养老金中央调剂制度构建原因及阻碍因素分析

张璐

【摘 要】养老金中央调剂制度迈出了基本养老保险全国统筹的第一步，对于全国统筹乃至整个养老保险制度的改革与完善意义重大。阐释相关政策内容及制度设计基础上，进而分析出严峻的老龄化态势、省际制度发展不平衡以及全国统筹目标是制度构建原因所在。分析制度构建过程中的在体制、技术、地区差异、管理理念等方面的阻碍因素以及制度实施效果和意义。

【关键词】中央调剂制度;制度构建原因;制度阻碍因素

一、引言

作为我国社会保障制度的重要组成部分，养老保险制度的公平与可持续发展不仅直接关系到亿万劳动者的老后生活水平，同时也担负着维护社会公平义，促进社会和谐稳定的重要功能。当前，我国的养老保险制度仍面临诸多挑战，急需加以改革调整，尤其是随着人口老龄化形势的日益发展，养老保险基金所承担的收支平衡压力也将越来越大。面对当前及未来养老保险基金收支平衡的巨大压力，我国的基础养老金却仍未实现全国统筹，各省市呈现出截然不同的局面。

二、构建原因

（一）省际养老保险制度发展不平衡

省际养老保险制度发展不平衡包括抚养比、基金收支及累计结余状况和企业缴费负担均存在较大差距。首先，由于领取养老保险待遇人数和劳动力流转的双重作用，当前我国省际之间的抚养比差距较大，尤其是东三省与东部沿海省份差距明显。其次，上述抚养比的差距还直接导致各省份之间养老保险基金收支压力不均。省际之间在抚养比、养老基金收支结余以及企业缴费负担三方面存在的较大差距，综合致使养老保险制度的互济性和可持续性较差，仅靠省级统筹已无力改变。

（二）充任过渡措施，承接全国统筹

中央调剂金制度的实质是一种过渡性制度措施，最终目的是为了高效、快速承接全国统筹。由于当前我国大多省份仍处于“市级统筹、省级调剂”阶段，真正意义上实现省级统筹的也才只有北京、天津、上海、重庆、西藏、青海、陕西、广东8个省份。在充分考虑各地经济发展水平、历史债务、省际养老保险差距，一步实现全国统筹的跨越性难度极其大。

三、阻碍因素

（一）体制因素

当中央政府想实行全国统筹时，势必涉及到养老保险管理体制方面的改革以及养老保险基金业务的移交工作，促使养老保险体制管理规范化、专业化和法人化运行，从而造成养老保险征管收主体的变动，.其对应机构的人事权、财权、职责范围以及部门权威性等都将受到影响，机构所属的系统设备以及干部培养晋升培养体系等也將接受调整，原有的属地化模式将被打破，最终形成垂直化管理模式。因此，要想实现全国统筹，必须打破原先固有的养老保险管理体制，削弱地方政府经办机构的部分权威。

（二）技术因素

在灵活就业人员日趋增多、人口流动性增加、养老保险转移接续需求曰益增多的情况下，当前我国各地养老保险的技术手段和信息系统却难以满足业务发展的进一步需要。同时，各地养老保险经办机构在对参保人进行养老保险登记、档案信息建立、个人缴费权益和待遇支付记录等方面，基本上只是延续当地部门长期以来的操作办法，这就会造成各地区参保人的档案信息记录不统一、缴费支出完整情况不同等问题，进而导致地区间养老保险信息无法实现共享，给农民工等流动群体进行养老保险转移接续造成障碍。全国统筹的推进，势必要突破该技术障碍，加强养老保险系统软硬件平台建设与网络体系的合理架构。

（三）区域差异因素

区域间经济发展的不平衡基础养老金全国统筹的实现造成了较大的障碍。基础养老金全国统筹的实现需要较为雄厚的经济基础在各方面作为支撑。一个地区经济发达，则该地区的企业缴费自然较多，从而使该地区拥有较多的养老保险基金结余，若实现全国统筹，则意味结余不能继续留存，造成地方利益受损。基础养老金实现全国统筹，意味着有可能要适当提高经济发达地区的缴费率，并降低其养老保险领取水平，这将意味着经济发达地区社会福利水平的下降以及招商引资能力的下降，这必然会引起经济发达省份抵触情绪。

四、制度实施影响

（一）分散老龄化压力

养老金中央调剂制度，在现行的制度收拨策略安排之下，有效缓解了省际之间养老基金收支不均衡的矛盾，利于调剂养老保险基金的省际余缺。表面上我们只意识到此次中央调剂制度下基金结余省份对亏空省份的部分资金转移，但我们也不能忽视跨省流动就业人员为养老金结余省份所做的贡献。因为这类人群一旦返回户籍所在地领取养老金，他们仅能带走当时雇佣双方上缴费用比例中的20%，有8%是要继续留在劳动力流入省份账户。而中央调剂制度通过拿东部富裕省份的较高额结余养老金来弥补基金紧缺地区的缺口，最终，带动养老保险制度的更科学、更可持续发展。

（二）降低劳动力流动成本，建构更公平、有序市场

在中央调剂制度影响下，通过中央统筹基金省际同比例筹集和按人头平均拨付的制度安排，提升了中西部及东三省地区流出人员的养老金待遇水平，起到降低该类人员年老返乡时滞留于东部地区的养老金适度止损作用，减轻了劳动力流动的心理负担和制度转移接续的经济损失。在现行的省级统筹下，因劳动力自由流动引起的抚养比、养老负担等方面的显著差异，致使部分地区缴费率相差很大。若替代率相同，则抚养比与费率呈反比关系，抚养比越高，职工和企业的负担越轻，随着中央调剂制度的深入，养老保险费率差距的缩小直至统一则意味着可以平衡地区间的养老负担，均衡企业竞争压力，利于构建更公平的市场环境和秩序。

（三）积累实践经验，助推全国统筹

中央调剂制度并不是针对当前统筹层次进行的根本性调整与提高，但其中涉及的等比例筹集中央统筹基金和平均拨付调剂基金的举措。当前，先行建立基本养老金中央调剂制度作为养老保险全国统筹的过渡是一种极其明智的举措，这既能有效减小政策剧烈变革及施行的巨大阻力，更有利于提升养老保险基金存在缺口省份的支付能力，为促成全国统筹的早日实现奠定坚实的物质与制度基础。

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