基于EPC工程总承包模式下建设单位基建管理的思考

任志国

摘要：随着我国经济社会发展，建筑业改革步伐加快，工程总承包模式得到广泛应用，对建设单位项目管理、投资控制具有重大意义，同时，给建设单位基建管理工作提出了新的要求，建设单位基建管理工作重点应在初步设计阶段、招标阶段、施工阶段、竣工结算阶段相应调整和加强。

Abstract： With China's economic and social development， the pace of construction industry reform is accelerating， and the general contracting mode has been widely used， which is of great significance to the project management and investment control of the construction unit. At the same time， it puts forward new requirements for the construction unit's capital management. The focus of the unit's capital management work should be adjusted and strengthened accordingly in the preliminary design phase， bidding phase， construction phase， and completion and settlement phase.

关键词：工程总承包;建设单位基建管理;投资控制

Key words： general project contract;capital construction management of the construction unit;investment control

中图分类号：TU71                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）25-0042-03

0  引言

近年来，工程总承包模式也得到广泛应用，采取工程总承包建设项目逐渐增多，有关工程总承包的法规和政策陸续出台，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》于2020年3月1日实施（以下简称《管理办法》），大量的施工企业具备了工程总承包管理水平和技术力量[1]。随着工程总承包模式应用越来越广泛，建设单位基建管理工作需要转变观念，提升水平，以适应新的管理模式的需要。

1  工程总承包发展历程

工程总承包模式的发展是伴随着经济体制改革发展和国家经济发展而逐步推进和实现的，改革开放四十年来，中国走过了欧美200年的基建之路，随着城镇化率快速提高，从17%上升到60%，基础设施投入增速，为工程总承包应用提供了条件和环境。

1984年国务院颁布《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出了建设项目实行投资包干制。“包干责任制”应该是首次提出工程总承包形式，是改革开放后建筑业发展的重要政策依据，是工程总承包形式的雏形。以后十余年多次出台推进工程总承包发展的有关意见，2017年12月和2019年5月，住房和城乡建设部和国家发展改革委办公厅两次发布《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》，2003年2月建设部出台《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》建市[2003]30。该意见对工程总承包有了准确的定义，即对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。提出了工程总承包的两种具体方式：①设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包，②设计—施工总承包（D-B）。2019年12月颁布的《管理办法》定义工程总承包方式对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

2  工程总承包模式对建设项目管理的重要意义

工程总承包模式能够推进建筑业改革发展，提升管理水平、与国际市场接轨，对建设单位项目管理、投资控制具有意义重大。

2.1 专业人员干专业的事，弥补建设单位专业力量不足

建设单位工程专业人员一般较少，具备设计能力的单位更是寥寥无几，没有专业的人员[1]，外行管理内行，管理经验缺乏，管理水平不够，对设计、施工等建设工程控制很难做好，建设高标准项目难以实现。而工程总承包设计、采购、施工都在承包范围，承包方具备设计、施工资质和能力，有充足的设计、施工、采购相关专业的技术人员，充分发挥专业人员的知识和能力。

2.2 工程总承包模式将设计和施工高效融合

工程设计和工程施工属于同一专业工作，施工总承包模式是施工单位接到施工图按图施工，设计单位是完成施工图设计即完成工作内容，使工程建设过程明确划分成设计阶段和施工阶段，设计与施工不能密切衔接，造成设计与施工脱节，设计师意图和设计细节难以落地，设计师较少现场指导，现场问题反馈往往滞后，经常出现施工与设计不符，以及设计方案不足影响施工，导致延缓施工进展，降低工作效率。工程总承包模式设计和施工一体化，总承包单位统筹把握，设计和施工有融合[2]，设计师驻场设计和现场指导施工，设计意图充分实现，设计不足及时克服，大大提高工作效率。

2.3 项目投资控制中限额设计能够充分实现

工程总承包模式是设计施工一体化，总承包商为控制投资，提高利润，主动从设计抓起，优化设计方案，从结构、造型、选材等环节入手，得到最优方案，从而在设计方面实现投资控制第一步。限额设计是投资控制最高效和最明显的措施，能够实现有效降低造价。施工总承包模式下，限额设计很难落实和实现，主要原因是建设投资与设计单位没直接关系，以及没有动力去花费精力优化设计。有些工程总承包企业在项目管理方面提出设计为龙头，引领项目施工管理全过程，充分发挥设计人员专业能力，与施工管理紧密联系，企业利润大幅提升。

2.4 减少招标工作环节，提高工作效率

施工总承包模式下的项目管理，需要通过招标采购施工图设计、施工招标、勘察招标，以及部分设备材料等也需招标，招标程序必须严格执行招标投标法，周期长，工作量大，招标工作在项目管理中占用大量的精力和时间，并且要支付一定的代理服务费用。工程总承包模式通过一次招标即可确定，勘察、设计、施工、材料设备均有总承包单位承担，可以节约大量时间、人力和费用。

3  工程总承包模式下建设单位基建管理工作的主要工作重点

工程总承包范围包括设计、采购、施工三个阶段，建设项目在决策阶段、可研编制、可研审批、工程总承包招标工作，由建设单位自主完成，之后的工作全部发包给总承包单位[3]，勘察工作也可以函在总承包范围内。采取施工总承包的建设项目，建设单位需对设计、施工分别招标，有些建设单位为加强材料设备质量控制，单独组织招标。工程总承包和施工总承包模式有非常大的差异，工程总承包模式应用还不是很普及，其相关配套法规还不完善，鉴于工程总承包的模式特点，建设单位管理工作重心需要相应调整，按照施工总承包的管理方式对工程总承包项目管理远不能胜任，工程总承包模式下，建设单位基建管理工作应重点在方案设计阶段（初步设计阶段）、招标阶段、施工阶段、竣工结算阶段相应调整工作重点和加强管理[4]。

3.1 方案设计阶段（初步设计阶段）

初步设计是发包、承包方划分边界的而重要文件，是项目建设的基本文件，是建设标准、投资控制的关键，是编制招标控制价和投标报价的依据。政府投资项目原则上要求完成初步设计审批，但是设计深度达不到施工图设计深度[5]，承包范围界面还是比较笼统，界面不清，投资控制和施工管理难以落实。因此，初步设计文件深度应尽量详尽，应载明建筑标准、功能要求，选用的建筑、装饰装修材料和安装工程设备、材料等项目用到的材料、设备材质、档次，要全部涵盖并予以明确。企业投资项目是在核准和备案后即可发包，也可能还没有设计方案或没有初步设计，企业投资项目是在项目经过核准或备案后，此阶段或许仅有建筑方案，还没有初步设计，甚至建筑方案也没有，这种条件下发包，建筑范围、标准和功能要求如何细化明确尤其要做好充分准备。

3.2 项目招标阶段

3.2.1 详尽界定建设范围、建筑标准和功能要求

项目招标是在取得完成初步设计文件或者是项目完成核准或备案后组织实施，工程总承包模式下，招标阶段应该是建设单位基建管理重要阶段，投资控制的关键环节，建设范围、建筑标准和功能要求必须在招标文件里明确。建设范围，发包范围与承包范围边界必须做到明确具体，双方责权尽量做到细分，范围边界是对双方职责的约定，也是实施过程容易起争议的关键点。建设标准，包括建筑物执行设计规范标准，设计标准，建筑材料设备质量、档次标准等，建筑标准是影响工程造价重要因素，工程发包之后，承包方控制工程投资，降低工程造价，维护企业利益，增加经营利润，承包方与发包方在建设过程中，始终是博弈关系，是既对立有统一的关系。功能要求，满足建筑单体使用功能是建设管理的基本要求，使用功能明确，不同功能对设计要求差别非常大，如结构荷载、水电、通风、消防、智能、节能标准等设计标准都有不同的规范要求。

3.2.2 合理编制控制价

科学合理编制控制价是项目招标工作重点，是项目投资控制的基础，控制价过高导致投资浪费，甚至超可研批复投资规模，控制价过低，不能保证建筑质量和品质[6]。现阶段工程总承包计价计量没有规范，招标控制价编制没有依据。2018年12月住建部发布了“工程总承包计价计量规范（征求意见稿）”，还没有正式颁布。政府投资项目招标控制价依据初步设计文件编制，初步设计深度达不到施工图深度，初步设计可以套用设计概算定案编制设计概算，但不能编制施工图预算，不能套用《工程量消耗定额》，控制价编制依据不充分，现有条件下只有参照概算定额，工程量消耗定额，以及通过类比同类工程，结合市场材料、设备、人工价格编制控制价。

企业投资项目在没有初步设计条件下，控制价编制采取同类工程类比，通过参照建筑标准和功能相近的项目造价，编制项目的控制价。

3.3 施工阶段

3.3.1 施工图设计审查和确认

工程總承包单位依据初步设计、招标文件、合同约定的建筑标准、技术要求等完成施工图设计，按照建设工程审批程序，施工图须有图审机构进行图审并出具施工图设计文件审查确认书，建设单位及时审查和确认施工图，建设单位审查范围、重点有别于图审机构，建设单位应侧重于建筑标准、功能符合性审查，根据使用要求审查平面布局、空间设计、工艺设计、水电、暖通、消防设计标准、楼宇智能等是否满足使用功能，装饰装修材料、安装工程等材料选用，完全符合后予以确实，作为施工依据。

3.3.2 工程质量控制

按照工程质量验收规范予以把关，核验进场材料，监督施工质量。

3.3.3 投资控制

工程总承包合同采用总价合同，合同建设范围内合同价款不予调整，施工图确认后，一般不予变更，材料设备不予更换替代或者在不影响造价条件下特殊对待。

3.3.4 进度控制

按照合同工期控制进度，做好现场施工及周边环境协调管理，协调建设手续审批，为保证工程施工提供条件。

3.3.5 索赔控制

施工过程中索赔包括建设单位索赔和承包方索赔，容易发生承包方工期和价款索赔，应控制影响工期和造价因素发生，施工图确认后提出变更，影响工期和造价因素上升，应加强预判和研判，如确需变更也要争取在该道工序施工前提出，避免发生拆除、返工、重复施工现象，减少对工期的影响。充分做好各种协调工作，减少因业主原因影响工期。

3.4 竣工结算阶段

竣工决算阶段是项目管理的投资控制的最后环节，是确定项目投资的重要节点，提高竣工决算的准确，维护建设单位和承包方合法权益。《管理办法》规定政府投资项目可采用合理的合同价格形式，采用总价合同的除合同另有约定，合同总价一般不予调整。工作实践中，采用工程总承包方式其合同价格一般是总价合同。项目的竣工结算按照合同约定结算，是总价合同的总价范围内不予审核，价格不予调整。竣工结算主要审核业主原因引起的价格调整、市场价格变动引起的价格调整、不可预见的地质条件引起的价格调整、法律法规政策变化引起的价格调整以及不可抗力引起的价格调整，通常业主原因影响造价较多，是价格调整的主要因素，竣工结算阶段需严格审核，甄别确认，准确控制工程造价，提高项目投资效益。

4  结语

工程总承包模式对建设单位基建管理具有重要意义，同时，由于工程总承包与施工总承包承包模式不同，承包范围扩大，风险因素增加，建设单位管理工作应根据承包模式进行相应调整，尤其是工程总承包合同价格形式和计价计量形式倒逼建设单位投资控制环节前移，建设管理工作的内容、控制重点环节必须与其适应，与时俱进，创新管理方法，提升管理水平。

参考文献：

[1]李月英.EPC工程总承包项目模式及其应用性研究[J].价值工程，2019（29）.

[2]王振国.EPC工程总承包模式下的现场施工管理难点分析及对策[J].居舍，2020.

[3]支斌.EPC工程总承包项目运作模式及适用性的思考[J].山西建筑，2020，46（10）.

[4]李海文.建設单位在EPC模式下的工程管理研究[J].建筑技术开发，2020，47（1）.

[5]杨璐.EPC工程总承包投标报价中的风险及应对措施[J].中外企业家，2020，14.

[6]蔡艳琳.EPC总承包项目工程造价管理现状及改善策略[J].产业观察，DOI：10.13768/j.cnki.cn11-3793/f.2020.0822.