中国经济特区创办的前前后后

王蕾

从党的十一届三中全会至20世纪80年代，是中国经济特区的酝酿、创办和发展时期。经济特区的创办没有一个事先设计好的方案，它是在人民、基层干部、地方政府和中央领导各个层次、各个方面的互动过程中探索开展的，同时有力地促进了改革开放的进一步深化。先机：政府代表团出国考察

“文化大革命”结束后，中国经济逐渐步入正轨，但仍面临严峻的形势。为了借鉴学习外国经济建设和经济管理的先进经验，1977年到1978年，国家派出一批政府代表团，考察日本和欧洲一些主要西方国家。

1978年3月至4月，以上海市委书记林乎加为团长的中国赴日经济代表团，考察战后日本经济发展的经验。代表团访问了日本关东、关西和中部各地，重点考察钢铁、造船、机械、化学、轻工业、金融等部门，最后形成《中国经济代表团访日工作报告》。

5月2日至6月6日，由国务院副总理谷牧带领的包括6位省部级干部组成的代表团，出访法国、联邦德国、瑞士、丹麦、比利时等欧洲5国，这是新中国成立后首次向西方国家派出的国家级经济代表团。谷牧代表团出访前，邓小平专门在北京饭店听取代表团的出访汇报，指示：“广泛接触，详细调查，深入研究些问题。”“资本主义的先进的经验、好的经验我们应当把它学回来。”代表团访问了5国15个城市，会见了有关政界人士和企业家，参观了许多工厂、农场、城市设施、港口码头、市场、学校、科研单位和居民区，收集了大量的资料信息，最后形成《访问欧洲五国的情况报告》。

1978年6月，林乎加、谷牧分别向中共中央政治局作了汇报。林乎加对日本战后经济快速发展的经验进行总结，认为原因主要有三条，即大胆地引进新技术，充分利用国外资金，大力发展教育事业和科学研究。他建议，利用国外资金大力发展煤炭、钢铁和有色金属等产业。谷牧在汇报中着重讲了三点：一、二战后西欧发达国家的经济确有很大发展，尤其是科技日新月异，我们已经落后很多，它们在社会化大生产的组织管理方面也有许多值得借鉴的经验。二、它们的资金、商品、技术要找市场，都看好与中国发展关系。三、国际经济运作中有许多通行的办法，包括补偿贸易、生产合作、吸收国外投资等，我们可以研究采用。谷牧建议：西欧资本主义国家经济萧条，资本过剩，急于找出路，应该立即与西欧几个国家进行正式谈判，争取签订长期贸易协定，把口头协定的东西尽快落实下来。

林乎加、谷牧等出国考察的所见所闻极大地震动了中央领导人的思想—外国能搞的，我们为什么不能搞？他们认为机会不可错过，在引进问题上，应胆子大一点，步子大一点。华国锋要求出国考察的人共同研究，提出几条建议，在国务院务虚，一面议，一面定了就办。凡是中央原则定了的，就放开干。6月22日，邓小平听了林乎加的汇报后说：不要老是议论，看准了就干，明天就开始，搞几百个项目，从煤矿、有色、石油、电站、电子、军工、交通运输一直到饲料加工厂，明年就开工。分期付款干不了，就搞补偿贸易、银行贷款。叶剑英、聂荣臻、李先念都说，外面的情况，谷牧这次出去看清楚了，讲明白了，该是下决心采取措施实行的时候了。

尝试：为创办经济特区打开“三道门”

对外考察带来的思想解放，首先表现在设立经济特区的思想准备和政策尝试。1978年4月，以国家计划委员会副主任段云为组长的港澳经济贸易考察团，对香港、澳门进行实地调查研究，形成《港澳经济考察报告》。6月3日，段云向中共中央政治局汇报指出，香港和澳门的经济近十年发展很快，主要原因是：有充裕的资金来源和较为廉价的劳动力;购进原材料和技术设备比较方便;大力发展对外加工工业;产品适应性强。报告提出，广东宝安（深圳）、珠海两县紧邻港澳，发展出口商品生产，条件十分有利，是任何国家和地區都比不上的，对这两个县“有必要实行某些特殊管理办法”：一、把宝安、珠海两县改为两个省辖市（相当于地级），派得力干部加强领导力量。二、两个县的商品收购、出口和所需材料及设备的进口，在统一计划安排下，直接同我驻港澳贸易机构联系，不再事事经过上报审批;两地开设供应入境旅客的专门商店，商品供应和销售，视同出口港澳。三、两个县生产建设所需的原料、材料、燃料和设备，原则上由广东省供应，有困难的可以用银行贷款通过港澳进口解决，建议免征关税，来料加工的手续也要简化。四、除了归还贷款之外，两个县所收的税收和利润暂不上交，留给当地，扩大再生产。五、对到两地的港澳同胞和外宾只凭港澳居民证和护照，检查从宽，简化手续。六、恢复1967年被废止的边境小额贸易，给当地渔民分一部分外汇。报告呼吁，现在许多西方国家都在利用港澳，工厂、房产、银行、商店越弄越多。我们有那么多有利条件，为什么不能干呢？过去“四人帮”的“投机倒把～不务正业”“资本主义经营”帽子一大堆，现在要解放思想放手干了！

这份报告第一次提出了在深圳、珠海设立实行特殊经济政策的出口加工区的设想，成为中国特区改革的前驱。华国锋代表中央表态说：总的精神我同意，进料加工，来料加工，原则定下来，发个文件，首先在上海、广州、北京、天津、青岛进行。看准了的东西，就要动手去干，就要抓落实，把它办起来。邓小平针对引进外资、扩大对外加工说，下个大决心，不要怕欠账，那个东西没危险。只要有产品，就不怕还不上钱。这就为创立经济特区打开了第一道门。

1978年7月15日，国务院颁布《开展对外加工装备业务试行办法》，要求大力发展加工装备业务和补偿贸易。到年底，中国已经与外商签订加工装备和补偿贸易的贸易合同698项。但是，这些尝试还是严格地把握一个界限——订货单、原料和预付资金可以进来，外资和外企不能进来。11月，李先念在会见外国客人时表示，可以外商出资金、设备来建工厂，我们用产品偿还，还可以考虑合股经营工厂。12月15日，外贸部部长李强宣布，取消不许外商在中国投资的禁区。这为创立经济特区打开了第二道门。全国一下子推行引进外企的新政策，确实缺乏经验，风险较大。于是，划出单独的区域进行试验，成为自下而上的共识。

1979年1月6日，广东省、交通部联合向国务院送交报告，同意招商局在广东宝安境内邻近香港地区的地方建立工业区，认为这既能利用国内较廉价的土地和劳动力，又便于利用国外的资金、先进技术和原材料。报告引起了李先念的高度重视，批示同意。邓小平认为不仅宝安、珠海县可以搞，广东、福建的其他县也都可以搞。1月17日，邓小平宴请著名的工商界五老胡厥文、胡子昂、荣毅仁、古耕虞和周叔瞍。邓小平说：香港厂商给我写信，问为什么不可以在广东开厂。“现在搞建设，门路要多一点，可以利用外国的资金和技术，华侨、华裔也可以回来办工厂。吸收外资可以采取补偿贸易的方法，也可以搞合营，先选择资金周转快的行业做起。”这为创立经济特区打开了第三道门。诞生：经济特区的正式创办

1979年1月，中共广东省委第一书记习仲勋布置省委领导分头下去调查后，省委书记吴南生建议在汕头划出一块地方搞加工试验区。1979年4月，中央召开专门讨论经济建设问题的工作会议。在4月8日的会上，习仲勋在中南组发言时指出：广东邻近港澳，华侨众多，应充分利用这个有利条件，积极开展对外经济技术交流。这方面，希望中央给点权，让广东先走一步，放手干。福建省也提出了在厦门建立出口加工区的要求。广东省委领导习仲勋、杨尚昆、王全国又专门向邓小平作了汇报，希望中央下放若干权力，允许办出口加工区。

邓小平对广东省委和福建省委的想法表示赞同。他说：“广东、福建实行特殊政策，利用华侨资金、技术，包括设厂，这样搞不会变成资本主义。因为我们赚的钱不会装到华国锋同志和我们这些人的口袋里，我们是全民所有制。如果广东、福建两省八千万人先富起来，没有什么坏处。”当听说出口加工区的名称定不下来时，邓小平说：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”

在邓小平的支持下，1979年五六月问，谷牧带领由国务院进出口领导小组办公室、国家计委、外贸部等部门组成的工作组，到广东、福建进行了20余日的实地调查研究，重点考察两省的经济发展条件和规划设想情况。考察结束后，谷牧等指导两地起草了向中央的请示报告。

6月6日和6月9日，中共广东和福建省委分别向中央递交了《关于发挥广东优势条件，扩大对外贸易、加快经济发展的报告》和《关于利用侨资、外资、发展对外贸易，加速福建社会主义建设的请示报告》。广东省委明确提出在深圳、珠海和汕头市试办出口特区，允许华侨、港澳厂商直接投资办厂，也允许某些外国厂商投资办厂，或同他们兴办合营企业和旅游事业等。福建省委在报告中也提出了设立厦门出口特区的建议。

中共中央于1979年7月15日批转了广东、福建两省的报告。批示指出：对两省对外经济活动实行特殊政策和灵活措施，给地方以更多的主动权，使之发挥优越条件，抓紧当前有利的国际形势，先走一步，把经济尽快搞上去。这是一个重要的决策，对加强中国的四个现代化建设，有重要的意义。12月11日，在国务院第一次特区筹建专题汇报会上，“经济特区”的概念首次正式提出。1980年3月，谷牧主持召开广东、福建两省会议，进一步研究具体落实两省如何实行特殊政策和灵活措施。谷牧采纳广东省的建议，确定把“出口特区”改名为“经济特区”，名称的改变反映了经济特区对外开放和发展经济的特殊办法的扩大化。

1980年5月，中共中央和国务院发出文件，正式将“出口特区”命名为“经济特区”，要求将深圳特区建成兼营工业、商业、农牧业、住宅、旅游等多项事业的综合性的经济特区。8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议批准了在广东省深圳、珠海、汕头和福建省厦门设置经济特区，并批准公布了《广东省经济特区条例》这一特区建设的纲领性文件，完成了设置特区的立法程序，标志着中国经济特区的正式诞生。从此，新中国迈开了向世界开放的具有重要历史意义的一步。

1980年下半年，深圳、珠海、汕头、廈门4个经济特区相继投入开发建设。1981年5月27日至6月14日，谷牧在北京召开广东、福建两省工作会议。在这次会议上，广东、福建两省提出进一步松绑放权的要求。任仲夷和项南共同提出：能不能定出几条杠杠，在几条杠杠下，让两省享受到真特殊、真灵活、真先走的东西。会议讨论形成的《纪要》明确：深圳、珠海、汕头、厦门是经济特区，不是政治特区;特区的经济活动在社会主义计划指导下充分发挥市场调节的作用。至此，经济特区的政策得到进一步的发展和完善。

兴办经济特区的成效显著。1979年，深圳（宝安县深圳镇）只有20多家作坊式的小工厂。全县工业产值只有6061万元，农业产值只有1.14亿元，农民人均年收入仅150多元。珠海县以农渔业为主，工业产值仅有6132万元，农业产值6600多万元。汕头市和厦门市，历史上曾是东南沿海有些名气的港口城市。1979年厦门工业产值仅8.05亿元，农业产值1.85亿元，特区所在地是一片山坡、沙滩。兴办经济特区，使深圳、珠海、汕头、厦门的经济发展揭开了新的一页。到1984年，经济特区取得了飞速发展，高楼大厦拔地而起，形成了包括电子、机械、纺织、轻工、家用电器、服装、食品饮料、饲料、家具制造、印刷、石油化工、医药、建材、电力、工艺品等30多个工业生产行业;与1979年相比，发展最快的深圳经济特区工业总产值13亿元，增长20倍;财政收入4.5亿元，增长10.6倍;4个经济特区的工业总产值、财政收入、社会商品零售额分别比1980年增长1.9倍、2.3倍、21.4倍;与外商签订投资协议达4700多项，已经实际投入使用8.4亿美元，占1984年全国利用外资总额的1/5。

扩大：经济特区与对外开放的进一步发展

1984年1月22日到2月16日，邓小平离开北京，前往深圳、珠海、厦门经济特区和上海视察。他分别为三个特区题词，为深圳的题词是：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的。”为珠海的题词是：“珠海经济特区好。”为厦门的题词是：“把经济特区办得更快些更好些。”通过对三个特区的题词，邓小平充分肯定了兴办经济特区的决策和实践，并对其进一步发展提出了明确要求。邓小平视察深圳后，提出建议：“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市，如大连、青岛。这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”

3月，中共中央书记处和国务院联合召开沿海部分城市座谈会，建议进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛等14个沿海港口城市，扩大开放城市的权限，如放宽利用外资建设项目的审批权限，增加外汇使用额度和外汇贷款，对“三资”企业在税收、外汇管理上给予优惠待遇，可逐步兴办经济技术开发区等。5月，中共中央、国务院批转了座谈会纪要。各个沿海开放城市以广大的腹地作为后盾，原料有来源，产品有市场，劳动力有保证，又有专门的出口产品基础，成为中国对外经济关系的窗口与内外经济技术交流的枢纽。

10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出：“今后必须继续放宽政策，按照既要调动各方面的积极性，又要实行统一对外的原则改革外贸体制，积极扩大对外经济技术交流和合作的规模，努力办好经济特区，进一步开放沿海港口城市。利用外资，吸引外商来我国举办合资经营企业、合作经营企业和独资企业，也是对我国社会主义经济必要的有益的补充。我们一定要充分利用国内和国外两种资源，开拓国内和国外两个市场，学会组织国内建设和发展对外经济关系两套本领。”

这一时期，对外开放力度进一步加大，外向型经济格局进一步形成。继1984年开放上海、天津、大连、广州等沿海14个口岸城市后，1988年3月18日国务院发出《关于进一步扩大沿海经济开放区范围的通知》，决定适当扩大沿海经济开放区，新划入沿海经济开放区的有140个市、县，包括杭州、南京、沈阳等省会城市。4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院提出的关于设立海南省和建立海南经济特区的议案。5月4日，国务院发布《关于鼓励投资开发海南岛的规定》，对海南经济特区实行更加灵活开放的经济政策，授予海南省人民政府更大的自主权，其中包括土地有偿使用、矿产资源有偿开采、经中国人民银行批准设立外资银行、中外合资银行等政策。1990年4月，上海浦东的开发开放启动，促成了上海市浦东新区作为中国首个副省级市辖区的诞生，浦东开始实行经济技术开发区和一些经济特区的政策。

在这些开放地区，出口生产企业和进口商品用户逐渐加入到国际市场中。沿海开放城市和沿海经济开放区均对外商投资实行各种优惠政策，开始逐步地按照国际惯例运行，不仅吸引了外商投资，有效减少各类贸易壁垒，而且为中国企业快速地“干中学”，通过出口导向型工业模仿生产过程、管理技能、资本使用提供了机会。不少企业通过学习效应，在组织形式上更加完善，经营管理上更具有活力，其产品在国内竞争中显示出了优势，在国际市场的竞争力也得到提升。从1984年到1988年，外贸进出口总额从535.5亿美元增加到1027.9亿美元;实际利用外资从27.05亿美元增加到102.26亿美元。

随着改革的推进，中国逐渐形成了初步开放的外向型经济，经济特区在外向型经济发展中发挥了排头兵的作用。据1990年2月的国务院经济特区工作会议介绍：截至1989年底，深圳、珠海、汕头、厦门、海南五个经济特区已批准外商投资项目5700多个，协议外资金额94亿美元，实际利用外资41亿美元，占全国的1/4以上;全年的工业产值接近300亿元，是十年来中国经济实力增长最快的地区;全年外贸出口达38.5亿美元，占全国出口总额的近1/10。

20世纪80年代经济特区的创办和发展，举国瞩目，对全国改革开放产生了无法用数字估量的重大影响。经济特区坚持发展以工业为主、工贸结合的外向型经济的指导思想，卓有成效地吸收外资、引进先进技术和科学管理经验，扩大出口，开展国际经济技术合作和交流，逐步建立起适应外向型经济发展的经济运行机制，为确立中国对外开放的格局和实施沿海地区发展外向型经济的战略，进行了有益的探索。经济特区通过外引内联、扩大横向经济联合发展经济的路子，对内地众多地区进入国际市场起到了借鉴和推动作用。经济特区在经济体制改革的许多方面先行一步，为全国经济体制改革的深化提供了重要的经验。同时，特区还有着联系港澳台地区的政治意义，为“一国两制”的设想提供了實践支持。

（责任编辑：贾茹）