东盟劳工移民治理及其对东盟共同体建设的意义

蒋琛娴

摘要：本文对东盟劳工移民治理的必要性、治理的理念、治理的机制和工作进展以及移民劳工治理对东盟共同体建设的作用进行分析，认为东盟劳工移民治理是建立在东盟对人权原则的保护与强调基础上进行的，是东盟政治安全共同体、社会文化共同体建设的必要环节，对东盟共同体建设有重要的意义。

关键词：东盟;劳工移民治理;东盟共同体

[中图分类号] D523.8           [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2019）05-051-07

国际劳工移民（International Labour Migration）是指以就业为目的而发生的国与国之间的人员流动①。移徙工人（Migrant Worker）则是指一个即将、正在或已经在其非国民的国家从事有报酬的活动的人②。国际劳工移民古已有之，主要發生于某国人民难以在祖籍国通过生产劳动获得生存发展需要而迁往他国进行劳动。随着经济全球化的深入发展，各种生产要素跨境流动明显加速，交通技术和通讯设备的普及推动了国际劳工移民的大规模发展。国际劳工移民既能满足目的国的劳动力需求，也为母国经济社会发展提供着源源不断的经济收益，在推动母国和目的国的经济社会发展、促进全球更深入的经济一体化方面发挥着举足轻重的作用。东南亚是国际移民最为活跃的地区之一。东南亚早期的内部移民始于20世纪70年代，主要由中南半岛战争所引发，大量从越南、柬埔寨等国外逃的难民是移民的主要群体。20世纪80年代以后，地区冲突接近尾声，新兴的工业化国家如新加坡、马来西亚和泰国开始实行出口导向的发展战略，推动了地区内部劳工移民的加速发展，劳工移民取代难民成为东南亚地区内部的主导模式③。随着东盟一体化进程的不断发展，东南亚地区的劳工移民群体也在不断发展壮大，劳工移民对东南亚地区经济社会发展做出了极大的贡献，但这一区域滞后和不合理的劳工移民治理不仅使移徙工人面临着合法权利被侵害的危险，也对地区的安全与社会稳定造成了一定的影响。因此，东盟自提出东盟共同体建设目标以来也加强了对移民劳工的治理。本文将对东盟移民劳工治理的必要性、治理的理念、治理的机制和工作进展以及移民劳工治理对东盟共同体建设的影响进行分析，以求为这一领域的研究贡献绵薄之力。

一、东盟劳工移民治理的必要性

随着东盟经济一体化的不断发展和跨国交通设施的不断便利化，东盟内部劳工移民的数量也在不断增长。移民劳工在东南亚地区的跨国流动为东盟各国的经济发展带来了新的活力，但同时也带来了许多社会问题，影响着地区的经济繁荣和社会稳定。因此，对东盟劳工移民的规范化治理越来越有必要。

第一，东盟移民劳工近年来大幅度增长导致劳工治理重要性突出。在过去的几十年里，文莱、新加坡等相对发达的东盟国家因经济社会的发展、妇女地位的提升、晚婚晚育的盛行，导致生育率下降。维持国内经济建设的劳动力不断减少，引进外籍劳工成为维持经济发展的必然选择。而如缅甸、柬埔寨等相对贫穷的国家人口增长则相对较快，工业化发展水平较低也导致人口外流。这使得东盟内部人口流动愈加频繁，国际劳工移民大幅度增加。以新加坡为例，由于人们生活方式和思维观念的改变，越来越多的新加坡人选择不婚或晚婚、不生育或少生育，从而导致生育率不断下降。如果不引进外来人口，新加坡将会因人口萎缩而无法继续保持经济的发展。因此，新加坡加大了从区域内外引进外籍劳工的力度①。据世界银行统计，1980—2015年，东南亚地区的国际移民总数增加了近四倍，达到1020万人，其中地区内部的移民大约为680万人，约占总数的三分之二。2013年，东盟8个成员国收到的移民汇款为568亿美元，是这些国家收到国际援助和发展援助的5倍左右，占这几个国家国内生产总值的2.6%②。在10个东盟国家中，经济社会发展水平较高的文莱、新加坡是移民接收国;缅甸、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、菲律宾和越南主要是移民输出国;马来西亚和泰国则既是移民接收国也是移民输出国③。马来西亚移民工人的三大目的地是印度尼西亚、缅甸和越南;菲律宾和缅甸移民工人的三大目的地是马来西亚、印度尼西亚和新加坡;越南的移民工人主要前往菲律宾、泰国和马来西亚;泰国的移民工人也会前往邻国缅甸、柬埔寨和老挝进行开发建设④。国际劳工流动是一个跨国性问题，无法依靠单个国家获得解决，需要移民输出国与目的国进行合作。在东南亚地区，越来越频繁的劳工移民流动涉及多个东盟国家，要获得妥善解决，需要在东盟层面上进行共同治理。

第二，尚不规范的移民劳工治理机制导致移民劳工权利受到侵害。随着东盟内部劳工移民数量的不断增多，东盟尚不规范的劳工移民治理导致了许多侵害劳工移民权利的行为。这些侵害行为多是由于这一地区以市场为导向的移民政策所造成的。东盟对招聘机构的管理并不规范，许多招聘机构将移民置于“债务束缚”的境地，这些招聘机构通过发放贷款来为昂贵的移民过程提供资金，然后又从移民的工资中扣除了远超出合理数额的部分，“先飞后付”的现象导致契约劳工的出现，进而可能造成对这些劳工的欺骗、克扣工资、生理和心理虐待等严重的侵犯人权现象⑤。此外，由于信息不对称，移徙工人对自身应享有的权利和地位也并不是十分清楚，而非法的无证移民更是由于其就业的“非法性”而难以在遭受剥削和虐待之时向政府提出申诉。因此，东盟一半以上的移徙工人在就业过程中曾遭受过侵权行为，最常见的侵权行为包括没收身份证件、扣留工资和限制行动①。不合理的移民政策、贪婪的雇主和中间商，加之劳动法的缺失，使劳工移民面临人口贩运、强迫劳工等侵权行为②。因此，从地区层面上对东盟的劳工移民进行治理迫在眉睫。因此，东盟逐渐加强了对地区内部劳工移民的规范和治理。

二、东盟劳工移民治理理念的形成

自东盟提出建设东盟共同体这一宏伟目标以来，东盟对保护人权这一基本价值原则开始逐步重视。长期以来，因担心域外大国干涉东南亚地区事务，或成员国之间相互干涉内政，保护人权这一项原则并没有被列入东盟处理相互关系的基本原则之中。早期东盟处理国际关系的原则主要有不干涉原则、中立原则及和平解决争端原则，行为方式主要以“东盟方式”为特征。“东盟方式”是指一种以非正式安排、协商一致、平等为特征的行事风格，它既是东南亚地区长期以来的文化传统，也是各国在20世纪上半叶通过艰苦卓绝的斗争摆脱殖民统治、赢得民族独立的经验积淀。这种形式风格使得东盟各国以一种大家都感到舒适的、缓慢而从容的速度推动着东盟一体化的进程③。但是，随着东盟一体化的不断发展和成员国在政治、经济、文化等领域的交流不断加强，进入21世纪以后，东盟成员国认为在原有的基础上进一步形成和发展东盟共同价值和规范的时机已经成熟，因此，东盟处理国际关系的基本原则和行为准则开始向着更加适应政治经济整合的方向发生变化，这种变化主要表现在东盟开始逐渐加强对自由、民主、人权等价值观的强调。

因此，在2007年东盟制定的《东盟宪章》中对东盟需要遵循的价值原则进行了详细规定，所规定的价值原则既体现了对东盟40年来政治合作原则的遵循，也加入了新的要素。新加入的原则主要有：（1）坚持法治、善政、民主原则和宪政;（2）尊重基本自由，促进和保护人权及社会正义;（3）维护《联合国宪章》及成员国认可的国际法，包括国际人道主义法④。这三项价值原则与东盟早期的原则存在的一个主要区别在于，法治、民主、自由、人权、人道主义等原则体现了普遍的价值原则。这几项原则的加入说明东盟在强调成员国文化和宗教多样性的同时，开始为形成共同的价值观而努力。东盟于2012年11月18日在柬埔寨金边通过了《东盟人权宣言》，再次重申尊重和促进人权保护和基本自由、民主原则以及法治与善政。东盟承认，所有人生而自由，在尊严和权利方面一律平等。所有人无论种族、民族、性别、年龄、语言、宗教和政治信仰、社会出身、经济地位或其他因素，都享有宣言所赋予的权利与自由。不但如此，宣言还特别强调移民工人、妇女、儿童、残疾人等容易受到伤害和被边缘化的群体享有一样的基本人权和自由⑤。在这份宣言中，东盟强调所有人都具有一致的基本权利与自由，那么劳工移民理所当然地拥有宣言中的所有权利和自由。同时，宣言认为移民工人是容易受到伤害和被边缘化的群体之一，长期以来，这类群体的基本权利和自由最容易受到侵害，并且长期得不到有效且合理的保护。因此，东盟要切实推动和促进地区内部的人权保护，对这一类人群的权利进行保护是东盟人权工作的重中之重。

东盟区域劳工移民治理正是从保护基本人权、促进劳工的经济社会和文化权利的角度进行的。东盟共同体建设也对保护人权原则进行了重点强调。在《东盟政治安全共同体建设蓝图》中注明，基于规则的共同价值观和规范共同体是政治安全共同体的首要特征。在《2025年东盟政治安全共同体建设蓝图》中，这一条再次作为主要特征得以强调。在政治安全共同体建设中所强调的保护人权原则主要是价值观与原则的建构，而具体的实施方法则在东盟社会文化共同体建设中得到强调。促进社会正义和公民权利是东盟社会文化共同体建设的六大要素之一，它强调广大民众拥有广泛的权利。促进社会正义和公民权利的一个重要方面是保护和促进移民劳工的权利，主要目标是要确保东盟各国都具有公正和全面的移民政策，使移民的权利获得各国法律和政策保障①。

三、东盟劳工移民治理的机制建设

2003年东盟提出的“东盟共同体”建设包括经济共同体、政治安全共同体、社会文化共同体这三大支柱。东盟劳工移民治理作为东盟保护人权原则的具体实践之一，主要隶属于东盟社会文化共同体建设。2007年1月13日，在菲律宾宿务举行的东盟第12届领导人会议上通过了《东盟关于保护和促进劳工移民权利的宣言》（ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers），即《宿务宣言》，肯定了劳工移民对东盟各国的经济社会贡献，确认要在尊重移民接收国和输出国主权的前提下，采取措施保护和促进移徙工人的权利，关注他们的正当需求，制定全面而恰当的移徙政策，防止和制止虐待和暴力侵害移徙工人的事件，维护东南亚地区的安全与繁荣，实现东盟共同体建设的共同愿景。这一宣言还对东盟劳工移民治理的原则、接收国和派遣国的义务进行了规定，并表达了东盟致力于劳工移民治理的决心，为规范东盟劳工移民奠定了基础②。在2007年《宿务宣言》的基础上，东盟于2017年第31届领导人会议上通过了《关于保护和促进移徙工人权利的东盟共识》（ASEAN Consensus on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers），这份文件进一步明确了劳工移民所涉及的相关定义，并在2007年《宿务宣言》中对移徙工人的权利、接收国和派遣国的责任与义务进行更为细化的规定，对东盟应该履行的责任与义务做出了更为明确的承诺③。这份文件的通过表明东盟对于劳工移民治理的决心进一步增强，也为东盟劳工移民治理的下一步发展奠定了基础。

《2009—2015年东盟社会文化共同体蓝图》（以下称“《蓝图》”）对保护和促进移民劳工的权利采取的措施有明确的规定。这些规定主要分为三类：（1）推动与移民劳工相关事务的数据分享，包括移民劳工管理信息、最佳实践和机遇与挑战的分析，以及通过使移民接受培训了解相关的政策信息;（2）完善移民法律法规和政策措施，包括规范对移民劳工的招聘、移民的法律和司法保护等;（3）从维护人权的角度提高移民劳工的福利待遇，包括公正合理的工资支付、得体的工作和居住条件等④。《2025年东盟社会文化共同体蓝图》（以下称“《2025年蓝图》”）肯定了《蓝图》实施以来所取得的成果，对劳工移民治理进行更为突出的强调。迈向2025年的东盟共同体建设总体目标是要建设一个更具包容性的社会，为东盟各国人民提供公平的机会，促进和保护移徙工人、妇女儿童、残疾人等弱势和边缘群体的人权。在建设更具包容性社会这一总体目标下的三大关键领域，即减少障碍、使人人享有公平的权利、促进和保护人权，都提到要促进和保护移徙工人的权利，推进劳工移民的治理。其中包括：（1）减少障碍：包括减少社会不平等、消除一些形式的歧视、暴力、剥削、虐待和忽视， 为劳工移民、 少数族群、妇女儿童等弱势群体提供优质保障;（2）使人人享有公平的权利：通过加强区域平台、加强教育、改善就业等举措，使上述弱势和边缘化群体获得公平的社会参与机会;（3）促进和保护人权：把保护移徙工人的权利当做重点的措施⑤。《2025年蓝图》为2015—2025年这一阶段的東盟劳工移民治理工作奠定了基础，进一步促进了这一领域的工作进展。

为了监督和落实《东盟关于保护和促进劳工移民权利的宣言》，推动东盟劳工移民治理，东盟成立了“保护和促进劳工移民权利的宣言执行委员会”（ASEAN Committee on the Implementation of the ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers，ACMW）。2007年7月30日，在菲律宾马尼拉举行的第40届东盟部长级会议通过的联合声明中列明了ACMW的两个宗旨，包括：（1）确保有效履行根据《东盟关于保护和促进劳工移民权利的宣言》做出的承诺;（2）促进制定一项关于保护和促进移徙工人权利的东盟文书①。“保护和促进劳工移民权利宣言执行委员会”是东盟在地区层面上推动劳工移民治理的重要机制，自2008年起，这一机制为推进移民治理开展了一系列项目和活动，有力地推进了东盟的移民治理工作。

四、东盟劳工移民治理的工作进展

（一）地区层面上的劳工移民治理工作进展

地区层面的劳工移民治理工作主要通过东盟“保护和促进劳工移民权利宣言执行委员会”（ACMW）这一机构展开。2008年9月，东盟在新加坡举行了第一次ACMW会议并制定了第一个工作计划。随后，ACMW制定和开展了一系列项目和活动，包括就安全移徙、贩运人口的劳工层面、招聘方面的不当行为和海外就业管理等问题举办了若干能力建设和知识共享班，有效提高了东盟各国政府官员对保护和促进劳工移民权利的认识及能力。如ACMW自2008年以来每年都举办东盟劳工移民论坛（ASEAN Forum on Migrant Labour，AFML），这是一个开放的平台，用以讨论东盟各国政府、工会组织、雇主组织及民间社会的利益攸关者关于劳工移民所面临的各种问题，交流与分享经验和做法，有效地推进了东盟劳工移民治理的工作进程。参会成员一般包括东盟10国的政府官员、国家和区域级别的工人组织、雇主组织和民间社会组织、东盟秘书处、国际劳工组织、国际移民组织和联合国妇女署等国际组织的代表等。这一论坛每年举行会议，在东盟秘书处的支持下由东盟轮值主席国主持，截至2018年已经举办了11届。第十二届论坛于2019年9月在泰国举行。此外，ACMW还发布了东盟成员国关于移徙工人的立法和政策知识库，并在东盟网站上公布了成员国的立法和政策。2017年，ACMW与东盟秘书处、联合国妇女署和弗里德里希·埃伯特基金会（Friedrich-Ebert-Stiftung，FES）合作，委托并发起了关于东盟经济共同体中移徙女工的研究，该研究的重点是东盟内部旅游业三个优先一体化部门的移徙女工，以农业为基础的产品和基础设施及其在招聘过程中的机会和挑战、获得社会保护的机会、技能发展和培训、非正式就业和法律援助（指对没有钱聘请律师或进行诉讼者给予的经济援助），以确定她们的就业机会和获得体面的工作。在欧盟和东盟的支持下，移徙工人协会出版了《移徙工人教育和安全移徙方案简编》，提供关于东盟成员国移徙概况以及现有教育和安全移徙方案的全面资料②。

（二）国家层面的劳工移民治理工作进展

在东盟社会文化共同体建设的第一阶段即2009—2015年，东盟劳工移民治理在国别层面上的主要目标是要确保东盟各成员国具有公正和全面的移民政策，制定保护和促进劳工移民权利的政策、立法和机制，包括法律、政府命令、规章，相关的宣传教育手册，以及双边或多边的协议、备忘录等。对于派遣国而言，上述文书规定了工人迁徙的可持续替代方案、出发前的向导、技能培訓、消除招聘中不法行为的机制，并向有需要的国民提供领事协助等。而对于接收国而言，则包括规范移民工人遵守的一系列法律法规、 移民劳工的社会福利待遇、促进移民劳工获得公正体面劳动的必要政策措施、法律保护及领事协助等内容。这些目标都被东盟成员国努力践行着。

例如，作为移民接收国，文莱已经制定了法律保护、诉诸司法以及领事协助等方面的政策措施。新加坡和马来西亚制定了社会文化计划，其中包括获取信息、培训和教育、法律保护和诉诸司法的政策以及领事协助政策等内容。作为派遣国，印度尼西亚、缅甸和越南已经制定了工人移民的可替代方案、遣返和重返社会方案、招聘机构的管制办法、行前指导和职能培训方案以及消除招聘违规行为和向国民提供帮助的政策等。菲律宾已经具备了几乎所有的派遣国政策;泰国则除了重返社会方案，也拥有了大多数派遣国政策。所有的东盟成员国都有了经过注册和批准的移民工人就业招聘机构。自2009年以来，绝大多数的东盟成员国注册和批准的移民工人就业招聘机构的数量都有所增加（参见表1）③。

五、东盟劳工移民治理之于东盟共同体建设的意义

东盟致力于建设一个以人为本、有社会责任感、东盟各国人民和国家之间实现团结、稳定和统一的共同体，这个共同体拥有共同的身份和意识，是一个福祉共享、包容与和谐的社会。要最终实现这样一个共同体，东盟将通过建设经济共同体、政治安全共同体和社会文化共同体这三大支柱来实现。

首先，从政治安全共同体建设的角度来看，它旨在通过形成处理国际事务的共同价值观和行为准则，以实现安全共同体建设。因为共同的原则和价值观的形成是安全共同体建设的核心要素。根据建构主义安全共同体理论，形成共同的价值观是形成共同身份认同，实现安全共同体建设的必要环节。安全共同体是社会建构的，安全共同体的形成过程是一种社会进程，是行为体互动、社会化、规范和身份建构的结果，而非外部力量造成的。形成安全共同体的核心要素包括价值观、文化和身份认同等内在的主体间因素②。因此，东盟将形成共同的价值观和行为准则作为政治安全共同体的首要特征。保护人权和人的基本自由、促进民主和善政等价值理念，正是东盟致力于形成的重要价值观。东盟政治安全共同体所强调的人权原则是一种政治层面上的价值原则，它对于形成东盟共同价值观、 建构共同行为规范、指导东盟处理成员国内部及东盟与区域外国家的关系有重要作用。作为促进人权保护重要内容之一的东盟劳工移民治理，对于推进东盟人权原则的形成、在地区层面和国别层面上普及人权观念有着重要的意义。

其次，从东盟社会文化共同体建设的角度来看，它的核心目标是通过以人为本、环境友好、有利于可持续发展的合作活动来提高地区内人民的生活质量，以最终促成东盟共同价值观、身份认同及东盟意识的实现。东盟社会文化共同体主要是从社会文化层面上来促进对人权的保护，以实现人的自由与发展为目的，最终目标是实现一个团结、稳定和统一的东盟共同体。加快劳工移民治理、保护移民权利隶属于社会文化共同体建设中的促进社会公正与公民权利这一要素，主要是实现对妇女、儿童、老年人、残疾人等弱势群体的权利保护，处于边缘地位的移民群体也属于这一群体。进一步加强东盟劳工移民治理，是维护社会公平和正义的重要举措，是保护人权原则的具体实践，也是推进东盟社会文化共同体建设的必要环节。2015年，在东盟宣布基本建成东盟共同体以后，2015—2025年这一阶段的共同体建设任务是要推动实现一个更具包容性的社会。要实现这样一个包容性的社会，东盟计划从消除障碍、促使人人享有公平的权利、促进和保护人权这三大关键领域进行。从2015—2025年这一阶段的东盟共同体建设任务来看，东盟把保护和改善人权，尤其是保护劳工移民等边缘群体的人权放在了更为重要的位置。这不仅说明在这一阶段东盟将在移民治理领域做出更大的努力，也说明劳工移民治理是东盟实现一个包容性社会的必要环节和重要举措，对于最终形成东盟所期望建成的共同体有重要的作用。

总之，东盟劳工移民治理对于促进人权观念的普及、维护社会公平与正义、在政治层面上形成东盟共同价值观和行为规范、在社会层面上实现对人权的保护都有着举足轻重的作用。当前，东盟劳工治理虽然取得了许多重要的成就，但也存在一些问题和困难，这既包括移民治理与国家主权之间所存在的固有矛盾，也在于东盟内部对移民的法律法规还没有得到完全的统一。各国关于移民治理的法律法规千差万别，一些成员国针对移民治理的规范仍旧不完整，这导致部分劳工移民的基本权利仍未能获得基本的保护。这就需要东盟在进一步推进东盟共同体建设的过程中，从政治和社会文化两个层面进一步推进和改善移民劳工治理。

（责任编辑： 罗  梅）