管理会计视角下的产业扶贫项目管理探究

朱智鸿， 黎 亮, 莫 巍, 胡 嵘

(1.陕西理工大学，陕西 汉中 723000； 2.汉中市国库支付局，陕西 汉中 723000；3.汉中市投资控股集团有限公司，陕西 汉中 723000； 4.汉中市税务局，陕西 汉中 723000)

以项目带动为载体的产业扶贫模式，在脱贫攻坚战役中发挥了重要的作用。可以说产业扶贫项目管理实施的优劣直接决定着产业扶贫的成败。但通过调研发现，当前产业扶贫项目管理中还存在凭经验、惯性、行政手段来组织、干预、研判项目实施等现象，一定程度上影响了依托产业项目发展实现“真扶贫、扶真贫”的效果。财政部印发的《管理会计应用指引第502号——项目管理》在概念、内涵、适用范围、原则、基本程序及具体工具方法等方面，与产业扶贫项目实施的内在要求高度契合。本文尝试在管理会计视角下，把管理会计项目管理的理念工具方法创新性地融合运用到政府产业扶贫项目管理的可研、立项、计划、实施、验收和绩效评价等具体实践中，使产业扶贫项目管理更加科学化、专业化、规范化、精细化，能够提升政府产业扶贫项目管理水平，形成管理会计扶贫方向的案例脚本。同时牢固树立“管理会计+”理念思维，对拓展管理会计学科内涵发展的学术创新具有较强的现实意义。

一、 产业扶贫项目管理相关问题概述

1.项目管理概述

项目是为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作。这些工作都具有一次性特征，都有着一个明确的目标，且必须在特定的时间、预算、资源等限定内，依据一定的规范予以完成。根据财政部印发的《管理会计应用指引第502号——项目管理》的规定，项目管理是指通过项目各参与方的合作，运用专门的知识、工具和方法，对各项资源进行计划、组织、协调、控制，使项目能够在规定的时间、预算和质量范围内，实现或超过既定目标的管理活动。[1]

所有的项目管理都具备主体、客体、环境三个维度，都是工作范围、时间、质量、成本、组织及客户满意度等六个管理要素的有机组合。[2]项目管理主体，指的是一项工作或活动的组织者、协调者、承办者，主要任务就是推进项目从立项、计划、实施、验收、评估等全过程以达到预期目标的所有事务，亦即由谁来管。项目管理客体，指的是管理的具体内容、范围、边界，主要包括计划、组织、实施、监督、验收等职能中所涵盖的所有工作内容及程序履行情况，亦即管什么。项目管理环境，指的是项目实施过程中所处的宏观政治经济形势、营商环境和政策背景，以及项目微观上的管理体制、工作机制、运营模式等一系列制度安排，亦即在什么情境下管。

同时，项目管理范围、周期、绩效、成本等是项目管理中具体的着力点和抓手，通过弄清楚项目实施中涉及的人财物资源来厘清管理的内容，通过计划好项目实施的阶段性工作安排来预测管理的生命周期，通过对标回顾项目决策时确定的各项指标来研判真实的管理绩效，通过调研分析项目投入产出差异来管控成本效益优劣。上述几个维度和管理要素，构成了项目管理的基本架构。

2.产业扶贫项目管理概述

结合产业扶贫项目属性特点，产业扶贫项目管理，是指通过项目各参与方如政府、企业、社会组织、贫困户等的合作，运用专门财务或管理会计的知识、工具和方法，对各项扶贫资源、资产、资金进行计划、组织、协调、控制，使扶贫项目能够在产业周期内、投资预算和质量范围内，实现或超过既定帮扶目标的管理活动。[3]

在项目管理过程中，可以充分运用多种管理会计工具方法来支撑具体的管理实践。既可选用项目管理的工具方法如挣值法、成本效益法、价值工程法，也可借鉴战略管理的工具方法如战略地图、态势分析法(SWOT法)、波士顿矩阵分析法(BCG Matrix)，还可借鉴绩效管理的工具方法如经济增加值法(EVA)、平衡记分卡(BSC)和营运管理的工具方法如PDCA管理原则等。特别是平衡计分卡方法，可基于扶贫企业战略规划，从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度，将产业扶贫战略规划目标逐层分解转化为具体的、相互平衡的业绩指标体系，并据此进行扶贫绩效管理。

二、 产业扶贫项目管理中存在问题及原因探析

1.行政经验管理多，科学理性决策少

产业扶贫是政府牵头履行的一项社会公共减贫职责。长期以来，受此影响一些基层政府对产业项目，习惯于凭借行政思维、陈旧经验和工作惯式开展工作，不重视学习并理性运用市场规律和科学经济决策工具方法，没有从区域生态禀赋和微观产业项目之间发现内在逻辑关联，[4]不善于从扶贫数据、贫困现象中分析、提炼有效信息，对产业项目带来的扶贫经济绩效、生态效益、社会效益等谋的不深、谋的不实。这使原本很严谨专业的项目可行性研究，变成了凭经验、走过场、行政干预的结果，影响了项目后期对扶贫对象识别、资金立项分配、政策措施实施以及相关业务衔接的精准性、科学性，影响了项目带贫效果。

2.短平快项目多，打基础可持续项目少

2020年全面建成小康社会是对各级政府脱贫攻坚工作考核的重要时间节点。为此，个别地方政府为完成政治任务，没有“功成不必在我”的胸怀，在产业扶贫项目立项上过于急功近利短视化，倾向于多上马一些短期内能够带动更多贫困户脱贫的项目，较少立项能够打基础、利长远、可持续脱贫的项目，没有把贫困户的长远致富生计同项目的中长期预期收益进行协同考虑。虽然这种做法在短期内容易出成绩，对贫困户脱贫也能起到立竿见影的作用，但这些短平快项目规模微小、覆盖面窄、不可持续、带贫能力弱，当下脱贫后又会很快返贫。

3.项目管理主体职责边界不够明晰

在产业扶贫项目中，相关主体主要有政府、企业、贫困户等，相关客体主要涉及项目、资金、资源、市场等。按照扶贫项目的内在逻辑，贫困户是产业扶贫最首要的受益者，企业在帮扶过程中也应分享部分利益，政府是在履行其公共减贫服务的社会管理职能。[5]为此，政府主要职责是发挥宏观统筹规划作用，企业主要是做好微观经济活动的管理，贫困户主要是在政府、企业的帮扶下，不等不靠积极作为尽快脱贫。但在实践中，正是因为彼此职责边界不清晰，政府大包大揽越界安排插手具体的企业市场行为，企业束手束脚拖沓消极应对市场的经济机遇，而贫困户更是被甩在一边等靠要，严重倒置了产业扶贫项目主体的主次定位，严重背离了产业扶贫项目的初衷，严重违背了产业扶贫作为经济活动应遵循的基本经济规律和市场规律。

4.重项目资金监管，轻项目全流程管理

由于产业项目实施中涉农资金量大，各级政府都把资金流向作为项目监管的重点，来预防和约束扶贫资金不被挪用、滞留。但仅仅关注货币资金而忽视项目其他环节的业务管理，可能在实践中容易忽略透过货币资金的管理使用反映出的深层次的决策背景和内在经济涵义。比如面对大额的涉农产业扶贫开发资金，沿着资金走向依托财务账簿凭证和有关原始资料，可能过于枯燥平面化，对项目前期评估与后期决策作用甚微。究其原因，都未能从产业项目全周期的实施对贫困群众的脱贫效果的直观感受上得到反馈，未能从以资金为线索的过程中得到反映，而这恰恰是扶贫项目管理中各方最关心的。由此也就必然造成项目管理各环节监管力度不平衡的问题。

5.帮扶绩效评价维度单一，综合性评价少

扶贫项目绩效优劣的唯一考量目标是贫困户能否持续稳定地脱贫致富。实践中，一些地方政府主要采用了可货币化计量的财务指标，很少评价项目能够提升贫困户自身发展能力的非财务指标。在考核时限上，重点关注1—2年内带贫效果的短期指标，很少评价项目未来可持续性带贫作用的长期指标。[6]同时，主要评价项目本身所发挥的直接脱贫效应等内部指标，很少评价通过项目带动其他上下游产业发展的外部指标。这种评价维度单一、指标不系统的评价方法，必然影响到产业扶贫项目绩效考核结论的真实、公允、科学性，必然由于考核指挥棒的偏离误导新一轮产业项目的正确实施，进而造成考核不公导致项目实施差的反复恶性循环。

上述问题究其原因，主要是由于产业扶贫项目以行政工作理念与市场化的产业经济活动规律不匹配，急功近利的短视政绩观与脱贫攻坚的艰巨性、长期性特点不适应，扶贫相关责任主体的职责定位与产业项目利益联结共享机制不契合，项目重资金财务轻业务流程的管理路径与产业扶贫项目周期长、要素多属性不精准，绩效考核观测点的传统、单薄与产业项目新要求不融合。简言之，就是产业扶贫项目的实施没有认真遵循项目管理的基本原则和内涵要义，管理粗放简单，进而影响了依托产业项目带贫效果。

三、 产业扶贫项目管理的路径建议

产业扶贫项目管理是一项参与要素多、执行链条长、利益关系复杂、考评维度多元的综合性极强的系统化工程。其责任主体涵盖扶贫办、财政、农业、金融、发改、工商、科技、环保等多个政府职能部门和企业、专业合作社、社会组织、贫困户等，技术路径涵盖项目遴选决策、项目实施组织、项目绩效评价等诸多环节，管理流程涵盖项目实施各环节的业务管理和资金筹措分配使用等财务管理，落实效果是本扶贫项目实施后能够带动多少贫困户在多大程度上实现脱贫等。[7]

要针对产业扶贫项目自身特点，由政府扶贫等相关部门统筹安排，企业等经营主体精准承接推进，贫困户积极主动参与。具体的项目管理路径，首先要结合贫困地区资源生态禀赋、产业基础等客观条件，从投资必要性、技术可行性、财务可行性、经济可行性、带贫作用等方面逐一进行可行性研判，遴选出合宜的产业扶贫项目与承接经营主体，回答实施什么扶贫项目、由谁来实施等问题。其次要认真研读各类产业扶贫项目政策，吃透项目实施背景及目标效果，制定详实的项目实施计划书，着重对项目的实施主体、内容、方法、时间进度、质量控制、带贫模式、效果评价等进行规划，回答怎样实施的问题。第三，根据项目计划书各责任主体的分工职责，按照业务工作和财务工作两条主线分别逐项对各个项目实施流程与环节紧密推进，既抓业务控制也抓资金监管，做到项目不折不扣地落实到位，回答实施什么的问题。第四，运用平衡计分卡等工具方法对项目实施的成果进行验收与绩效评价，重点对项目使命目标、财务指标、相关利益主体客户、内部管理流程、学习与成长等方面绩效客观公允地评价，回答实施效果如何的问题。[8]具体可以按照如下流程逐一实施：

(一)可行性研究

可行性研究，是指通过对项目在技术上是否可行、经济上是否合理、社会和环境影响是否积极等进行科学分析和论证，以最终确定项目投资建设是否进入启动程序的过程。政府可先设定产业扶贫项目战略目标，根据项目属性特点，从投资、技术、财务、组织、经济、环境、社会、风险及对策等方面对产业扶贫项目的可行性进行全面研究。

1.设定项目战略目标

按照“强产业、促增收、能脱贫”的总体目标要求，结合贫困区域资源禀赋和贫困户意愿、素质等因素，紧紧围绕区域特色主导产业，制定适合本区域的整体产业发展战略，通过遴选拟实施的产业扶贫项目，扶持和带领贫困农户发展特色产业，确保产业项目精准带动贫困户持续增收，力促贫困户自我脱贫能力稳步提高。

2.项目要素比选

产业扶贫项目不同于一般产业项目，更注重带贫的社会效益，将带动贫困户数量、方式、预期效果作为遴选项目及实施主体的前置条件和项目考评验收的主要指标。可以说能否科学合理高效地遴选出经济效益好、带贫能力强的项目，是实施好产业扶贫的关键。在实践中应着重从项目的投资、技术、经济、组织、财务、带贫、社会等方面，通过量化赋分来对拟申请产业扶贫项目的可行性进行全面客观评价。具体可以参照如下指标体系进行可研评判(见表1)：

表1 产业扶贫项目可行性研究量化评价指标体系

(二)项目立项

项目立项，是指对项目可行性研究进行批复，并确认列入项目实施计划的过程。经批复的可行性研究报告是项目立项的依据，项目立项一般应在批复的有效期内完成。在符合项目可行性报告批复相关要求的基础上，应根据地方中长期规划、产业政策、生产力布局、市场环境、扶贫要求以及所在地的内外部条件，明确项目的实施内容、实施规模、实施标准、实施技术等计划实施方案。

(三)项目实施

项目实施，是指政府按照产业扶贫项目立项计划，通过精心组织，确保各项计划保质保量按时完成项目任务的过程。针对目前政府在产业扶贫项目管理实践中主要侧重于资金拨付监管和日常运动式检查督导、管理效果差的问题，可借鉴“注重实效、协同创新，按级负责、分工管理，科学管理、合理配置”三原则进行管理，提高精细化管理水平。

1.厘清项目各责任主体管理职责

按照产业扶贫项目工作链进行梳理，涉及到政府等多个责任主体。为达到产业项目实施的目标，政府职能部门、企业、社会组织、贫困户等应明确各责任主体管理职责，各司其职，各履其责。产业扶贫项目各责任主体具体的管理职责如下表所示(见表2)：

表2 产业扶贫项目责任主体管理职责一览表

2.选择项目承接主体

产业扶贫项目管理效果如何，选择合宜的项目承接主体极为重要。目前主要有贫困户、专业合作社和龙头企业等三种承接主体。政府在选择承接主体时，可根据项目特点，使用管理会计的SWOT分析法，通过分析各承接主体的优势、劣势、机会和威胁，进而选择合适的承接主体。三种承接主体的承接方式、适用的产业如下：(1)贫困户。即政府确定产业扶贫项目后，将财政产业奖补资金或小额扶贫贷款等直接拨付给贫困户使用。(2)专业合作社。即政府确定产业扶贫项目后，将补助资金拨付给合作社，采用“合作社+农户”的方式实施扶贫产业发展，带动贫困户增收脱贫。(3)龙头企业。即政府确定产业扶贫项目后，将补助资金拨付给龙头企业，采用“公司+合作社+贫困户”或“公司+村集体+贫困户”模式拉动产业发展，带动贫困户增收。

3.确定项目帮扶模式

在项目计划、承接经营主体等项目要素齐备后，好的产业帮扶模式对解放激发产业扶贫生产力具有重要作用。主要重点考量项目在依照产业特色、投资规模、生命周期、绩效联动、贫困户意愿等要素来安排设计帮扶模式。根据贫困村生态禀赋、开化程度、基础设施、人力资源等条件，将产业脱贫攻坚与乡村振兴战略结合起来，积极探索订单生产、土地流转、务工就业、参股分红、股份合作等形式，找准产业项目与贫困户增收的契合点，抓住“帮扶主体、利益联结”这个关键，建立分享产业发展红利的有效机制。

4.落实项目产业化的实施

在产业扶贫项目产业化实施过程中，应聚焦政府政策优惠与技术服务、企业采供与生产销售、贫困户融入参与等环节的经济业务流程的落实情况。

(1)政府政策优惠与技术服务支持

一旦选定了产业扶贫项目以及承接的经营主体形式，政府扶贫部门就应该协调农业、国土、工商、财税、环保、质监、科技、人社等部门积极合作推进项目尽快落地实施。农业部门可以协调农业种植品种、门类、规模等，落实项目原料产地问题。国土部门可以牵头流转项目产业化场地生产线的选址等生产问题。工商部门可以协调项目上马所需的各类审批证照办理等事务。环保质监部门可以提供项目产品的环境监测、质量技术咨询等服务，从源头上确保项目原料供应的品质。人社部门可以设立专项资金购买各类技术培训服务，开展就业技能、职业技能、电商技能和创业技能的培训。科技部门可以牵头建立产业扶贫技术服务体系平台，组建专家技术服务队伍，按照服务到村、指导到户原则，开展大培训、大指导等技术服务活动。[9]

除此之外，政府可以从宏观上通过提高农户的组织化程度、加强质量认证、建立健全现代农产品物流配送体系、打造品牌地理标志产品、构建农产品销售网络大市场、积极举办农产品展促销活动、整合农商互联网络平台资源、加大宣传推介走出去战略等一系列措施，将涉农特别是贫困户产业扶贫产品对接大市场，实现产销两旺共同盈利。

(2)引导项目承接主体实施产业项目产供销业务

产业扶贫项目实施后，各级政府应按照产业规模，引导产业扶贫承接主体做好市场预测，扩大产品销售。可引导承接主体借鉴波士顿矩阵分析法(BCG Matrix)，精准分析扶贫产品与市场对接关系，分析产业扶贫项目的市场份额、生产成本、品牌知名度、附加值、产品所处的生命周期阶段、技术、设备、资金利用能力等企业实力情况，了解产品销售情况、区域特色、目标市场容量、竞争对手强弱、稀缺性、主流消费群体、利润高低等市场引力情况，将能够影响农产品促销的因素按照重要性进行排序来确定产业扶贫项目发展规模。

(3)教育引导贫困户积极融入产业扶贫项目

基层政府部门(乡镇)可以通过召开动员会、专题培训、专家讲座、现场观摩等方式，宣传产业扶贫项目的发展前景、参与模式和利益回报机制，提高贫困户参与产业扶贫项目的主动性、积极性和自信心，用勤劳和智慧摆脱困境，尽快实现脱贫致富奔小康。

(四)项目资金监管

产业扶贫项目管理中的资金监管，即政府对产业扶贫项目实施中所涉及到的政府补助资金的使用进行规范监督管理。基于项目全生命周期的财务管理，要强化资金的“项目”管理，专账设立、专款使用。政府扶贫部门应根据中省有关扶贫政策和涉农整合资金管理的有关要求，严格按照规定的使用方向、项目条件、管理程序，严格执行项目预算管理、成本控制、会计核算和资金结算等程序。项目的预算管理，一般应从产业扶贫项目资金的预算编制、执行、调整等方面开展。项目的成本控制，财政部门应该严格按照资金额度上限进行宏观管控，及时拨付兑现资金。[10]项目的会计核算，应严格按照政府制定的统一会计制度分项目、分要素进行会计核算，确保会计核算制度与项目预算管理相衔接。项目的资金监管，应围绕资金流向加强监管甄别是否专款专用，补助对象、补助标准和资金兑付方案是否经过集体决策并对外公示，核查是否按照财政扶贫资金报账程序进行报账结算。

(五)项目验收与后评价

项目检查验收，可以从项目的内容完成情况、目标实现情况、经费使用情况、问题整改情况、项目成果意义和应用情况等方面进行查验。在产业扶贫项目后评价中，重点梳理是否制定有严谨、量化、客观的指标体系，是否有多维度的考核，是否将扶贫考核结果反哺后续产业扶贫工作等体制机制方面的工作流程。

1.项目检查验收

(1)贫困户自主发展项目

贫困户自主发展项目完成后，经贫困户主动申请验收，由乡镇组织镇、村干部及驻村工作队到贫困户进行入户验收，按照产业奖补资金标准范围及小额扶贫贷款使用范围，对贫困户已实施完成的庭院经济或其他种养殖项目等逐项核实记录，形成贫困户自主发展项目验收表，在镇、村对项目验收情况进行公示。公示无异议后，将验收表等资料报县扶贫办、财政部门申请产业奖补资金、贷款贴息拨付。

(2)新型农业经营主体与贫困户协同发展项目

新型农业经营主体与贫困户协同发展项目实施完成后，由项目承担单位(农业龙头企业、合作社、互助社、产业基地、示范园区等)按项目立项批复层级分别向市、县扶贫办提出验收申请，由市或县扶贫办会同本级财政、审计等部门组成项目验收组，通过赴项目实施单位查阅相关资料、赴项目实施地实地查验、对参与贫困户入户调查或电话抽查等方式，对产业扶贫项目实施验收。具体验收范围、指标、内容及方式如下表所示(见表3)：

2.项目后评价

项目后评价是指对已完成项目的目的、过程、效益、作用和影响进行系统分析。主要包括项目目标评价、实施过程评价、效益评价、影响评价和可持续性评价。可以引入管理会计绩效管理领域广泛应用的平衡计分卡方法，从多维度对项目实施情况进行综合评价，以获得客观全面的评价结果。

围绕前述的产业扶贫战略目标，以当前承接主体最多的农业龙头企业带贫项目为例，使用平衡计分卡构建一套后评价指标体系。将客户维度置于核心地位，财务维度次之，内部管理流程维度重在优化扶持方式和利益联结机制，学习与成长维度突出政府部门工作人员管理能力提升及贫困人口技能水平提高。[11]其平衡计分卡的框架结构如图1所示，按照图1展示的逻辑关系，平衡计分卡评价指标可具体细化如表4所示。

图1 平衡计分卡项目后评价逻辑关系图

表4 平衡计分卡项目后评价指标体系表

借鉴平衡计分卡方法对产业扶贫项目进行测评考量，能够综合、客观、科学地评价各个项目参与主体的绩效。[12]作为政府部门，主要是考核评价干部工作精力主观投入程度和发挥统筹协调产业扶贫业务与财务的能力水平。作为企业，主要是考核企业应用产业扶贫项目后产生的经济效益并反哺贫困户的贡献度。作为贫困户，主要是测评在参与产业帮扶项目后对家庭收入增长的情况和后续持续提升致富能力的带动率。最终通过贫困户脱贫率、群众满意度和幸福感等直观感受，来评价激励干部、企业、社会组织，从而形成良性循环持续推进，实现产业帮扶作为解决贫困问题治本之策的初衷定位。