地方立法评估指标体系研究

李店标 冯向辉

摘 要：我国地方立法评估指标体系的探索主要集中在理论、文本和实践三个视角，并分别呈现出多元性、趋同性和灵活性的特点。地方立法评估指标体系的优点在于实现了静态与动态的结合、原则性与灵活性的结合、一般性与特殊性的结合;不足之处包括评估环节失衡、评估标准缺项、定量评估不足，导致不足的原因是立法工作观念不强、立法评估制度重视不够、立法评估指标体系认识不清。地方立法评估指标体系的重构应当坚持面向、维度、指标和分值的四位一体，即设置立法前评估指标体系、立法后评估指标体系和立法中评估指标体系三个相对独立的面向，涵盖评估维度要素和一级指标、二级指标、三级指标要素以及评估分值要素。

关键词：地方立法;立法评估;立法中评估指标体系

作者简介：李店标，黑龙江省社会科学院法学研究所副教授（哈尔滨150028）;冯向辉，黑龙江省社会科学院法学研究所研究员（哈尔滨150028），哈尔滨金融学院法律系、黑龙江省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员（哈尔滨150030）

基金项目：中国法学会部级法学研究一般课题项目“依法立法视野下授权立法的控制研究”[CLS（2018）C38]

DOI编码：10.19667/j .cnki.cn23-1070/c.2020.04.011

一般而言，地方立法评估是指特定的主体依据一定的标准，运用一定的方法，对地方规范性法律文件及其实效进行前瞻性、即时性和回溯性的总体评价。如果以立法过程为参照点，可以将地方立法评估分为地方立法前评估、地方立法中评估和地方立法后评估三个环节。立法后评估已经成为我国地方立法工作的常态化制度，但对立法前评估和立法中评估的重视程度有待加强。在我国地方立法评估理论和实践中，除了明确评估的主体、对象、标准、程序和方法外，评估指标体系问题受到的重视程度越来越高。“对立法质量及其实施状况进行评估，需要确立一定的评估标准，然后根据评估标准设立一系列的评估指标及指标体系，从而对立法质量及其实施效果有客观、全面且真实的了解。”①因此，本文拟从地方立法评估指标体系的理论、文本和实践三个视角进行考察，并在理论审视的基础上，重构我国地方立法评估指标体系。

一、地方立法评估指标体系的考察

我国当前地方立法评估指标体系的探索集中在理论、文本和实践三个视角，并分别呈现出多元性、趋同性和灵活性的特点。

（一）多元性：地方立法评估指标体系的理论视角

1.三维度说。如地方立法评估标准体系可以分为合法性、适用性和规范性3个维度：合法性维度包括与上位法是否抵触、与配套法及有关文件是否衔接2个二级指标;适用性维度包括人本理念、成本效益理念、节约理念、可持续发展理念度4个二级指标;规范性维度包括结构设置完整紧凑、立法语言准确严谨2个二级指标。①

2.四标准说。如地方性法规立法质量评估指标体系可以分为法理、价值、实践和技术4个标准：法理标准包括立法主体、立法权限、上位法依据、立法必要性、执法主体及其职责分工、利益调整与平衡、法律责任、法的协调性、特别规定、授权立法、立法程序11个二级指标;价值标准包括法与政策、利益取向、法的目的与功能、立法资源利用、立法成本效益5个二级指标;实践标准包括法的适用性、法的社会功能、法所规范行为的表现、社会认知程度、执法与司法的情况5个二级指标;技术标准包括法规名称与题注、法规体例、法规结构、逻辑结构、立法语言、文字符号、立法相关文件7个二级指标。②

3.六指标说。如地方立法前评估指标体系包括必要性、合法性、协调性、可操作性、影响性和特色性6个指标：必要性指标包括有无现行法、是否存在符合要求的即将出台或者修改的法律法规、是否有其他调整手段、立法时机与立法迫切程度4个二级指标;合法性指标包括权限合法、程序合法、内容合法3个二级指标;协调性指标包括与同位阶法是否协调、与配套的法律法规是否协调2个二级指标;可操作性指标包括法律规范是否完整、拟制定的法律规定有无歧义、法律责任承担方式明确与适当、拟规定的措施是否易于操作、拟规定的措施是否高效便民5个二级指标;影响性指标包括可预测的社会影响、可预测的经济影响2个二级指标;特色性指标包括特点突出、有无重复立法2个二级指标。③

除了上述几种主要观点外，学界还存在合法性、合理性、操作性、规范性和实效性的五指标说，合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、实效性和适应性的七指标说，以及合法性、合理性、实效性、协调性、技术性、专业性、成本效标、社会认标的八指标说等。理论上关于地方立法指标评估体系的各种观点划分主要立足于一级指标的类型，存在维度、标准和指标三种概念表述。总体而言，学界关于地方立法评估指标体系的研究呈现出观点多元性的特点，大都主张定量分析的两级指标体系。

（二）趋同性：地方立法评估指标体系的文本视角

1.地方性法规。相关地方性法规包括《广州市人大常委会立法后评估办法》《南京市人大常委会立法后评估办法》《兰州市人民代表大会常务委员会立法后评估办法》《亳州市人大常委会地方立法后评估办法》《菏泽市人民代表大会常务委员会立法评估办法》等。如《广州市人大常委会立法后评估办法》明确适用对象是现行地方性法规的立法质量和实施效果的评估（第2条），其中评估指标由合法性、合理性、操作性、实效性、协调性、规范性六个部分构成，权重分别为15%、25%、25%、25%、5%、5%，滿分为100分，上述各一级指标又包含若干二级指标（第11条）。

2.地方政府规章。相关地方政府规章包括《广东省政府规章立法后评估规定》《重庆市政府规章立法后评估办法》《本溪市人民政府规章立法评估办法》《西安市政府规章立法后评估办法》《厦门市规章立法后评估办法》《苏州市规章立法后评估办法》等。如《广东省政府规章立法后评估规定》明确适用对象是政府规章的立法质量、实施绩效、存在问题及其影响因素评估（第2条），将立法后评估标准设定为合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性6个方面（第18条），实施绩效评估标准设定为基本情况、社会效益或者经济效益、执法体制机制适应经济社会发展情况3个方面（第19条）。

3.规范性文件。相关地方规范性文件包括《淄博市人大常委会立法评估办法》《常德市人大常委会立法评估工作制度》《太原市政府规章立法后评估办法》《上海市规章立法后评估办法》《南京市政府规章立法后评估办法》《南宁市规章立法后评估办法》等。如《淄博市人大常委会立法评估办法》明确了立法评估包括地方性法规案付表决前评估和立法后评估（第2条），前者包括法规案主要制度规范的可行性、法规出台的时机、法规实施的社会效果、法规实施可能出现的问题4个评估标准（第10条），后者包括合法性、合理性、可操作性、实效性、协调性、规范性6个评估标准（第19条）。

总体上看，我国地方立法评估指标体系的文本规范主要体现在地方性法规、地方政府规章和规范性文件三个层面，其中规范性文件的数量最多，地方性法规和政府规章的数量大致均衡，省级文本规范在数量上远远少于市级。从文本内容上看，立法前评估、立法后评估和立法实施效果评估是地方立法评估指标体系的主要面向，大都以定性分析为主、定量分析为辅，一级指标和二级指标的构成要素具有很大趋同性。

（三）灵活性：地方立法评估指标体系的实践视角

1.《甘肃省水土保持条例》立法后评估量化指标体系。该指标体系主要针对文本质量进行量化评估，设定了6个一级指标和32个二级指标，每一项指标对应相应的分值。合法性指标（10分），涵盖是否与本省其他地方性法规相抵触等6个二级指标;合理性指标（15分），涵盖法律责任设定是否适当等5个二级指标;规范性指标（15分），涵盖条款项设置是否合乎规范等6个二级指标;协调性指标（5分），涵盖有无照抄上位法规定的情形等5个二级指标;操作性指标（25分），涵盖管理体制是否顺畅有效等5个二级指标;实效性指标（30分），涵盖公众是否对该条例有较高的知晓度等5个二级指标。①

2.《重庆市产品质量监督管理条例》文本质量评估指标体系。该指标体系也是对文本质量进行量化评估，设定了5个一级指标和25个二级指标，每一项指标对应相应的分值。法制统一指标（20分），涵盖行政行为合法是否适当等4个二级指标;权力与责任以及权利与义务配置指标（25分），涵盖执设置的救济渠道是否合理有效等6个二级指标;地方特色指标（15分），涵盖创制性规定是否符合本地实际等3个二级指标;可操作性指标（25分），涵盖规范的行为模式是否容易被辨识等7个二级指标;立法技术规范指标（15分），涵盖法规名称是否准确等5个二级指标。②

3.《上海市职业介绍管理暂行规定》立法后评估指标体系。从上海市人民政府网站公布的评估报告来看，该项地方政府规章的立法后评估指标体系由立法文本质量评估指标体系和立法实施效益评估指标体系两部分组成，主要采用定量评估的方法。两大指标体系均设计到二级指标，所涵盖具体标准大部分相同。文本质量评价指标体系包括立法必要性、合法性、合理性、可操作性、地方特色、技术性和逻辑性7个一级指标，共涵盖20个二级指标。实施效益评估指标体系包括法制统一、合理性、可操作性、地方特色、实效性、成本分析6个一级指标，共涵盖20个二级指标。

此外，《甘肃省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》评估的指标权重表分为三级指标，采用定量分析的模式，涵盖12个一级指标、21个二级指标、36个三级指标;《哈尔滨市蔬菜质量安全管理暂行办法》立法评估指标体系分为三级指标，采用定量分析的模式，分为5个一级指标、11个二级指标、24个三级指标。总体上看，我国地方立法评估实践中的指标体系设计较为灵活：有的针对文本质量评估，有的兼顾实施效果;有的以定性分析为主，有的以定量分析为主;有的设计到二级指标，有的设计到三级指标;有的采用一般标准，有的根据立法内容设定了特殊标准。

二、地方立法评估指标体系的审视

地方立法评估自20世纪90年代在我国实施以来，逐步走上了制度化、规范化和程序化的道路，并催生了评估指标体系的不断建立和健全。从目前的研究成果和实践经验来看，我国地方立法评估指标体系既存在诸多优点，也有明显不足之处。

（一）地方立法评估指标体系的优点

1.静态与动态的结合。我国不少地方都将立法评估或者立法后评估分为文本质量评估和实施效果评估两个方面。文本质量评估侧重的是对立法文本规定静态层面质量的检验，实施效果评估侧重的是对立法文本实施动态层面效果的检验，二者有机结合能够在很大程度上反映出立法工作的全貌。如静态评估主要考量合法性、规范性、协调性等指标，动态评估主要考量效果性、社会满意度、成本收益等指标。有学者指出，我国地方立法后评估指标体系主要围绕文本质量和实施效果两个方面，“基于评估重点的设定，以及围绕评估重点而分别采用的不同评估标准，虽有一定的表述差异，但基本上高度重合、难分轩轾”。①

2.原则性与灵活性的结合。地方立法评估指标体系一旦确立，就能够直接运用于实践活动，但从理论上而言，这种指标体系并非一成不变。在评估指导思想保持不变的情况下，根据地方性法规或地方政府规章特点、社会发展要求、党和国家政策、评估条件、评估的目的等因素进行适时调整，使该体系呈现出一种开放性和灵活性的形态，才能最大限度地接近或实现评估目的。实践中，这种评估指标体系也不是固定不变的，而是在权衡各种评估因素的基础上，对各项指标有所取舍、补充和修正。如有学者指出，地方立法后评估指标体系原则上包括必要性、可行性、合法性、协调性、地方特色、可操作性、立法技术、实施后成本和效益等要素，但实践中各地根据评估对象的不同都有所选择和取舍。②

3.-般性與特殊性的结合。地方立法评估的对象主要包括地方性法规和地方政府规章两种类型，二者在性质、效力、规章设计上都有所差别，因此各地相关的立法和规范性文件都是采用类型化的方式，分别规定地方性法规的评估标准和政府规章的评估标准。如本文第一部分所考察的文本视角的地方立法评估指标体系，就存在大量针对地方性法规和地方政府规章的专门立法，相关具体指标的判断也存在差别。以合法性指标为例，地方性法规的合法性主要是以“不抵触”为判断标准，而地方政府规章的合法性则主要是以“有根据”为判断标准;在实践中，有些地方的立法评估指标体系，在形式上虽然没有区分地方性法规和地方政府规章两种类型，但在具体指标表述上却用“不抵触或者有根据”予以体现。

（二）地方立法评估指标体系的不足

有学者指出，我国地方立法后评估指标体系存在评估指标体系性缺乏共识、文本质量与实施效益未能权衡、地方特色指标不够突出、法治成本指标未能纳入、技术性指标重视不够、评估对象针对性不强等问题。③这一判断虽然针对的是地方立法后评估指标体系，但也较为客观地揭示了当前地方立法评估指标体系的不足。此外，我们认为地方立法评估指标体系的不足之处还体现在以下几个方面：

1.评估环节失衡。我国地方立法评估工作主要集中在立法后评估，对立法前评估和立法中评估的认识有待提高、实践有待加强。目前理论和实践界关于立法后评估的关注较多，立法前评估刚引起重视，立法中评估还在被忽视状态，为此导致相应指标体系出现环节失衡现象。2015年修正的《立法法》明确了立法的“可行性评价”“论证评估”和“立法后评估”三个概念，这里所言的“可行性评价”其实就是立法中评估的组成部分，即“主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等评估”。可见，立法前评估、立法中评估和立法后评估三项环节的均衡性将成为立法评估制度的发展趋势，这必然带来相应指标体系的建立、更新或重构。

2.评估标准缺项。目前的地方立法评估指标体系，大都以依法立法和科学立法为标准，而忽视了民主立法标准。合法性指标明显属于依法立法标准，合理性、可操作性、实效性、协调性和规范性等指标在实质上均属于科学立法标准，而公开性、参与性等体现民主立法标准的指标却很少出现。有学者指出，近年来法治评估中的立法公众参与和专家参与形成很大反差，公众参与处于指标得分的最低档次，体现出立法机关对公众参与的重视不够。①党的十九大报告、中央全面依法治国委员会第二次会议和党的十九届四中全会决定均明确提出，推进（坚持）科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率。事实上，科学立法关注立法的合规律性，民主立法关注立法的合民意性，依法立法关注立法的合法律性，三者是相互协调、相互融合、相互促进的关系。因此，地方立法评估指标体系必须全面涉及科学立法、民主立法、依法立法三项标准。

3.定量评估不足。不少地方的立法评估指标体系仍停留在定性评估层面，定量评估不仅少见，而且科学性不足。一方面，各地的立法评估立法文本和规范性文件大都没有明确各级指标所占的分值及其权重，往往以抽象的评估标准代之，导致实践中大都据此标准进行定性评估。有学者指出，从目前公开的立法评估报告来看，评估主体主要运用的是定性分析方法，很少运用定量分析方法，导致评估报告的数据较少、陈述较多、主观性较大。②另一方，从各地立法评估实践的具体指标设置来看，大都在文字表述中明确“是否”的限制，这就意味着即使在此项分配了相应分值，但由于是缺乏裁量空间的二选一封闭模式，会导致此项得全分或者不得分的结果，评估的客观性和真实性将受到很大影响。

（三）地方立法评估指标体系不足的原因

1.立法工作观念不强。不少地方立法机关在立法工作中仍然存在政治决断高于学理判断、政策部署高于尊重规律、立法形式高于立法实质的问题，激进思维、保守思维、政绩思维、形象思维还有体现，对法、法治、立法、立法质量的认识还不到位。立法工作观念不强所导致的宏观问题包括立法人才短缺、立法经验缺乏、立法制度缺失等，所导致的微观问题包括违法立法、重复立法、抄袭立法、部门利益等。立法是立法评估开展以及相应指标体系建构的前提，因此地方立法工作观念不强就直接制约了地方立法指标体系的建构。

2.立法评估制度重视不够。立法评估本身是立法工作制度的一种，和立法调研、立项、评估、论证、听证、审议等机制一样，目的在于提高立法质量。但对于不少地方而言，目前正处于地方法规规章体系建设阶段，对立法评估工作制度建设并没有足够重视，进而使指标体系的建构缺乏依托。以笔者所在的黑龙江省为例，除了哈尔滨市和七台河市分别出台了《哈尔滨市政府规章立法后评估规定》《哈尔滨市政府规章实施后评估办法》《七台河市人大常委会立法评估工作制度》等三部专门针对立法评估的规范性文件外，省和其他设区的市均没有相关专门立法和规范性文件，而且这些规范性文件所规定的制度在刚性上明显不及立法。由此不难看出，如果对地方立法评估制度的重视不够，那么必然影响着地方立法评估指标体系的建立和健全。

3.立法评估指标体系认识不清。关于地方立法评估指标体系的意义，学界存在广泛的共识。如有学者认为其很大程度上决定了评估结论的科学性、评估所应当采取的方式手段、影响评估工作的难易程度和工作量大小、决定了评估工作的参与主体;①也有学者认为其有利于正确引导评估实践活动、科学和准确评价评估对象、科学预测立法实效。②但在实践中却存在着认识上的乱象：一方面，不少地方立法评估指标体系往往只列出了较为粗略的评估标准，甚至不敢公布自己的评估指标体系，这在一定程度上说明立法机关对此的重视、努力和信心不够;另一方面，不少地方根据评估主体或者对象的不同，设计了不同的评估指标体系，导致评估的规范性难以得到保障。由于对地方立法评估指标体系的认识不清，很难总结提炼评估工作中的相关经验教训，对于科学和统一的指标体系建构参考意义不大。

三、地方立法评估指标体系的重构

立法评估应当是对立法行为和立法结果的同等关注，从时间划分的角度可以分为前瞻性评估、即时性评估和回应性评估，即分别对应立法前评估、立法中评估和立法后评估。但遗憾的是，理论和实践中对立法中评估的概念少有人提及，立法前评估的推进还在起步阶段。我们认为，立法评估应当是～个上位概念，涵盖立法前评估、立法中评估和立法后评估，如果将立法评估等同于立法中评估进行理解和使用，则会导致概念范畴和逻辑体系的混乱。当然，立法前评估、立法中评估和立法后评估的方法有所不同，相应的评估指標体系也应有所区别，只有三者结合才能全面检验立法的质量。

从上文分析可以看出，我国地方立法评估指标体系仍然处于碎片化阶段，理论、文本和实践并没有有机衔接，为满足新时代地方立法和法治建设的需求，有必要尽快重构该指标体系。有学者认为，立法后评估指标体系应当包括维度、一级指标、二级指标、三级指标和评估分值等要素，即采用维度、指标和分值的三位一体模式。③我们比较赞同这一观点，但也认为这种三位一体的指标体系主要针对立法后评估，尚不能完全涵盖立法前评估和立法中评估，即不能作为完整的立法评估指标体系。因此，我们建议在三位一体的基础上，结合立法评估的类型，将地方立法评估指标体系设置为三个相对独立的面向，即立法前评估指标体系、立法中评估指标体系和立法后评估指标体系。

（一）地方立法前评估指标体系

立法前评估是指立法机关或者其委托的其他机关、第三方主体在正式进入立法程序之前，对立法项目和立法行为进行综合评估的活动，立法前评估的主要目的有两个：一是解决立法项目能否进入立法程序的问题，二是解决法律是否当立、何时立、如何立的问题。立法前评估指标体系由立法必要性与可行性（25分）、合法性（25分）、影响性（30分）、效益和成本分析（20分）4个一级指标组成，涵盖18个二级指标。④2015年12月印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确提出“通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度”。该文件首次从国家规范层面明确了“立法前评估”的概念，但在有些地方使用的是相关概念。如《本溪市人民政府规章立法评估办法》将其明确为“立项建议评估”，并设置立法必要性和立法可行性2个一级指标，必要性指标又分为形式必要性等3个二级指标，可行性指标分为是否符合法规体系框架要求5个二级指标;《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》将其明确为“立项评估”，并设置立法必要性等5个一级指标。

需要注意的是，地方立法前评估指标体系三级指标的设置应当坚持两个原则：一方面要体现出自主性，如关于立法起草组织就可以设置人员来源、人员学历和专业背景、立法经验、执法经验等三级指标;另一方面要体现出灵活性，即并非必备指标，因为指标越复杂，可操作性越低，评估的成本也越大，通过二级指标的分值幅度控制有时也可以弥补缺乏三级指标过细的不足。我们认为，该三级指标的设置原则同样适用于立法后评估和立法中评估。

基于此，建议地方立法前评估指标体系设置为2个维度、5个一级指标、25个二级指标，三级指标根据文本内容灵活设置。一是在维度上，分为立法价值（60分）和立法事实（40分）2个维度;二是在一级指标上，立法价值分为必要性（20分）、可行性（20分）、影响性（20分），立法事实分为制约性（20分）、保障性（20分）;三是在二级指标上，必要性包括有急需解决的问题、无同类法律或法规、无其他替代方案、能实现预期目标、立法依据明确，可行性包括出台时机成熟、与本地经济社会发展相适应、具备相应的实施条件、成本效益分析科学、配套措施到位，影响性包括经济影响、社会影响、文化影响、环境影响、其他影响，制约性包括观念制约、制度制约、技术制约、资金制约、人才制约，保障性包括工作机构、起草单位、工作制度、专项经费、设施方案;四是在二级或三级指标的分值上，建议根据其上一级指标的分值进行平均分配。

（二）地方立法后评估指标体系

由于我国对立法评估的关注主要立足于立法后评估，因此立法后评估指标体系相对最为健全。但从上文的分析也可以看出，尽管地方立法后评估指标体系不同程度上涉及文本质量和实施效果两个维度，但具体指标的精细化程度还有待提高。如有学者认为，应当将最后层级的指标设计成开放性窗口，如“其他”“其他费用”“其他影响”，用以克服认识和设计的局限性，并能将特殊情况考虑在其中，避免指标体系的僵化。①因此，建议地方立法后评估指标体系的二级或者三级指标可以根据情况采用兜底表述加以概括，以体现出指标体系的周延续。当然，立法前评估指标体系和立法中评估指标体系也应参考这一方法。

我们建议将地方立法后评估指标体系分为2个维度、8个一级指标、40个二级指标，三级指标根据文本内容灵活设置。一是在维度上分为立法文本和立法实效两个维度，各占50分;二是在一级指标上，立法文本分为合法性（10分）、合理性（10分）、规范性（10分）、执行性（10分）、特色性（10分）5个一级指标，立法实效分为效果性（20分）、回应性（20分）、效率性（10分）;三是在二级指标上，合法性包括符合宪法精神和原则、不违反上位法规定、遵循立法权限、符合立法程序、符合法制统一，合理性包括制度适当必要、符合公平正义原则、权利与义务统一、职权与职责统一、法律责任设置相当，规范性包括概念界定明确、逻辑结构严密、语言表述准确、标的符合正确、框架结构规范，执行性包括执行主体明确、制定程序正当、执行方式简便、执行机制完备、配套措施健全，特殊性包括无重复立法、无抄袭立法、创新措施有针对性、结合本地的特殊情况、有本地经验融入，效果性包括法律效果、政治效果、经济效果、社会效果、其他效果，回应性包括被司法适用、被执法适用、得到普遍遵守、公众满意度、实现立法目的，效率性包括立法成本收益、司法成本收益、执法成本收益、守法成本收益、其他成本收益;四是在二级或三级指标的分值上，建议根据其上一级指标的分值进行平均分配。

（三）地方立法中评估指标体系

关于立法中评估这一概念，学界极少使用，但寻找与其相关的概念，包括立法表决前评估、立法评价、论证评估等。有学者指出，立法中评估的时间界限尚未明确，概念内涵也尚未达成共识，但可以将其界定为法律法规草案进入审议阶段开始至公布实施前的决策与评价活动。②可以看出，立法中评估主要存在于人大立法的审议阶段和政府立法的审查阶段，即立法程序阶段的评估。关于地方立法中评估指标体系的建构，目前尚无成熟的理论建议和实践经验，但结合《立法法》以及各地关于立法表决前评估（论证）的相关规定，可以参照地方立法前评估和立法后评估的相关指标进行设定。

由于立法前評估、立法中评估和立法后评估是对立法过程的阶段性划分，又同时与立法文本存在直接关联，因此三者在指标体系的设置上应当具有交叉关系（参见“立法前评估、立法中评估和立法后评估指标体系的交叉关系图”）。一是立法中评估是立法程序阶段的评估，这是对立法行为本身的考量，因此立法前评估中的价值维度的指标体系可以适用此阶段;二是立法中评估是对立法草案的评估，这涉及法律草案的文本，因此立法后评估中的立法文本维度的指标体系也可以适用此阶段;三是立法中评估也有自己独特的内容，要考虑立法后可能出现的问题和立法中的影响因素，建议应另行设定与立法前评估不同的草案事实维度，并可将其分为影响因素和存在风险2个二级指标。

我们认为，地方立法中评估指标体系的设置采用和立法前评估、立法后评估相一致的思路，但在维度名称和具体分值上有所不同，即将其分为3个维度、10个一级指标、50个二级指标，三级指标根据文本内容灵活设置。一是在维度上，分为草案价值（30分）、草案文本（50分）和草案事实（20分）三个维度;二是在指标上，草案价值与立法前评估中立法价值的一级指标内容一致，分值不同;草案文本与立法后评估中立法文本的一级指标内容一致，分值不同;将草案事实维度设置为影响因素（10分）和存在风险（10分）两个一级指标，影响因素包括立法能力、立法需求、立法压力、立法机制、立法程序5个二级指标，存在风险包括分歧较大、部门利益、长官意志、民意不足、地方保护5个二级指标;三是在二级或三级指标的分值上，建议根据其上一级指标的分值进行平均分配。

[责任编辑 李宏弢]

①江国华、罗仙凤：《法律制度实施效果评估指标体系的构建》，《湖湘论坛》2018年第2期，第166页。

②王胜坤：《立法前评估制度研究》，广州：华南理工大学博士学位论文，2019年，第35页。

①史建三：《地方立法后评估的理论与实践》，北京：法律出版社，2012年，第84-85页。

②李冰强、杨越、张莹：《立法前评估指标体系的构建》，《晋阳学刊》2017年第2期，第128-129页。

③孙晓东：《立法后评估的一般指标体系分析》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2012年第5期，第32页。

④俞荣根：《地方立法前质量评价指标体系研究》，《法治研究》2013年第5期，第4-7页。

①朱景文：《中国法治评估指标体系及总体状况分析》，《人民论坛·学术前沿》2018年第4期，第63-64页。

②席涛：《立法评估：评估什么和如何评估——以中国立法评估为例（上）》，《政法论坛》2012年第5期，第61页。

①李锦：《地方立法后评估的理论与实践：以省级地方性法规的立法后评估为例》，北京：法律出版社，2019年，第137页。

②俞荣根：《地方立法后评估指标体系研究》，《中国政法大学学报》2014年第1期，第47页。

③俞荣根：《地方立法后评估指标体系研究》，《中國政法大学学报》2014年第1期，第48页。

①刘志坚、郭秉贵：《地方性法规立法后评估的实践探索——以（甘肃省水土保持条例为例）》，《地方立法研究》2019年第3期，第131-132页。

②刘作翔、冉井富：《立法后评估的理论与实践》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第390-391页。

①刘惠荣、李鸿飞：《试论地方立法评估的标准体系》，《中国海洋大学学报》（社会科学版）2008年第2期，第65页。

②王亚平：《论地方性法规的质量评价标准及其指标体系》，《人大研究》2007年第2期，第25-27页。

③李冰强、杨越、张莹：《立法前评估指标体系的构建》，《晋阳学刊》2017年第2期，第130-132页。

①汪全胜等：《立法后评估研究》，北京：人民出版社，2012年，第325页。