宅基地试点改革创新的泸县案例

田德文 杨文艺

【摘  要】宅基地改革是国家“三块地土地政策改革”的重要组成，也是现阶段农村改革的重点。泸县作为首批国家试点，在改革期间取得了较好的发展效应。通过对县域内宅改村落的走访调查，对宅基地改革搬迁、区域产业、改革效果等进行调查，与不同地方的行政机构、工作人员对话，了解宅基地改革前后的村落、县域的变化，从而完成案例写作，服务于三农工作。

【关键词】宅基地改革;泸县;三农

1.泸县基本情况

泸县位于中国西部、四川盆地南缘，是长江与沱江的交汇区，以浅丘宽谷地形为主，幅员面积1525平方公里，其中包含127.3万亩耕地面积，110.8万亩基本农田保护面积。泸县从2015年开始，作为全国农村土地制度改革确定的33个试点县之一，在全县逐步开展宅基地改革、土地征收制度改革、集体经营建设性用地入市改革工作。搭建了泸县农村宅基地“依法取得、有偿使用、有偿退出、产权活化、规范管理”的制度体系，构建了较好的乡村振兴的发展范式。

2.宅基地改革背景

改革开放以来，中国大量农村人口通过考试升学、外出务工等途径进入城市生活，出现农村宅基地和农房闲置现象。根据文献资料显示，我国农民工已达2.9亿人，在农村至少有7000万套闲置房屋，3000万亩左右的闲置宅基地面积（徐永德）。由于历史的原因，乡村长期存在一户多宅，土地资源闲置的现象，同时随着经济的发展和城市劳动力、房租地价的攀升、企业生产成本的提高，不少工商资本逐步转向农村发展，渴望在农村进行发展投资。诸如此类的资源错配现象呼唤放活宅基地，在新的历史条件下，尊重市场经济，推行制度改革，盘活农户土地资源，减轻人们交易成本，是乡村振兴的积极探索。以第二次全国土地调查图斑为参考资料，发现泸县的26.9万宗、24.3万亩宅基地中，有3.6万宗、3.2万亩闲置宅基地，既不能有效使用，造成资源浪费，又影响人居环境，给社会带来负外部性。

3.泸县改革措施

3.1确权颁证并建立土地台账

试点改革之初，泸县便组织开展以农民为中心的参与式调查，通过成立县、镇、村、组四级的调查机制，组建调查队伍，对改革地区进行全面摸底调查，印发宅基地改革宣传资料2万份，收集有效针对农户的调研问卷。对乡村宅基地“一户一宅”“一户多宅”情况、集体经营性建设用地基本情况、违法占用农村土地情形进行盘查，通过调研更加清楚农民在土地征收中的切实诉求，建立起农村土地台账制度。确定并下发251个集体土地所有权证，25.4万宗宅基地使用权证、2.1万本不动产证，已确权宅基地达到宅基地总量的94.4%。为宅基地“三权分置”和违法占用宅基地的行为提供产权依据，降低执法成本，使得宅基地改革有法可依。

3.2规范宅基地退出程序

一是泸县首先建立起清晰透明的宅基地退出程序，由村民自愿申请、所在村小组核查、乡镇审核、泸县人民政府批准。并在宅基地退出后尊重宅基地退出农户意愿，对其进行合理安置。二是制定分等定级的房屋拆迁补偿标准。由县政府下发的指导价格为基础，村集体通过村民大会依据宅基地用地性质和房屋结构为等级决定宅基地退出的房屋补偿标准。三是创新有偿退出，将宅基地无偿退出变为有偿。村集体会对自愿申请退出宅基地的农户给予补助和补偿，每户农民平均获得4.2万元补偿。村集体将回收的闲置宅基地经过复垦，对集体经营用地进行补充后，获得结余。结余的建设用地指标可通过挂牌入市获得新的收益，收益又用于完善村落基础设施或村集体产业发展，把村落土地资源转化为区域优势。四是激励花的宅基地退出方式，对自愿退出宅基地的农户经济补偿、购房补贴、购买养老保险等政策。

3.3明确宅基地取得方式

一是对于退出宅基地后想要建房的农户，严格按照以人定面积的做法，按照每人30㎡生活居住地、20㎡的附属设施用地配额，对于不足三人的农户家庭，可依据规章有偿取得，但取得的总面积控制在3人标准以内。二是允许县域内异地申请宅基地，打破以往宅基地只在本村流转的制度桎梏。对于宅基地退出后想要到其他村落申请宅基地的，需要向村落村提出申请，经过2/3以上的村民代表或村小组会同意后，向村委会审查，由镇或县级政府批准，再向农户配置规划以内的宅基地。三是为减少农户争夺村落宅基地，推行节约有奖的宅基地使用政策，对于申请新宅建筑的农户，如果没有达到自身宅基地使用上限，每平米给予100元的奖励。对于初次分户或使用增量宅基地超出宅基地使用上限面积的农户，每年每平方米需向村集體支付20元的有偿使用费，所支付金额用于村落提供公共服务和公共设施建设改善等。对于使用存量宅基地的农户而超出规定使用面积或一户多宅部分面积，根据超占面积数量和地理区位以及是否处于城镇规划区域内，收取的有偿使用费实行阶梯式收费标准。

4.结论及建议

4.1结论

作为全国首批“宅基地改革”试点地，泸县多数村落顺利完成了宅基地改革，并实现了不同程度的产业集聚与发展，产生了许多良好的直接或间接效应，为其它地区提供了范本与经验。而每个国家都有农业部门。在大多数发展中国家，农业已经成为了经济发展的阻碍。其中的问题是在以农民世代使用的生产要素为基础的传统农业中，农民不能为经济的发展做出贡献，只有现代化的农业才是经济发展的源泉。因此，泸县通过宅基地创新实现生产要素的灵活化，再多方机制引入资本，实现农业土地经营权的资本化。农业土地经营权的资本化的意义在于实现农地流转主体的利益联结，以市场的形式和农地经营权价值，提高农业土地的利润预期鼓励工业和商业资本投入农业生产管理。建立适应现代农业发展需要的多维投资机制，从根本解决现代农业发展投资不足的问题[1]。

4.2建议

当资本进入农村地区和进入农业领域，可以提高农业生产率。流动的资本介入土地流转使得农村的土地所有制结构将会变化以及企业、村庄、企业和农民的利益逐渐重组。现有农村经济管理结构开始溶解，传统集体所有制经济结构遭到损坏，这种改变给农村带来的影响有待观察和研究，在土地流转过程中农户的利益是否得到应有的实现需要我们的关注[2]。

参考文献：

[1]朱强，汪倩.乡村振兴视域下宅基地三权分置改革的困境与对策[J].湖北农业科学，2021，60（07）：197-200.

[2]杨雪锋.资本下乡：为农增利还是与农争利？——基于浙江嵊州S村调查[J].公共行政评论，2017，10（02）：67-84+194.