医疗新基建：补齐短板弱项

文/本刊记者 曹凯

补短板固然要关注公卫应急救治能力建设，但或应把资金更多分配到基层医疗，同时还应关注人才培养等软性投入。

2018年底，“新基建”提法最早出现，主要是指人工智能、工业互联网、物联网等新型领域设施建设。

2020年新冠疫情暴发以来，中央高层会议多次聚焦新基建，政府鼓励推动“两新一重”项目建设，关注“新型基础设施建设、新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设”，以投资拉动维持疫后经济平稳发展。

早在一二月份疫情期间，大量重点防疫工程建设项目特事特办，快速推进。正式进入复工复产阶段后，新基建更是成为医疗行业的热词。在三四月份之后从中央到地方的政府文件中，医疗卫生事业疫后补短板被列入地方政府新型基础设施建设、新型城镇化建设项目规划之中。

比如，为了补齐基础设施和公共服务短板,四川省在2020年3月推出重点领域补短板三年行动。仅在2020年，四川省政府就承诺“完成民生和社会事业投资6000亿元”。

公卫应急能力建设自然是重点，四川有意新建一家省级传染病医院；支持省疾控建设卫生监测检验中心，包含P3实验室建设；还要扶持市级疾控升级P2实验室，等等。

除此之外，这份文件提到，2020年要推进5家省级医院的建设，同时还要在今年开工建设四川省儿童医学中心。同时，这份文件提及的疑难病症诊治能力提升工程和中医药传承创新工程，也跟医院密切相关。

同时，“系统梳理储备体系短板,提升应急物资储备能力”也写入这一份文件中。

这份文件在医疗健康领域至少涉及公共卫生、医疗服务、应急物资储备三个方面。

实际上，多个省区市在2020年上半年推出类似三年行动计划。疫后经济复苏，确实需要政府新基建规划引导和资金投入，而疫后医疗新基建也成为其中不可或缺的一环。

政府新一轮的财政扶持，无疑将是影响疫后医疗新秩序的“有形之手”。

增补公卫重点项目

每年的二三月份，省级政府都会公布本地新一年的重点建设项目，投资额度也会列出来——这些信息在省级发改部门网站都可以查询到。

以四川省为例，早在2020年1月疫情尚未暴发之时，重点项目清单已经发布。当时，前述三年行动计划中涉及的6家省级医院建设项目，就已经列入。除此之外，清单中还包含一批市县医院新建、扩建、迁建项目。政府承诺举办公立医院，每年都有稳定的基础建设投入。

不过，前述大部分公卫建设项目，则是2020年上半年疫情暴发之后四川省政府新近规划的。

四川卫生健康委直属医院中，一直没有传染病医院。疫情暴发，四川省政府指定的省级定点医院是四川大学华西医院、四川省人民医院、成都市公共卫生临床医疗中心。前两家是四川省内大型三甲医院，成都市公共卫生临床医疗中心则是四川省内唯一一家三级甲等传染病专科医院，在管理上隶属于成都市卫生健康委。

2020年二三月初，四川省公共卫生综合临床中心建设基本明确下来，写进了前述三年行动计划的文件。时间到了四五月份，中心选址已经确定，也获得国土管理部门的审批，位于成都市双流区黄龙镇，占地面积超过20万平方米。

6月19日，该项目被列入四川省政府常务会议讨论事项，重视程度可见一斑。由于政府全程开绿灯，项目前期进展非常快。6月中下旬，土地拆迁，实际上已经在逐步启动当中。

除了建设一家省级传染病医院，四川省政府还将在成都、泸州、南充、达州、雅安、凉山6个城市建立“重大疫情防控救治基地”，形成“1+6”救治网络。

2020年7月，《中国医院院长》杂志查询到安徽、北京、广东、上海、江苏、江西、山东、四川、浙江等省区市年度重点项目清单。由于疫情打断之前的规划，几乎每个省份都增补了一些重大公卫重点项目。多个省份都在2020年上半年新增规划，建设类似四川的“1+X”传染病应急救治网络。

比如，山东省计划重点扶持济南市传染病医院，将其建设成为山东省公共卫生临床中心。医院迁建2020年上半年完工，床位增加到800张，部分科室6月初才搬入。由于政府推进，医院二期建设2020年列入规划，建成后床位规模将扩张到1500张。

此外，山东省还将重点扶持青岛、菏泽两家传染病医院建设，作为山东省公共卫生临床中心的分中心。青岛市第六人民医院是青岛当地一家传染病医院，2019年门急诊量15.24万人次，改扩建项目2019年已经开始论证，设计规模1000张，疫情过后将会提速。

安徽省2020年5月也透露，三五年内将在合肥、芜湖、阜阳、宣城扶持4家医院建设，将其打造成为4家省级公共卫生临床中心。目前，芜湖中心将依托于皖南医学院第一附属医院分院区建设，阜阳中心则依托阜阳市传染病医院改扩建。

除此之外，未来三五年间，国内市县区域大批传染病医院，也将会获得新一轮大规模财政扶持。这是非典之后，政府对于传染病医院又一次大规模投入。比如，山东省明确提出，全省传染病临床诊疗规模2022年要达到1万张床位。

平战结合正当时

经过2020年上半年的新冠肺炎疫情遭遇战，医防融合和平战结合理念渗透进疫后医院基础建设项目中。

2月份武汉疫情告急，作为湖北省最大的传染病医院，武汉金银潭医院经过改造专门接诊重症患者，但是其床位数量还是无法满足重症患者救治需要。

除了建设雷神山、火神山两家医院，武汉当地大型综合医院将部分院区迅速改造成为传染病医院，专门接收重症患者，大大弥补了重症救治能力的不足。比如，武汉协和医院金银湖院区、武汉同济医院中法新城院区等，由于接诊大量重症患者，在疫情期间成为新闻报道关注的焦点。

在湖北之外的地区，政府和医院也紧急采取了一些临时措施，扩大传染病救治能力。

北京市朝阳区，新冠肺炎定点医院为垂杨柳医院。政府和定点医院在2020年1月底将朝阳区一家社区服务中心按照传染病医院标准改造，让垂杨柳医院医护团队进驻。这样的举措，能够将传染病区与普通病区完全区隔开来，不影响定点医院提供正常的医疗服务。

上海第十人民医院医院管理办公室主任熊肇明也介绍，新冠肺炎疫情恰逢春节期间，医院院内基建工程停工，干脆将建筑工棚改造为临时隔离病房，也可以跟医院普通诊疗服务区适度隔开。

在国内疫情趋于稳定之后，公立医院的单体多院区发展模式获得一定程度的认可。过去，国家卫生健康委希望限制公立医院无序扩张，对于公立医院规模扩张上有诸多政策限制。

“医院的单体规模未必要发展得特别大，但可以多院区发展”，国家卫生健康委医政医管局监察专员焦雅辉在接受媒体采访时指出。她进一步举例，武汉同济医院、武汉协和医院等医院“都是一个主体多个院区。在发生新冠肺炎疫情时，可以快速征用一个单独院区”，迅速转换成“重症患者收治的定点医院”。

目前，武汉协和医院在武汉当地有本部、西院区、肿瘤中心、金银湖医院4个院区。金银湖院区一期工程600张床位，2019年建成投入使用，在新冠肺炎疫情期间迅速改造成传染病医院。

目前，金银湖院区二期建设2020年4月获得批准，未来要打造成“国家区域重大疫情防控救治基地”。武汉协和医院党委书记夏家红近期在《中国医院院长》线上直播会上指出，金银湖院区按照应对大型公共卫生事件思路进行建设，建设“平战结合”病房；平时收治普通病人，遇到突发情况能够迅速转换为传染病医院，收治重症患者。

而且，武汉协和医院院长胡豫在疫后也反复强调，医院应该加强对重症患者救治的空间、设备、技术力量储备，尤其是要加强综合ICU建设。

仅在武汉地区，多个类似医院基建项目在2020年4月纳入湖北省政府重大建设项目。

比如，华中科技大学同济医学院附属同济医院两大院区建设获批，光谷院区建设定位“重大突发公共卫生事件疑难危急重症救治中心”，中法新城院区则要建成“重大突发公共卫生事件空-地一体化急救中心”，项目投入规划均超过10亿元。

华中科技大学同济医学院附属梨园医院，则要打造成为“老年人群传染病救治平战结合基地”。

在2020年5月底全国两会期间，来自医疗界的提案议案，一个热点关键词就是“平战结合”。这一原则和理念迅速成为一种业界共识，各地也在疫后新基建项目中纷纷引入。

1 2020年2月，武汉市10天内建成雷神山、火神山医院，集中收治新冠肺炎重症患者。

作为安徽省4家新冠肺炎重症患者救治医院之一，皖南医学院第一附属医院在2020年上半年抗疫之战中承担着皖南7个地市的重症患者救治重任。皖南医学院第一附属医院北区分院建设已经筹划数年之久，在2020年新冠肺炎疫情背景下也重新调整规划定位，成为安徽省规划的4个公共卫生临床中心之一，按照平战结合原则建设，能在重大疫情暴发时迅速转换为传染病医院。

构建实验室网络

2020年新冠肺炎疫情以来，生物安全实验室和核酸检测一直都是舆论和业界关注的重点。疫情突如其来，病毒研究和疫苗开发需要P3实验室。新冠肺炎院内诊治离不开核酸检测、血清学检测，需要P2实验室。县级医院形成新冠肺炎诊断能力，需要建设PCR实验室。

疫情还未完全被控制，三四月份，政府和业界专家就已开始关注生物安全实验室、传染病检测能力建设，希望完善病原微生物研究和检测的实验室网络建设。

这一话题上一次引起巨大社会关注，还是在2003年“非典”之后。当时，国内仅有少数生物安全实验室具备SARS病毒分离和培养能力，暴露出国内病原微生物研究和检测方面的短板。在政府的强力支持之下，中国CDC曾经在国内不同城市建设了一批P3实验室。

“非典”之后，由于实验生物安全管理事关重大，政府还逐步建立实验室监管体系。《病原微生物实验室生物安全管理条例》2004年11月颁布，2018年曾一度小幅修订。这个条例规定了生物安全实验室的分类管理、感染控制、监督管理等方面的基本要求。

当前，国内P1和P2等级实验室新建，只须向地市级主管部门备案。建设完成，主管部门组织业内专家现场检查，通过检查就算是认可，相对简单。当前，很多地市级三甲医院已经配置P2实验室，甚至一些技术实力较强的县级医院也有建立。

相比之下，P3和P4实验室监管则非常严格，新建要符合国家生物安全实验室体系规划，需要国务院科技主管部门审查同意，建成后还需要通过实验室国家认可。目前这一工作由中国合格评定国家认可委员会（CNAS）具体执行。

实际上，截至2019年底，中国内地获得CNAS认可的生物安全实验室93家，其中大部分是P3实验室，在用P4实验室仅1家；同时也有少量P2实验室。目前，大部分P3实验室属于疾控部门、海关进出口检测部门，等等。

中国建筑科学研究院张彦国和国家卫生健康委曲怡然曾撰文指出，2011年美国P3实验室数量已经达到1495个，领先全球。

在中国台湾地区，公私医院建立的P3实验室就有10家，另有P2+实验和负压实验室25家（见表1）。

目前，中国大陆P3实验室总量偏少，部分省区市至今仍然没有一家P3实验室。医院设置P2实验室比较多，P3实验室屈指可数，仅有浙江大学医学院附属第一医院、中国医科大学附属第一医院等。北京市数十家市属医院，都没有P3实验室。

目前，政府提出“每省至少有一个达到生物安全三级（P3）水平的实验室”。当前，各地都在积极争取建设P3实验室。2020年4月，湖北省发改委批准华中科技大学实施应急防控P3实验室及检测中心建设，项目投资估算总投资将近17亿元，华中科技大学多家附属医院科研人员未来都将是受益者。

在传染病临床检测网络构建上，政府提出一系列具体的目标，三级医院应该建立P2实验室；同时，每个地级市至少建一家P2实验室；县级医院则要建立PCR实验室，具备新冠肺炎诊断能力。

三级医院建立P2实验室挑战并不大，县级医院普遍形成新冠肺炎检测诊断能力挑战要更大。县级医院建设PCR实验室，甚至建设P2实验室，前期投入并不是问题，技术能力和持续运营能力才是挑战，很大程度上要借助外力。

2020年1月初，武汉当地核酸检测的机构仅有湖北省疾控中心一家。当前的传染病法赋予疾病预防控制机构，履行“传染病实验室检测、诊断、病原学鉴定”职责。随着患者越来越多，湖北省疾控中心才逐渐向部分合格医院授权。此前，这些医院检验部门即使自己具备检测、诊断能力，也需要把样本送到疾控部门重新检测才能最终确诊。

因此，北京天坛医院原党委书记宋茂民指出，在新冠肺炎疫情背景下，完善传染病检测实验室网络，其实也可以理解为疾控部门对合格医院的主动授权，认可医院检测诊断结果，真正实现传染病早发现早预警。

2 市县医院建设PCR实验室，甚至P2实验室，前期投入并不是问题，持续运营才是挑战。

表1 中国台湾地区BSL2以上实验室统计数（截至2019年底） 单位：间

新基建投入有保障

每逢大疫，政府扶持公卫体系建设的决心都比较坚定。2003年“非典”之后的三年内，面向疾控体系的公卫建设项目2416个，投资105亿元；面向传染病医院、综合医院的公卫建设项目2649个，投资164亿元。

图2 2010-2018年政府卫生投入 单位：亿元

图3 2010-2018年政府补供方卫生投入分配情况 单位：亿元

2020年新冠肺炎疫情之后，政府财政支持的建设项目，数量上不会少于“非典”，资金投入肯定要远超于彼。

财政部数据显示，2020年上半年政府财政收入下滑10.8%，在政府不断压缩财政支出的背景下，卫生健康上的支出依然达到1万亿元，基本与2019年同期持平。因此，政府在卫生健康领域的投入，2020年基本是有保障的。

多年以来，这笔钱主要用于两个方面：一方面是补需方，主要是补贴医保基金、医疗救助等；另一方面是补供方，补贴医院、基层医疗机构、公卫机构等，主要用于基础建设、人事费用等。这些年的投入和分配格局，基本上也是稳定的（见图1～图3）。

以2018年为例，政府的卫生健康支出1.64万亿元，其中补需方7800亿元，补供方5700亿元。补供方的资金，补贴医院2700亿元，补贴基层1977亿元，补贴公卫1243亿元。上述这些领域，在2020年新冠肺炎疫情背景下，比往年更需要有稳定投入。当然，政府补供方投入在三个板块分配，势必都会偏向公卫。

大疫之年，政府花钱的地方特别多。为了保障医疗健康支出稳定，2020年政府工作报告承诺多方筹资，增加中央财政赤字，允许地方政府增加专项债券，发行抗疫特别国债。从2020年新冠肺炎疫情暴发开始，大量公卫建设项目已经逐步启动。为了保障当时的抗疫需求，政府2020年一二月卫生健康支出激增超过20%。

随着疫情逐渐稳定下来，政府医疗新基建投入的高效利用，引起业界越来越多的关注。

首先，公卫能力建设确实需要优先扶持，但是大规模床位扩张仍须谨慎。这也是前述《能力建设方案》强调“原则上不鼓励新建独立的传染病医院”的本意。

过去二三十年间，大量传染病医院纷纷改名，在保留传染病特色专科的同时，尝试多学科综合发展，希望扩大患者来源和经营收入。少数一线城市和省会城市，扶持发展一批专业传染病医院，培养专门化人才。这样的发展模式优势，基本上已经获得业界认可。

疫情之后，快速扩张传染病医院床位规模和设备配置并不难。然而，一旦疫情过去，医院进入正常化运营，患者不来，医护积极性不高，后期运营压力就会非常大。

事实上，西安市一家医院管理者告诉《中国医院院长》杂志，即使一二线城市的传染病医院和公共卫生临床中心，门急诊患者一直都比较少，财政资金添置的设备本来就存在闲置情况。

武汉金银潭医院副院长黄朝林7月1日也指出，大部分传染病医院都地处偏僻，患者看病往往首选市内综合医院；即使在新冠肺炎期间，金银潭医院接诊的患者，几乎都是在综合医院确诊后转诊过来的。

成都一家大型三甲医院传染病专家告诉《中国医院院长》杂志，新建传染病医院并不容易，不过当地一些大型医院都在积极争取，希望该中心建成后由医院来运营。

图1 2010-2018年政府卫生投入与分配情况 单位：亿元

其次，一些业内专家也提醒，补公卫短板固然要关注公卫应急救治能力建设，但是更需要关注的是传染病早期预警和快速应对。

传染病大规模暴发是社会难以承受的，首先是要避免像2020年春节期间武汉那样大规模暴发。宋茂民就指出，疫情早期预警最为重要，要像北京6月疫情反弹后那样快速及时应对。

在他看来，政府应该把有限资金更多分配到基层医疗发展，关注传染病社区预警哨点建设。

除此之外，前述来自西安的医院管理者就指出，政府财政投入除了关注基础设施建设，还应该关注人才培养、员工激励，尤其是在医院收入剧烈下滑的2020年。

充分调动社会储能

在财政收入大下滑的背景下，央地政府2020年上半年依然愿意维持卫生健康投入基本稳定，支持卫生健康和社会民生的诚意满满。

然而，也要看到医疗健康行业经过一二十年快速成长，政府和社会资本都在投入，硬件快速改善，部分地区基础建设已经相对过剩。

比如，我国三级医院病床使用率已经从2013年的102.9%下降到2019年的91.2%。而且，二级医院床位使用率，也从2013年的89.5%下滑到2019年的81.6%，已经低于全行业平均水平。

这样的数据无疑是在预警，大型医院建设投入需要谨慎，而关注基层不能停留在口头呼吁上。事实上，就是在2020年新冠肺炎疫情期间，政府引导大量扎根社区的基层医疗机构、中小型民营医院停诊，高度依赖大型医院抗疫。

这样一种无奈的选择凸显出，基层医疗无疑是我国医疗健康体系的短板。“中国现在医改的政策应该是建立和加强基本医疗，不是建造更多三甲医院”。哈佛大学公共卫生学院教授萧庆伦近期指出。

中国社会科学院经济研究所党委副书记、副所长朱恒鹏最近也撰文指出，我国医疗服务体系重心不断向高等级公立医院偏移,基层医疗卫生机构无法充当居民健康的“守门人”和防疫控疫的前沿哨所。

另外，疫后医疗基础建设，在规划设计时要将社会力量、社会储能纳入统筹考虑，避免重复建设。

医院在疫情过后应该加强重症患者救治储能建设，特别是加强综合ICU建设。

武汉新冠肺炎疫情告急之时，当地核酸检测需求激增，明显超过疾控部门、公立医院检测能力负荷。但有业内人士认为，为了这一项检测，医院和疾控部门短期内添置设备，增加人力，扩大检测能力，既不现实也没有必要。

实际上，武汉当地有大量社会资本举办的第三方医学实验室，过去一直都在承接公立医院、疾控中心的检测业务。而且，他们也愿意参与抗疫，贡献一份力量。

比如，湖北省疫情防控指挥部在1月底，遴选出武汉当地13家P2级别第三方医学实验室，向其购买服务。这批入选医学实验室，在武汉疫情最紧张的二三月份，一度承担起当地九成核酸检测工作量。平安好医投资管理有限公司CEO邢立萍介绍，政府直接大规模向第三方医学实验室购买类似服务，这在国内还是第一次。

这些机构建设发展并不需要政府直接投资，只是需要政府在区域医疗规划中为其适当预留一定市场空间。

事实上，医疗行业牵涉的很多领域，也都可以充分调动社会储能。全国人大代表、上海市第九人民医院刘艳副院长2020年两会上就提出一项议案，“建立国家储备和民间储备相结合的结构化国家应急物资储备体系”。

“抗疫物资储备也可以调动社会力量。”她表示，国家储备以“政府仓库式储备”为主，基于政府有关部门的评估，“确定保有一定量库存以备应急，成本由财政负担”。

而民间储备则以“企业市场化储备”为主，企业市场化储备“是机动性较强的动态化储备，能够确保灾害发生时在短时间内生产和筹集足够的救援物资”，包括设备、熟练工人等“生产能力储备”，以及中间品、原料和定量库存周转，等等。