正当程序原则在我国行政审判中的适用

郭理

摘要：近年来，正当程序原则在我国行政审判中的作用日益显著，其不仅能保护公民合法权益，规范行政行为，还弥补了我国行政程序法律规范的不足。但由于正当程序的抽象性和主观性，目前在适用过程中依旧存在诸多问题，我们有必要结合具体案例，分析正当程序原则在我国行政法治发展中的特点和不足，并提出相关建议，以充分发挥正当程序原则在促进行政法治建设中的作用。

關键词：正当程序;法定程序;行政审判

正当程序原则发端于英美法系的基本法律原则，核心要素是避免偏私和听取意见。近年来，随着行政权的日益扩张，行政机关滥用公权力，侵犯公民合法权益的现象日益增多。为了有效的保护公民合法权益，越来越多的法院开始在行政审判中运用正当程序原则来对被诉行政行为进行合法性审查。但由于各种因素影响，法院在行政审判中具体适用正当程序原则时还存在许多不足，因此本文试结合具体案例，归纳总结法院具体适用正当程序原则过程中存在的问题，进而提出完善的建议。

1.正当程序原则在行政审判中的适用方式

1.1将正当程序原则的内涵具体为行政机关在作出行政行为时，应当告知、送达当事人并听取意见。例如在苗开英诉阜阳市公安局行政复议一案中，法院认为阜阳市公安局作出撤销行政处罚的处理决定时，既没有通知苗开英参加复议，也没有将复议决定书送达给苗开英，因此阜阳市公安局的行为违反了正当程序原则，一审法院据此判决撤销该复议决定，并责令其在法定期限内重新作出，二审法院维持原判。

1.2将正当程序原则等同于与法定程序。比如在林先英诉北京市房山区人力资源和社会保障局作出的工伤认定决定书一案中，法院认为行政行为依法定程序作出是行政行为合法性的基础之一，正当程序原则也是行政法的基本原则。房山区人保局不能证明其履行了正当法律程序的相关要求，因此判决被诉认定工伤决定违反法定程序。

1.3填补行政程序法律规范的不足。例如在李自龙诉长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队等房屋拆迁行政强制及行政赔偿纠纷一案中，法院认为尽管法律没有明确要求行政机关作出拆除违法建筑物拆除告知书和决定书时要向相对人送达，但应当按照正当程序原则的要求，即应当有告知适用规则、给予足够时间以备陈述和辩护，送达书面通知、告知听证等内容，且应告知相对人享有复议及诉讼的权利救济途径。

2.适用中存在的问题

以上几个案例表明，正当程序原则在我国行政审判中的运用已经基本成熟，各地法官都在行政诉讼判决理由中积极的对正当程序原则进行不同程度的解释和阐述，我国行政裁判的说服力相应增强，司法公信力也随之提升。然而，由于缺少统一的行政程序法典的规范，加之法官对正当程序原则的理解存在差异，目前正当程序原则在行政审判适用中仍存在诸多不足。

2.1缺少对说明理由制度的适用。

随着正当程序原则的内涵不断丰富，告知送达、听取意见等制度已被各级法院熟练地运用于行政审判中，但是正当程序原则中的说明理由制度则较少运用，即便在有些判决中会有所体现，但大多也只是在判决理由中捎带提及涉案行政行为的作出没有说明具体的法律依据，在判决理由中往往缺少对其的解释和推理过程。

2.2正当程序与法定程序在适用中相混淆。例如在潘存武诉孟连傣族拉祜族佤族自治县人民政府行政登记一案中，法院认为该案争议的焦点在于被告颁发土地他项权利证明书的程序是否合法。案中孟连县政府属于先颁证，后申请的情形，显然违反了先申请、后颁证的行政登记正当程序原则。虽然法院在裁判理由中运用的是法定程序里的相关内容，但裁判结果却适用了“违反正当程序”这一理由，容易使人产生误解。

3.完善正当程序原则在行政审判中的适用

尽管目前法院在行政审判中在适用正当程序原则时，还面临着诸多问题与障碍，但我们仍应当认可和重视正当程序原则在行政审判中的作用，通过在行政审判中使用正当程序原则可以限制行政机关滥用权力，可以完善行政程序，提高行政机关依法行政的能力和水平，切实保障公民的合法权益。

3.1加强对说明理由制度的司法适用。

随着经济和社会的发展，新类型的行政案件层出不穷，正当程序的内涵也随着司法实践的深入而不断丰富。因此在行政审判中，法官不能仅仅关注正当程序原则中的某一方面内容，而是要对案件进行全面分析，案件中被诉行政行为每一处违反正当程序原则要求的地方，法院都应当在判决理由中进行说明，不能避重就轻，只挑自己可以熟练掌握的部分来说明问题，选择性忽略不熟悉或不能熟练应用的部分。因此，法院应当加强对说明理由制度的司法适用，审查行政主体在作出可能对相对人权利义务影响的决定时，是否向其说明了行为法律和事实依据。这不仅有助于帮助相对人充分了解行政机关作出的行政决定，以便有针对性的寻求救济，也加强了行政机关与相对人的沟通，增强了行政行为的说服力，同时也为司法机关的审查提供具体的依据，保证行政决定能够受到更强有力的监督。

3.2厘清“法定程序”与“正当程序”的关系

尽管“法定程序”与“正当程序”的关系比较密切，但如果不厘清二者之间的关系，很容易在行政审判中造成适用混乱，混淆二者的作用。首先从二者的关系上来看，法定程序主要是指相关法律法规明文规定的行政程序规范，特点是以具体的法律条文表现出来，而正当程序则处于法律法规的规定之外，通常没有以具体的法律条文表现出来。符合法定程序要求的行为不一定符合正当程序原则的要求，同时当法律明文规定了被诉行政行为应当遵循的程序时，就应当先判断是否符合法定程序的要求，不宜径行适用正当程序原则进行审查。其次，从适用方法上来看，如果法律对被诉行政行为作出时应当依据的程序进行了详细规定时，法官应当直接依据法律的明文规定来进行审查，不合符法定程序要求的行为，必然也不符合正当程序的要求;如果虽然法律有相关的程序性规定，但比较笼统抽象时，就可以适用正当程序原则对法定程序进行解释说明，保障法定程序能够得到正确的理解和遵守;如果现有法律没有相关的程序性规定时，法院就应当发挥主观能动性，直接使用正当法律原则来进行审查。

3.3充分发挥实践中有效法律经验的作用

有学者曾指出，我国法院能够在有限的司法空间内充分发挥主观能动性，因此正当程序原则在我国行政法具有很大的发展空间。在上述几个案例中，法院在适用正当程序原则时都没有受到法律规定的束缚，而是能够具体案件具体分析，充分利用正当程序原则，弥补法律的漏洞，稳定实现当事人所追求的正义。因此在适用正当程序原则的过程中，积极归纳类似案件中的裁判理由和说理思路等，当法院再遇到同类型的案例时，就可以参照适用，确保裁判尺度统一。具体来说应当包括两方面：一方面是要积极保障公民的合法权益。最主要的就是保障相對人和利害关系人的参与权，这就需要行政机关对作出行政行为所依据的法律依据和事实理由向相对人充分说明，并充分听取相对人意见。另一方面是要是要有序的规范行政机关的行政行为。当被诉行政行为按照正当程序原则的要求存在瑕疵时，法院通常会予以指正但不会撤销或确认被诉行政行为违法。当被诉行政行为不符合正当程序要求时，法院会以违反正当程序原则撤销或确认被诉行政行为违法。当被诉行政行为严重违反正当程序原则时，法院会直接以正当程序原则作为决定性的依据撤销或确认被诉行政行为违法。

3.4统一审查基准

正如前文所述，正当程序原则在我国行政审判中之所以会出现各种问题，根源性的问题在于我国缺完备的行政程序法律规范，一方面，目前法律规范对行政行为的程序性要求并不完善，同时也缺少统一的行政程序法典，另一方面，正当程序原则的内容游离于成文法规定之外，法院在适用时缺乏可以直接援引的法律规定，造成正当程序原则在适用中具有很强的灵活性，灵活性的特点导致正当程序原则在适用中很难统一审查基准。针对这一问题，首先有必要制定行政程序法，解决正当程序原则在适用过程中缺乏依据的问题，这是统一审查基准的前提，其次在具体的适用过程中，应当充分利用指导案例的作用，虽然我国不是判例法国家，但事实上，最高院发布指导性案例能够对行政审判中模糊的地方提供统一的适用规范，在一定程度上发挥了审查基准的作用，弥补了法律规范的缺陷。

参考文献：

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