黑龙江省生产建设项目水土保持监管实践

周 宁，李 超，吕志学，史彦林，张 利，勇丽波，李日新，林凤祥

(1.黑龙江省水利科学研究院，黑龙江 哈尔滨 150070；2.黑龙江省水利学会 水土保持专业委员会，黑龙江 哈尔滨 150070)

黑龙江省贯彻和践行习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神，以及在黑龙江省考察时做出的“把黑土地保护好、利用好”的重要指示精神[1]，聚焦 “水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调[2]，立足东北地区深化改革，创新推动水土保持监管高质量发展，持续强化生产建设项目水土保持监督管理能力建设。

1 法规体系建设

1.1 行业法规

黑龙江省先后出台《黑龙江省水土保持工作实施细则》(自1985年5月1日起施行，至1993年12月1日废止)、《黑龙江省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》(自1993年12月1日起施行，至2018年3月1日废止)、《黑龙江省水土保持条例》(自2018年3月1日起施行，以下简称《省水保条例》)等地方性法规，水土保持行业法规体系不断健全，水土保持行政许可、行政处罚、行政强制等行政手段日趋完善，为生产建设项目水土保持监管提供了有力的法规保障。《省水保条例》[3]的施行切实推动了生产建设项目水土保持方案 “放管服”改革，取消了对水土保持方案编制单位资质的限定，规定生产建设单位可自行编制亦可委托具备相应技术能力的机构编制；取消了水土保持设施验收行政许可，调整为由生产建设单位组织第三方机构编制水土保持设施验收报告，向社会公开并向水土保持方案审批机关备案。

1.2 优化营商环境

2015年12月7日，《黑龙江省人民政府关于清理规范省政府部门行政审批中介服务事项的决定》经黑龙江省政府第五十六次常务会议审议通过，自2016年1月29日起施行。该决定规范水土保持中介服务事项2项，指明申请人可按要求自行编制水土保持监测报告和水土保持方案，也可委托有关机构编制，审批部门不得以任何形式要求申请人必须委托特定中介机构提供服务；转换水土保持中介服务事项1项，不再要求申请人提供水土保持设施验收技术评估报告，改由审批部门委托有关机构进行技术评估。取消中介服务实施机构资质限制，准入条件放宽至具有从事生产建设项目水土保持监测、方案编制和水土保持设施验收技术评估工作相应能力和水平且具有独立法人资格的全部企事业单位，极大地调动了市场主体能动性，营造了公平竞争、优胜劣汰的市场环境。

2019年1月18日，《黑龙江省优化营商环境条例》经黑龙江省第十三届人民代表大会第三次会议通过，自2019年3月1日起施行。该条例以优化营商环境，规范公权力行使、维护市场秩序、激发市场活力、依法保护市场主体合法权益和促进经济社会高质量发展为总纲，要求水土保持行政许可严格根据权责清单、政务服务事项清单和中介清单，规定标准、减少环节、优化流程，推行“马上办、网上办、就近办、一次办、我帮办”工作机制，全省统一编码、统一名称、统一办理条件、统一申请材料、统一服务流程，明确网上办理事项的目录、流程、指南，细化、量化办结时限。省级水土保持行政许可承诺办理时限为6个工作日，较行政许可法规定的20个工作日的办结时限压减了70%。

1.3 行政执法

2017年11月21日，《黑龙江省行政执法责任制规定》经黑龙江省政府第九十七次常务会议通过，自2018年1月1日起施行。2019年1月2日，《黑龙江省行政执法程序规定》经黑龙江省政府第二十二次常务会议通过，自2019年2月15日起施行。以上两个法规的施行对推进依法行政，严格规范公正文明执法，强化行政执法责任，推动建立权责清晰、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制具有积极意义。在生产建设项目水土保持行政执法方面，依法明确水土保持行政执法单位的行政执法职权、责任和主体资格。水行政主管部门制定并公布权责清单，编制水土保持行政执法流程服务指南并在服务窗口或者办理执法事项的网站公开。生产建设项目水土保持行政执法积极推行行政裁量权基准制度、行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大行政执法决定法制审核制度，严格按执法程序开展工作，全面推行“双随机一公开”检查方式。为有效减少对企业的实地执法检查频次，降低对企业正常生产经营活动的干扰，积极尝试运用水利部“生产建设项目信息化监管”平台，逐步实现在网上对生产建设项目的日常监管。

1.4 行政处罚属地化

2018年8月24日，《黑龙江省人民政府关于行政处罚权实施属地化执法改革的决定》经黑龙江省政府第十三次常务会议通过，自2018年12月16日起施行。此后，全省范围积极推进行政处罚权属地化执法改革，将省级水土保持行政权力清单中的7项行政处罚事项下放，实施属地化执法，省级水行政主管部门不再实施水土保持行政处罚，主要负责政策标准制定、监督指导，组织协调跨区域执法和重大案件查处。该项改革明晰了省、市、县三级的水土保持行政处罚权限和责任边界，在强化属地水土保持行政处罚权责的同时提升了省级统筹监督的质效，有效防止了水土保持监管真空。

1.5 行政裁量权

2019年1月28日起施行的《黑龙江省规范行政裁量权办法》首次规定了细化、量化行政裁量的定性标准，约束了规范裁量范围、种类和幅度。结合水利部办公厅《关于印发生产建设项目水土保持监督管理办法的通知》(办水保〔2019〕172号)中的“水土保持违法行为违法情节及行政处罚自由裁量权参照执行标准”，严格规范水土保持行政裁量权，缩小裁量空间，限制随意裁量，提升依法行政的公信力，使黑龙江省水土保持行政裁量权的行使和监督工作走上制度化、规范化和程序化的轨道，有效解决了水土保持行政执法裁量权行使方面存在的裁量权基准缺失、裁量标准不统一、人情和关系裁量、随意行政裁量、裁量权监督不力等问题，避免了执法腐败现象滋生。

2 制度建设

2.1 考 评

黑龙江省生产建设项目水土保持监管工作得到省委和省政府的高度重视，生产建设项目建设造成的人为水土流失得到有效监管。2019年1月8日，黑龙江省人民政府办公厅印发了《黑龙江省水土保持目标责任考核评估办法(试行)》；2019年3月29日，黑龙江省政府考评工作领导小组办公室印发了《黑龙江省2019年度水土保持目标责任考核评估指标评分细则》(水保考办发〔2019〕1号)，首次将生产建设项目水土流失防治、水土保持方案编报及其监督检查，水土保持监督执法能力建设和水土保持补偿费征收等生产建设项目水土保持监管工作情况纳入政府考核体系。同年，黑龙江省委组织部考评办也将生产建设项目水土保持监管工作情况纳入黑龙江省市(地)经济社会发展主要责任指标考评，将其作为水利考评部分的一项高权重指标，考评结果与省委对市(地)委的激励约束、选拔任用和问责追责相结合。

2.2 网上审批

近年来，黑龙江省不断加快全省水土保持监管信息化建设步伐，积极推行省域范围水土保持网上行政审批全覆盖。2013年，集网上审批、电子监察、法制监督等多项功能为一体的电子政务平台黑龙江省人民政府网上政务服务中心(以下简称网上政务中心)成立，省级生产建设项目水土保持行政许可施行网上审批，2013年10月至2014年10月为审批过渡期，网上审批和纸质审批并行。自2014年11月起，网上政务中心启用网上审批电子专用章，省级生产建设项目水土保持行政许可实现全部网上受理、审批和公示。以服务行政相对人为宗旨，省水利厅公布包括申请材料、条件、程序、期限及依据等信息的行政许可审批事项一次性告知单，严格落实一次性告知，杜绝二次无故补正，认真履行“四零服务”承诺，做到行政许可相对人只跑一次，在压缩审批时限上不断优化办事流程和精简程序环节，多年来网上审批“零超时”。水土保持审批实行网上办理，接受公众监督和职能部门监管，行政审批时间和经济成本有效降低，事中、事后监管信息化水平显著提升。

2.3 审批权级

2015年，黑龙江省水利厅印发的《关于简化水土保持方案编制审批和水土保持设施验收有关事项的通知》(黑水发〔2015〕339 号)，调整了水土保持方案编制范围，强化了水土保持方案报告表制度，对征占地面积在5 hm2以上或挖填土石方总量在5 万m3以上的生产建设项目，要求编制水土保持方案报告书；对征占地面积在5 hm2以下或者挖填土石方总量在5万m3以下的生产建设项目，要求一律编报水土保持方案报告表。这与2019年水利部印发的《关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)要求一致。生产建设单位编制和申报水土保持方案的经济和行政成本大幅降低，水土保持行政审批由省级向市(地)级、县(市、区)级倾斜，省级审批项目数量占比呈逐年降低趋势，由2013年的58.53%下降至2018年的9.94%；市(地)级和县(市、区)级审批项目数量占比呈逐年增加趋势，由2013年的41.47%上升至2018年的90.06%，属地化审批及监管格局逐步形成，见表1。在此基础上，黑龙江省水利厅先后印发了《关于强化依法行政 进一步规范生产建设项目水土保持监督管理工作的通知》(黑水发〔2016〕56号)、《关于进一步做好水土保持行政审批工作的通知》(黑水发〔2016〕164 号)和《关于加强水行政审批事项监管工作的通知》(黑水发〔2018〕257 号)等一系列政策导向文件，全省各级水行政主管部门“优服严管、放管结合”，行政监管重心由事前向事中、事后转移，水土保持行政审批质效不断提升。

表1 黑龙江省生产建设项目水土保持方案审批情况

2.4 区域性评价

2017年，黑龙江省人民政府办公厅印发《关于进一步规范全省涉企中介服务收费的若干意见》(黑政办规〔2017〕67号)，推行区域性评价和联合评价，对工业园区、经济技术开发区、高新技术开发区范围内的水土保持方案、矿产压覆评估、非易发区地质灾害危险性评估等由市(地)、县(市)政府(行署)组织实施区域性评价的，不再实行单一项目评估，相关费用由各级财政负担，在土地开发支出中列支，所有项目均要在土地出让前完成，由市(地)、县(市)政府(行署)组织实施。水土保持行政管理方面，各级水行政主管部门不得指定下属事业单位、企业性质中介服务机构和行业协会作为评估服务机构，尊重企业自主选择服务机构。该意见与水利部水保〔2019〕160号文件精神一致，突出了企业竞争性选择，旨在减少政府干预，切实降低实体经济运行成本和制度性交易成本。

2.5 监督管理能力

2009—2016年，黑龙江省先后对所辖市(地)、县(市、区)开展水土保持监督管理能力建设3批次，实现了省域106个行政区全覆盖。根据《黑龙江省水土保持监督管理能力建设实施方案》，全省围绕“五完善、五到位、五规范、五健全”和全面提高水土保持方案审批率、实施率、水土保持设施验收率的目标，积极、稳步开展了各项工作，通过历时8年一以贯之的水土保持监督管理能力建设，各市(地)、县(市、区)水土保持监督管理履行职责能力得到明显增强，水土保持监督管理水平得到显著提高。在此基础上，近年来黑龙江省持续强化生产建设项目监管，2017年制定了《黑龙江省水土保持信息化工作2017—2018实施计划》，2018年编制《黑龙江省牡丹江地区生产建设项目“天地一体化”监管技术报告》并通过水利部审核，2019年自主开展并完成了全省4 221个疑似生产建设图斑的解译和核查工作，卫星遥感、无人机和移动终端等信息化手段在水土保持监管工作中的应用渐成常态化，水土保持信息化监管能力和水平大幅提升。

3 结 语

黑龙江省践行“放管服”改革，坚持水土保持行政权限下移、落实属地监管，优化营商环境，水土保持行政审批普及网上办理、简化运行流程、压缩办结时限，水土保持行业和行政相关法规体系建设步伐明显加快，体系不断健全，水行政主管部门行使水土保持行政许可、行政处罚、行政强制和行政征收权力得到了有力法规保障，在生产建设项目水土保持监管能力上有了长足进步。