中国旅游外交政策的历史演进

李静

中国旅游外交政策的历史演进

李静1, 2

（1.中南财经政法大学 工商管理学院，湖北 武汉 430073；2.黄淮学院 国际交流合作处，河南 驻马店 463000）

旅游外交已成为新时代中国大国特色外交的重要组成部分，它的积极开展，对于促进我国全方位、多层次、立体化特色大国外交布局的形成具有深远意义。旅游外交是一种新型外交策略，其研究工作起步较晚，基础性研究工作不足。梳理我国旅游外交政策形成的历史背景、发展历程、旅游外交对国际旅游的影响等内容，有助于唤醒学界对旅游外交政策的理论研究以及对大国战略实施的科学思考。

旅游外交；国际旅游；国家软实力

新中国成立以后，中国旅游业从无到有，逐步走上了发展轨道。尤其是改革开放以后，旅游业迅速腾飞，入境游、出境游、国内游均进入快速发展的时期。当前，旅游走入寻常百姓家，已成为我国人民美好幸福生活的一个重要指标。2013年，国家主席习近平提出“一带一路”倡议，得到国际社会的广泛关注和积极响应。近年来，“一带一路”的实施推动了我国旅游业的供给侧结构性改革，丝路文化软实力建设成为我国国际旅游业发展的新动力[1]。2016年，国务院印发的《“十三五”旅游业发展规划》明确指出，我国要实施旅游外交策略，开展“一带一路”国际旅游合作，提升“一带一路”旅游品牌的知名度和影响力。自此，旅游外交成了旅游研究领域一个不可忽略的部分。虽然旅游外交概念的提出并不久远，但是它在处理国际关系上所发挥的功能却由来已久。在学界关于旅游外交的研究基础上，本文拟对我国推行旅游外交的历史背景、发展历程、旅游外交与国际旅游的关系进行梳理，以期对旅游外交实践有一定的借鉴和启迪。

一、旅游外交缘起

（一）何谓旅游外交

2015年1月，全国旅游工作会议在江西省南昌市召开，会议回顾了我国旅游业35年来的发展历程，指出我国已进入旅游外交功能凸显的新阶段。作为一个独立的官方概念，“旅游外交”第一次在正式会议中被提及。从世界范围来看，旅游外交是由中国最先提出的[2]。

随着“旅游外交”概念的提出，国内学界对其关注逐步增多，但目前学界对其尚没有给出一个统一的定义。金涛从旅游国际合作交往方面阐述了旅游外交的内涵[3]。郑岩从游客的国际互动方面解释了旅游外交[4]。王鹏飞和魏翔从促进文明传播、保护本国游客境外权益方面给旅游外交下了定义[5]。

（二）中国提出旅游外交的原因

1. 旅游外交提升了我国的“硬实力”

新中国成立初期，“旅游工作是外交工作的一部分，是搞政治的”[6]。1966―1969年正是批判“外汇挂帅”时期，旅游收入多少无账可查。1971―1973年，我国开始收取外汇，1974年实行新的收费标准[6]。1974―1977年我国接待外国旅游游客人数及外汇收入的统计情况如表1所示①。由表1可知，1974―1977年我国接待的外国游客人次及外汇收入呈持续上升趋势。

表1 1974―1977年入境旅游人次及外汇收入统计

随着1978年我国改革开放的全面展开，入境旅游业的发展更加迅猛。我国改革开放的总设计师邓小平同志很看好旅游业的前景，提出了“20世纪末实现旅游外汇收入100亿美元”的目标[7]。事实上1996年中国旅游外汇收入已突破100亿美元，这一目标提前完成。

截至2018年，我国入境游客从1978年的180.92万人次增长到2018年的1.412亿人次，外汇收入从1978年的2.6亿美元增长到2018年的1271.03亿美元，二者分别增长了近77倍和488倍。其中，2010―2018年我国入境旅游人数及外汇收入的统计情况如表2所示②。

由表2可以看出，自2010年以来，除2012年、2013年、2014年三年的入境游客人数有小幅度下降（但外汇收入仍处于增长状态），其他年份的入境游客人数及入境旅游外汇收入均比上一年有所增加。其中，2014年的外汇收入是2013年的2倍还多，2015―2018年的外汇收入恢复平稳增长状态。

1978―2014年，我国入境旅游业的发展不仅极大地促进了地区和城市的经济增长，向世界展现了中国的自然与人文资源，而且带动了国内旅游市场和出境旅游市场的相继崛起，给我国带来了巨大的经济收益。从这个意义上讲，旅游外交提升了我国的经济硬实力。

表2 2010―2018年入境旅游人次及外汇收入统计

2. 旅游外交输出了我国的“软实力”

20世纪90年代至今，我国出境旅游人数居世界位次不断上升，从1995年排名第17位，到2013年之后一直稳居世界首位，中国成了全球最大的出境旅游客源国；出境旅游消费方面，我国也从1995年的世界排名第25位上升到2014年之后的世界排名第1位。2013―2018年我国出境旅游人次、出境旅游消费情况，如表3所示③。

表3 2013―2018年出境旅游人次及消费情况统计

由表3可知，2013―2018年，除了2014年出境旅游消费相对2013年有所下降，其他年份的出境旅游人次和出境消费均呈上升趋势，尤其是2018年的出境人次和消费费用均以两位数的速率增长。中国出境旅游呈现出的“高增长、高消费”双高特征[8]使我国游客成为世界各个旅游目的地国家争相吸引的客源对象。

过去由于我国国际旅游市场份额小，我们很少从大国外交的视角审视旅游业。如今中国超过2亿人次的入境游和出境游市场为讲好中国故事、彰显大国形象、输出国家软实力提供了重要平台。1990年，美国政治学家Joseph S. Nyjer提出了软实力概念：“软实力（Soft Power）是指能够影响他国意愿的无形的精神力，包括政治制度的吸引力、价值观的感召力、文化的感染力、外交的说服力、国际信誉以及领导人与国民形象的魅力。”[9]旅游因其外交属性，被中国政府用作对国际关系施加影响力、彰显权力的一种方式，因为中国政府认识到旅游象征着“软实力”[10]。旅游外交为我国输出“软实力”提供了一个新的平台。

二、中国旅游外交的发展历程

2015年，在官方正式提出“旅游外交”这一概念之前，我国旅游外交的实践由来已久。根据旅游外交不同时期的发展特性，大致可把它分为建国初期至改革开放前（1949―1978年）、改革开放至“一带一路”构想提出前（1979―2013年）、“一带一路”构想提出之后（2013―至今）三个阶段。

（一）新中国成立初期至改革开放前

新中国成立初期，由于受到西方敌对国家的封锁，中国不得不依赖旅游来打破帝国主义的包围圈，向外部世界宣传新中国的形象。1954年4月，在周恩来总理的建议下，毛泽东主席亲自批示，成立了中国第一家国际旅行社——中国国际旅行社总社，负责接待来自苏联、东欧等社会主义国家的自费旅游者。这样，旅行社就肩负起特殊的使命，同其他参与旅游接待任务的企业一样，都属于“涉外单位”，只局限于外事接待，旅游工作是外交工作的一部分[6]。

敌对双方积极的旅游交往，可推动社会民主化进程，深化国际关系[11]，降低冲突风险[12]，使国际关系和国内社会变得更加稳定。从新中国成立到20世纪70年代的20多年中，中美两国由于意识形态的对立，一直没有建立正式的外交关系，彼此隔绝而陌生。直到1971年，著名的“乒乓外交”打开了中美两国关系的大门，两国的僵硬关系开始出现松动。1972年2月26日，应邀来华访问的美国总统尼克松游览了西湖之后，赞叹西湖美景看起来就像是一张明信画片。毋庸置疑这次杭州之旅给尼克松留下了非常美好的印象。此次访问涉及中美双方关系谈判事宜，谈判地点无论是选择北京或是上海，目标都非常大，而选择在宁静秀丽的杭州，既可以回避国际耳目的刺探，也有助于双方代表放松心情协商中美两国的重大矛盾焦点问题。2月28日，中美两国签订了《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》。中美关系的正常化带来了巨大的世界影响力，一大批西方发达国家及第三世界国家开始与中国建交，中国在世界舞台上的活动也逐渐增多起来。作为一处微妙的回旋地，杭州以其特有的温婉平静，冲淡了当时谈判的火药味。可以说，旅行是和平的语言，旅游外交的和平属性掀开了当代世界局势崭新的一页。

1971年，经过几番周折，因受“文化大革命”干扰而闭馆5年的故宫博物院，再次开门纳客。次年，出土文物展览在慈宁宫举办，展出了来自中国科学院考古研究所与北京、河北、山西、湖北、新疆等10个直辖市、省、自治区的1982件展品。这次难得的故宫展览，不仅很受国内领导的重视，同时也吸引了全世界的目光，它很快就在外交上发挥了作用。各个国家的驻华使领馆人员络绎不绝地前来参观，西方世界传言的故宫已被破坏殆尽的谣言就此灰飞烟灭。在潜移默化间，旅游外交迅速扭转了外部世界对新中国的偏见与误解。

1907年，法国旅行家学者沙畹到中国华北平原游历考察，研究中国古代历史文化，期间他在云冈石窟和龙门石窟拍摄了大量的珍贵照片。这些照片勾起了法国总统蓬皮杜对中国塞北的向往。1973年，蓬皮杜来华访问时参观了山西云冈石窟，随后掀起了法国人来云冈石窟旅游的热潮。如今的云冈石窟是山西的第一名片、首批国家5A级景区和世界文化遗产。这一切的美好，都与47年前的那次旅游外交有着莫大的渊源。

外交活动推动了当时的旅游事业向纵深发展。1973年10月，在周恩来总理陪同下，加拿大总理特鲁多特意参观了洛阳龙门石窟。1973年11月，澳大利亚总理惠特拉姆访华时游览了北京天坛。1975年12月，美国新任总统福特的身影出现在了皇家园林颐和园。1976年5月，陕西临潼刚被发现两年的秦始皇兵马俑，迎来了第一位外国领导人——新加坡总理李光耀。李光耀临别时说：“秦兵马俑的发现是世界的奇迹，是中华民族的骄傲。”当天，新华社向全世界播发了李光耀总理参观兵马俑的消息，吸引了全世界的目光。从此，这块从来没有外国人参观的禁地，变成了许多外国人来中国旅游的向往之地。

总之，这一阶段的元首旅游外交活动，加深了中国与其他国家的文化联系，为中国获得更加友好的全球关系和世界理解提供了契机。作为国家外交的重要载体，当时的中国旅游业虽尚未真正起步，却发挥了常规外交难以达到的效果。当然，该阶段的旅游外交政策具有单一的强制性特征。

（二）改革开放至“一带一路”构想提出前

1978年改革开放初期，我国的入境游接待一枝独秀，国内旅游仅限于小规模的出差活动，成规模的出境旅游几乎没有。此时的外国人急于了解刚与西方世界建立联系的中国究竟是什么样子。

1979年7月15日，趁休假来黄山旅游的邓小平指出，“旅游事业大有文章可做，要突出地搞”，“黄山是棵摇钱树”。挣钱对当时的国人而言，还是一件羞于启齿的事情，人们对旅游业更是茫然无知。因此，这个在今天看来理所应当的事实，在40年前的中国却是难以想象的。随后，邓小平在观瀑楼发表了著名的“黄山谈话”，明确提出“把黄山的牌子打出去，通过旅游赚外汇”的目标，并事无巨细地介绍了怎么赚外国人的钱。比如，如何改善接待条件、清洗床单、做好饭菜，以符合外国游客的口味。这些在今天看来是最起码的旅游业常识与行业要求，就是中国旅游产业发展的起点。从这一刻起，来中国游玩的外国友人真正变成了外国游客，而中国的旅游业也终于能够堂堂正正地赚外汇。这笔外汇收入最终成了助力中国改革开放、购买国外先进技术设备的第一桶金，可以说是中国旅游业一个不能被忽略的历史功绩。

在“黄山谈话”诞生的同一天，人民大会堂对游客部分开放，门票3角，这被海外各界人士誉为“中国改革开放的重大信号”——人民大会堂都能开，还有什么不能？1980年5月，深圳、珠海、汕头、厦门成为改革开放的桥头堡。1981年2月，荣获奥斯卡金像奖的纪录片《从毛泽东到莫扎特》在美国隆重上映。中国刚打开国门看世界时的单纯与朴实，中国人积极向上的生活态度，引起了西方世界浓厚的兴趣。外国人的求知欲与中国发展旅游赚取外汇的目标不谋而合，中国的入境游市场乘势而起。

当时，全国各省市开始主动对外营销。1986年，日本艺人中山大三郎受邀来到无锡演出，一周后他创作的《无锡旅情》被灌制成唱片在日本发行，发行量很快就突破了130万张，之后《无锡旅情》还登上了日本“春晚”红白歌会的舞台。一首歌唱红了一座城市，成为当年中国旅游界的一个传奇。受歌曲《无锡旅情》的影响，日本人开始源源不断地涌入中国。次年，无锡和苏州迅速建立了两千多个中日合资企业，以至无锡也被称为“日资高地”。

蓬勃发展的入境旅游，不仅拉近了中国人民与外部世界的距离，让世界看到一个真正的中国，也为1983年中国加入世界旅游组织奠定了基础，同时还促进了当时中国的旅游业不断改善旅游基础设施，提高宾馆和旅行社的服务质量。1987年，《旅游涉外饭店星级的划分与评定》的颁布，有效地提升了中国旅游产品的供给质量。20世纪90年代，随着旅游薄弱环节的逐步加强，国内旅游得到了迅速发展。

总的来说，该阶段国家的旅游政策由单一的重视入境旅游转为营造国内旅游发展的良好环境[13]，相应地旅游外交政策的特征由“单一强制性”转向“混合性”。

（三）“一带一路”构想提出之后

2013年，为了响应国家“一带一路”发展战略，国家旅游局提出“‘一带一路’，旅游先行”[14]倡议，即通过旅游先行活动，加深同“一带一路”沿线国家的文化交流与认同，促进贸易往来。“一带一路”构想提出后，旅游开始从外交边缘走向外交前沿，进入国家外交战略体系，旅游外交被赋予了更为丰富的大国外交内涵。旅游外交政策彰显了大国责任感和包容性，这主要表现在举办全球旅游盛会、成立世界性旅游组织、开展旅游援外、探索边境旅游试验区、开展旅游外宣活动和举办旅游年活动六个方面。

1. 举办全球旅游盛会

2016年9月，我国在杭州西子湖畔举行了一台名为“最忆是杭州”的晚会。作为“G20杭州峰会”的重头戏，晚会以中西合璧的姿态，向世界各国领导人表达了东道主期许“世界大同”的美好愿望。当气势恢宏的《欢乐颂》与美丽的西湖交相呼应的时候，任何语言都显得多余。我国旅游外交主动发力，发出大国声音，向世界展现了中国优美的自然风景与厚重的历史文化。

2. 成立世界性旅游组织

2017年9月，经国务院批准，由中国发起成立了第一个全球性、综合性、非政府、非营利世界旅游组织——世界旅游联盟。世界旅游联盟的成立是中国主动作为并致力于改善世界旅游治理体系的积极表现。同年，《“一带一路”旅游合作成都倡议》在联合国世界旅游组织第22届会议上正式发布，倡议指出“一带一路”是商贸之路和旅游之路，建议各国加强“一带一路”旅游合作。这标志着中国旅游外交达到了一个新的高峰。

3. 开展旅游援外

在2018年全国旅游工作会议上，“创新开展旅游援外工作”的提议提出，用中国的旅游发展经验去帮助那些贫穷国家，惠及世界。这充分体现了大国旅游外交的包容性与责任感。

4. 探索边境旅游试验区

2018年设立边境旅游示范区的尝试和2019年“美丽中国”亚洲旅游推广活动，成为中国大国外交中的一个新亮点，它既是民间外交的升级，也是国家级层面外交策略的反映。

为推动边境旅游持续健康发展，2018年3月，我国设立了内蒙古满洲里和广西防城港两个边境旅游试验区。两年来，防城港市探索了便利通关新举措，启用了新的通关预报系统，新建改建了一批旅游通道。满洲里试验区探索建立了“一带一路”沿线国家城市旅游合作新机制和友好城市关系，并打造和完善了多条跨境旅游精品线路，通过外交斡旋，培育了新的国际旅游经济增长点。

5. 开展旅游外宣活动

为进一步促进中国与丝路沿线国家的文化交流，加深人民的相互了解和友谊，加快培育旅游市场新的增长点，2019年10月，由文化和旅游部主办的2019“美丽中国”亚洲旅游系列推广活动分别在新加坡、曼谷、迪拜三地举办。“江西风景独好”亮相推介会，让曼谷和迪拜旅游业界和公众对江西丰富多彩、魅力无穷的文化和旅游资源有了更多的了解。敦煌莫高窟、张掖丹霞、嘉峪关等甘肃标志性文化旅游景点为核心的旅游产品，成为泰国游客最为青睐的线路产品之一。

6. 开展旅游年活动

2017年6月，中欧旅游年活动在比利时布鲁塞尔开幕。中欧旅游年活动的开展，不仅有利于双方增加游客流量，增进人文交流，同时也为欧洲国家与中国之间的投资互动，提供了独特的机会。中俄、中韩、中印、中瑞、中澳、中美、中国-东盟等一系列旅游年活动的开展，拓展了国际旅游合作的广度和深度，培育了我国与他国更为厚实的民意基础与文化认同感。旅游年活动是我国奉行外交均势政策和旅游权益对等目标下的旅游外交。旅游外交活动向广度和深度发展，标志着旅游外交政策将在服务与推动中国旅游企业“走出去”、中国从全球旅游规则的被动跟随者成为全球旅游规则的制定者等方面发挥着更大的作用。

三、旅游外交与国际旅游的关系

2013年以来，中国一直稳居全球出境旅游客源国排名首位。我国在全球旅游业中的这种地位，增强了国家在国际舞台上发声的底气，也使旅游外交成为我国新时期外交战略的新亮点，在双边外交关系发展良好时扮演着“锦上添花”的角色，在双边外交关系冷却时发挥着“雪中送炭”的功能[5]。因此，相对灵活的旅游外交政策对我国国际旅游既有正面效应，又有负面效应。

（一）旅游外交政策对国际旅游的正面效应

旅游外交可以巩固国与国之间的同盟关系，或将众多国家聚拢在某个国际组织中或目标倡议下，加深国际合作，为成员国之间的国际旅游创造良好的环境。外交升温有助于增加公民对境外旅游安全的信心，增强对他国自然风光、人文风貌的好奇心，从而提高出境旅游的意愿。

由于当前我国出境旅游管理实行被批准的旅游目的地国家协议（ADS协议）制度，因此我们应适时对ADS协议开放策略进行调整，以充分发挥其旅游外交功能[15]。比如1998年亚洲金融危机爆发后，时任国家副主席的胡锦涛和韩国签订了旅游目的地协议，第二天韩国报纸头条新闻就出现了“感谢胡锦涛副主席给韩国人民送了一份重礼”的字眼。这份重礼指的就是随后大量的赴韩中国游客及其在韩的消费。可见，利好的旅游外交政策可以推动两国旅游流的稳步增长，从而对国际旅游产生正面效应。

（二）旅游外交政策对国际旅游的负面效应

作为外交方式的一种，旅游外交仍保持着普通外交手段的两面性——对抗与和解[2]。当两国政治关系良好时，旅游外交政策对两国国际旅游的发展可以产生正面推动作用，反之则会产生负面制约作用。

当一个国家认为他国的某种行为对双方关系的发展或民间互访不利时，通常会采取反制措施限制居民出入境[16]或者发布安全提示降低本国居民去对方国家的出行意愿。比如，2013年我国和菲律宾在“南海仲裁”事件发生后，两国关系开始恶化，我国外交部发出了赴菲律宾旅游的安全提示，导致次年中国赴菲律宾游客数量大幅度减少。事件结束后，两国关系升温，中国赴菲律宾旅游游客数量得到回升。又如，2016年中韩“萨德”事件发生后，两国关系跌入低谷，我国外交部发出的安全提示同样导致赴韩中国游客人数大规模下降。旅游安全提示并不是限制公民出境旅游，但能使公民对出境旅游安全感到担忧，从而降低出行意愿，这在客观上对出境旅游业的发展产生负面效应。此外，我国还会根据政治关系的博弈，适时加快或延缓ADS开放政策。对和我国政治关系良好的国家，可以加快授予ADS开放政策。反之，则延缓对其授予ADS开放政策。

如同一只看不见的手，旅游在把外部世界引入中国的同时，也把中国推上了世界的舞台。中国旅游外交从外交工作的附属，历经民间和文化外交的角色定位，再到蜕变为国家外交战略的顶层设计，已成为国家形象传播、加大国际政治砝码、输出我国软实力、输出经济利益的重要手段[17]。旅游外交是近年来旅游与外交领域的一个新话题。旅游外交最大的优势是具有广泛的民间外交基础，灵活、有弹性。不管是在哪一种环境下，它都是一种相对比较容易实施的促进和平的方式。从“国之相交”的国家层面，到“民相亲”的民间交往层面，旅游均促进了“五通”目标的达成，成为“一带一路”沿线各国民心相通的亮丽纽带[18]。在当今复杂的国际形势下，旅游外交的内涵日益丰富，但滋生的矛盾问题也日益凸显。因此，旅游外交的属性、功能、理论建构和实践应用等内容，还需要学界同仁进一步从多角度深入研究。

注释：

① 根据杨公素《回忆“文革”时期的旅游外交》（《国际政治研究》，1994年第3期）一文中的数据整理。

② 根据中华人民共和国文化和旅游部2018年文化和旅游发展统计公报数据整理。

③ 根据中国旅游研究院发布的中国出境旅游发展年度报告及网络数据整理。

[1] 张睿，金磊，丁培毅．“一带一路”背景下的丝路文化软实力建设：国际旅游发展新动力[J]．旅游学刊，2017(6)：1–3．

[2] 李飞．论旅游外交：层次、属性和功能[J]．旅游学刊，2019(3)：113–124．

[3] 金涛．旅游外交的概念、作用及重点工作[N]．中国旅游报，2017-05-16(1)．

[4] 郑岩．旅游外交：国家外交新领域新亮点[N]．学习时报，2015-07-23(1)．

[5] 王鹏飞，魏翔．旅游外交与构建我国新型国家关系问题探析[J]．现代管理科学，2017(12)：109–111．

[6] 杨公素．回忆“文革”时期的旅游外交[J]．国际政治研究，1994(3)：50–55．

[7] 魏小安，曾博伟．中国旅游风云四十年对话录[M]．北京：中国旅游出版社，2018：10．

[8] 杨军．中国出境旅游“双高”格局与政策取向辨析[J]．旅游学刊，2006(6)：65–68．

[9] 胡宇橙．提升我国软实力之作用和功能的思考：以旅游业为例[J]．社会科学家，2009(5)： 98–101．

[10] TSE T S M．Chinese Outbound Tourism as A Form of Diplomacy[J]．Tourism Planning & Development，2013(2)：149–158．

[11] STEPHEN W L．Tourism: The world's peace industry?[J]．Journal of Travel Research，1998(1)：63–66．

[12] DAVID L，EDGELL S R．Travel and tourism，the language of peace[J]．Journal of Hospitality & Tourism，2014(2)：30–41．

[13] 刘红梅，冀陈伟．中国旅游政策的演进[J]．求索，2017(4)：137–143．

[14] 黄雪莹，梁儒谦．“一带一路”倡议框架下的旅游外交[N]．中国旅游报，2017-10-03(1)．

[15] 刘娟．出境旅游客流输出对中国国家形象的影响效用研究[D]．武汉：中南民族大学，2016：181．

[16] 陈邦瑜．国际旅游与国际关系的相互关系辨析[J]．经济与社会发展，2015(5)：7–10．

[17] 邹统钎，胡莹．旅游外交与国家形象传播[J]．对外传播，2016(5)：22–24．

[18] 金涛．“一带一路”背景下的旅游外交[N]．中国旅游报，2017-10-24(2)．

D801

A

1006–5261(2020)04–0008–07

2020-02-14

中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（202011017）

李静（1979―），女，回族，河南省驻马店人，讲师，博士研究生。

〔责任编辑 赵贺〕