/moe_905/201805/t20180508_335334.html

[6]http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/1031/c64094-31431615.html

作者简介：

梁广成（1981-），男，河南杞县人，平顶山学院讲师。

项目来源：中国气象局软科学项目《生态文明视域下地方气候资源立法体系研究》（2020ZZXM12）阶段性成果。