PPP模式下利益相关者与邻避风险研究

娄文龙 梁铖卉 张娟

[摘 要]PPP模式正日益被广泛应用于各类公共项目建设，使得参与主体呈现出多元化，同时也加剧了邻避风险和治理难度。基于利益相关者理论，文章首先从重要性和影响力两个维度构建了PPP模式下邻避风险的利益相关者的二维分析框架，并以A市垃圾焚烧厂事件为例进行实证研究，探讨引入PPP模式后的邻避设施会涉及哪些利益相关者及其行动逻辑，最后从信任机制、沟通机制、监督机制和利益补偿机制四个方面构建利益相关者的邻避风险治理机制。

[关键词]PPP模式;邻避风险;利益相关者;风险治理

[中图分类号]D63 [文献标志码]A

文章编号：1003-6121（2020）04-0001-09

一、问题的提出

十九大报告中指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。我国人均GDP已经步入了中等收入国家行列，人们在追求更加丰富的物质生活同时，对生活质量和人居环境等方面的要求也越来越高。然而，伴随着城市化进程，具有潜在风险的“邻避设施”成为城市基础设施中不可或缺也不可避免的部分。“邻避设施”如同“硬币有正反两面”，一方面可以提高居民的社会福利，另一方面会对居民生活品质、生命和财产安全等造成潜在风险和威胁的设施。随着公民意识的觉醒，“邻避设施”导致了邻避风险在全国各地频频爆发。

邻避风险研究始终是学界关注的重点，至今已有丰富的研究成果，主要集中在对邻避风险的起因[2]94、运作机制[3]81以及风险治理[4]42方面，学者们分别从管理视角[5]67、生态政治视角[6]119、分配正义视角[7]56等提出治理对策。还有学者从理论上构建了“邻避风险链”来解释邻避风险背后的生成逻辑[8]198，特别关注邻避风险的风险认知领域[9]75[10]18。政府与社会资本合作的PPP（Public-Private-Partnership）模式，因其具有利益共享和风险共担的优势而被广泛应用于“邻避设施”的建设中，而邻避风险的影响在决策之初并未受到重视，直到近年来遭到公众集体反对“邻避设施”的PPP项目不断增多，这一现象才得到重视。目前学术界从利益相关者角度对PPP模式可能带来的邻避风险方面的研究并不多。而利益相关者分析在管理方面能发挥独特作用，其正作为一种分析工具被广泛运用于风险管理和应急管理领域[11]39[12]215，有学者专门研究该方法在实践中的应用后得出，其能促使管理者运用多维的战略管理思维解决问题，可在应对复杂的管理困境时能发挥独到的分析优势[13]59。虽然已经有学者将利益相关者理论引入PPP模式研究，主要聚焦于水利PPP项目中所涉及的利益相关者及其风险分担[14]4、PPP项目的利益分配策略[15]99、PPP项目的管理创新[16]206等方面，但是较少地从这一视角下分析PPP模式下与传统邻避设施所涉及利益相关者的差异以及引发邻避风险的路径区别。

因此，本文尝试着引入利益相关者理论来构建PPP模式下邻避风险利益相关者分析框架，跟以往的研究相比有着如下两点不同：其一，对邻避风险中的利益相关者逐一识别，有利于从行为主体视角全面地了解邻避风险的成因及相关者的利益诉求;其二，在对相关主体的利益分析过程中，不仅分析了传统的经济利益还分析了社会利益等多重利益，拓宽了利益相关者的分析思路。本文首先基于利益相关者视角建构分析框架，关注于PPP模式可能带来的邻避风险;其次，识别PPP模式下可能涉及到的不同利益群体及利益诉求，分析他们在不同利益驱动下的行为逻辑;最后提出政府在防范和治理邻避风险的对策建议。

二、PPP模式下邻避风险的利益相关者分析框架

20世纪80年代，利益相关者理论（Shareholder Theory）兴起，它是对企业管理中股东中心理论（Shareholder primacy Theory）的批判与创新。其代表人物弗里曼认为，任何一个公司的发展都离不开利益相关者，而且这些利益相关者将会影响着公司目标实现，与公司的生成与发展密切相关[17]31。这一理论的提出突破了股东中心论的局限性，使得人们越来越关注利益相关者的重要影响，并对其他学科的研究提供了新的思维模式。在PPP模式下的邻避风险本质是PPP项目引入到邻避设施的建设或运营过程中后，相关利益群体在感知或察觉自身利益受损后而采取的暴力或非暴力、理性或非理性的对抗性行动。亓霞（2009）将此类风险称为政治反对风险，即社会利益得不到保護或受损的情况下，PPP项目建设遭到政治甚至公众反对的风险[18]108。在邻避风险的产生过程中，不同的利益相关者因其利益不同而对邻避风险有着差异性认知并采取差别性的行动。

理论相关者理论认为根据时间线索，可以将利益相关者分为不同的相关群体。在邻避风险的不同时期，不同利益相关者的重要性可能不同;而且同一利益相关者在不同阶段的影响力也可能不尽相同。米切尔根据合法性、权力性和紧急性三个方面对不同的利益相关者进行评分，并界定为权威利益相关者、关键利益相关者、危险利益相关者和从属利益相关者四个群体[19]854。本文进一步借鉴了米切尔等学者提出的评分法（Score based Approach），主要从重要性和影响力两个维度构建利益相关者分析框架。重要性维度，即指某一群体在项目的建设和运营阶段发挥的作用大小，发挥的作用越大说明PPP模式下的相关者可能引发的邻避风险的可能性愈大。影响力维度，即指相关者是否拥有促使或阻止目标实现的资源和力量，并促发或阻止邻避风险进一步扩大的能力。在利益相关者重要性/影响力矩阵中，依据利益相关者的重要性和影响力的大小将其分关键利益相关者、主要利益相关者、次要利益相关者和一般利益相关者等四类（如图1所示）。

三、PPP模式下邻避风险中利益相关者行为的实证分析

2010年年底A市政府为解决该市日益严峻的垃圾处理问题，决定将PPP模式引进垃圾焚烧厂的建设，随之而来的邻避风险便肇始于此。“邻避”可以定义为社区居民群体面对社区不受欢迎的外来项目时的保护主义态度和抵抗策略[20]289。邻避设施中所蕴含的邻避风险在PPP模式中被不断放大，使得邻避风险变得愈加复杂，但是不同的利益相关者在邻避风险中表现出来的重要性和影响力不尽相同。

（一）A市垃圾焚烧厂事件过程

A市的垃圾焚烧厂项目于2010年12月启动，经过了近4年的审批和筹备后，2013年年底这一项目正式获得批复并进行施工。但是随着这一项目被网友曝光和快速扩散后，当地居民担心该项目所蕴含的邻避风险会对健康、财产和人身安全带来损害，引发了大规模的抗议，最终演变成了一场邻避危机，这也导致了该垃圾焚烧厂于2014年5月被终止建设。在公共危机的整个过程中，各利益相关者有着不同的行为逻辑，也表现出了不同的利益诉求。本文根据利益相关者的不同和事件的演变过程，将该邻避风险从邻避项目建设阶段和民众抗议阶段进行归纳和总结（见表1）。

纵观整个事件的利益相关者及其关系（如图2所示），我们发现A市政府与周边民众在垃圾焚烧厂这一邻避设施中有着直接的利益冲突，为关键利益相关者，具有高重要性和强影响力;B公司因PPP模式参与到邻避设施的施工而被卷入到这一场邻避风险中，但是又只能被迫接受对其造成的利益影响，因此为主要利益相关者;媒体和专家在该邻避风险冲突和发酵过程中利用自身的优势表达其观点，进而影响该邻避设施的走向，但本身并未从中获得过多的个体利益，则为次要利益相关者;社会上其他民众与邻避风险的其他主体联系较小，在事件中未被提及但仍有发挥过作用，属一般利益相关者。

（二）A市垃圾焚烧厂事件中利益相关者的行动策略

1.关键利益相关者的行动策略

（1）A市政府：传统管控思维为邻避风险埋下了隐患

PPP模式中虽然强调引入社会资本，但地方政府仍然是主要负责方。如果一旦出现邻避风险，地方政府具备着多重身份，既是项目的支持者、设施设址的决策者，也是公民邻避抗争的对象、邻避冲突治理的主要主体，更是第三方仲裁者、企业经营行为和邻避设施负外部性影响治理的主要监管者。[21]42因此，政府是PPP项目引发的邻避风险的关键利益相关者。

该案例中A市政府依然沿用传统的管控思维，以政府包办一切的套路进行社会管理。在建设垃圾焚烧厂的决策过程中A市政府重审批却轻监管，未让其他社会主体参与，导致民众对政府的信任度降低。虽然后期政府主动举行听证会听取民众意见，但这更多是一种维稳心理以及事后补救的应对之举。在我国利益多元化的背景下，政府仍保持着其特殊的惯性和固化的利益表达机制，而媒体的高度发展却让民众形成了“众声喧哗”的表达机制，双方有着各自的立场和表达方式，民众的多元化诉求不被重视，同时部分官员的话语也不受民众的信任。此外，政府对风险治理的认知方面存在偏差，没有形成很好的风险沟通环境，治理工具单一，风险得不到有效控制。由于A市政府在应对邻避危机时反应迟钝，效率低下，在项目被迫中止时该工程已经完工30%，巨大的沉淀成本造成资源的严重浪费。

（2）周边民众：邻避风险下利益的非理性表达

在民主社会，尊重和实现民意已成为公共政策制定的逻辑起点[22]90，而邻避设施的选址建设往往意味着公共价值在这一领域的意志体现。但在我国公共管理的实践中，面对邻避风险的复杂性和不确定性，有些政府处于强势方，尽管占据着信息优势，但却采用片面的、呆板的宣传教育方式，很难使民众信服。话语阶层通过行使经济权力（如搬离危害设施）、政治权力（如向当局施压）等途径逃避风险，由于行使经济权力的成本过高，因此居民更多地会通过争夺话语权来表达自身利益诉求，最终居民的“邻避情结”引发了邻避风险。

由于邻避设施的选址会直接影响到附近的社区居民，也是邻避风险中最直接的受众，因此周边民众是PPP项目中的关键利益相关者。选址结果应更多地包含对认知需求的回应，而不仅是从工具的角度关注补偿和风险缓解[23]34。如果政府未能有效回应公众对邻避设施的风险感知，那么作为邻避风险中的主要利益相关者的两个主体将会产生冲突并贯穿着整个过程，引导着整个事件的发展态势。在A市垃圾焚烧厂事件中，若不是网友的爆料，也许直到项目建成后才能知晓垃圾焚烧厂建到了“自家门口”。另一方面，单凭一篇网文便激发了民众的抗争情绪，甚至在未经证实的情况下便发泄情绪，体现了民众参与存在着非理性以及对风险认知的不足。在该事件中，因周边居民认知水平的有限性无法对垃圾处理项目进行正确的认识，再加上网文的误导，便主观上评估邻避项目可能带来的隐患，给合理的垃圾处理项目带来了巨大的负面影响。但随着事态恶化，C大学和D大学等高校教授、学生在实地调研后，从专业角度对该项目进行科学的和合理的评估，使民众对该项目的评价逐渐客观，增加了行动的理性因素。

2.主要利益相关者：重视经济利益而忽视邻避风险

企业是PPP项目的实践者和“邻避设施”的供给方，社会资金的注入不仅能缓解政府的财政压力，还为PPP项目提供了大量专业的人才，提高了PPP项目建设的科学性，因此企业是风险的主要利益相关者。目前，我国仍然处于社会主义市场经济的初级阶段，在我国市场经济制度不健全，监管不全面的背景下，企业会过度追求经济效益最大化而放弃本应承担的社会责任，但是邻避风险一旦爆发反过来又将会导致企业严重的亏损。

A市垃圾焚烧厂的建设主要由B公司承担，基于自身利益承包了垃圾焚烧厂的项目，在手续未完备的情况下投入大量的资金动工建设。截止项目被停工当日，已投入项目投资总额的80%左右。在媒体报道中，其实B公司早已有项目可能会被当地居民反对的顾虑，并向当地政府反映，但是双方都未采取一定措施進行防治，最后企业承担了巨大损失。可见，PPP模式的采用并不意味着政府放任不管，相反应该加大对企业的监管，保证项目程序正当，同时该模式也不意味着企业能“高枕无忧”，反而更应重视项目风险评估。值得注意的是，作为主要利益相关者，B公司在整个事件中似乎只是在项目的建设环节备受关注，在民众抗议时反而选择退居幕后，避免与民众对话，但事实上却是企业几乎是这个事件最大的受害方，承担了项目被停的经济损失。

3.次要利益相关者的行动策略

（1）媒体：官方媒体缺位和新媒体爆发

随着信息技术的不断高速发展，传统媒体远不如新媒体的信息传播速度。特别是伴随着新技术平台的推广，官方媒体不再是信息发布的唯一主体，新媒体往往更容易在第一时间传递出最新的资讯，并且与公众可以实现及时、良好的互动。在这一背景下，公众已不再是政府传播的被动受众，而是越来越高度融入到信息传播中，拥有对信息解释、评论的主动权，并利用新媒体实现意见和观点的自我表达[21]42。现代信息传播手段和媒体技术的高度发展，一旦政府、专家、企业对项目风险介绍前后矛盾便会立即传播开来，进而加剧公众对他们的不信任，甚至可能挑战主流价值观。因此，媒体对邻避风险的生成过程有着巨大的影响力，是风险的次要利益相关者。

在现代传媒和“自媒体”条件下，邻避风险常会形成“线上”活跃—“线下”组织—小众抗争的逻辑。该案例中民众最先在微博等自媒体上对垃圾焚烧厂的建设进行传播、沟通、表达情绪，在消息传播到一定程度后，C、D高校师生去实地调查、部分民众到政府走访。官方媒体本来作为政府的传声筒，在风险沟通中能起到重要的作用，但是我们看到的却是在整个事件中，官方媒体的缺位使得A市政府应对更加被动。当信息不充分时，民众会通过微博、微信等“线上”方式进行风险沟通、传播和情绪宣泄，当各种小道消息不断发酵后会诱发小规模的“线下”组织和抗议，优先会选择制度化的方式解决，即申诉、信访等。因此，媒体在事件中发挥了巨大作用，不仅是事件的导火索，也贯穿于事件始末，甚至影响了事件的走向。

（2）专家：邻避风险的专业解读

利益民众常会质疑政府官员、企业代表组成利益同盟，不相信他们对风险的评估和管理。根据“非对称性原理”，由于邻避风险的专业性和复杂性，人们更容易强调事情的负面特征。因此，专家的重要性体现在他们对邻避风险进行专业评估后，一方面用通俗的语言将评估结果进行公示，增强民众对邻避设施的理性认知;另一方面专家的专业化解读会进一步扩大邻避风险扩散速度，从而加大邻避效应的影响性。专家一般有着对风险的判断和解释权，但这种所谓的科学理性往往与公众的风险感知即社会理性形成断裂，这种断裂可能直接导致民众对专家的信任危机。因此其在PPP模式下的邻避风险中居于次要利益相关者地位。

案例中C大学、D大学的教授们积极地主动参与，亲自到实地调研，收集数据，并主动发声，特别是用专业视角对项目从选址到建设、项目PPP模式的采用与实施等方面发表看法，扮演了非常重要的角色。专家既可以是政府的智囊，也是民众利益诉求的代表者，很显然，在该事件中专家很好地扮演了民众利益诉求的角色，不仅增加了民众风险认知的理性，更是增强了民众话语权。但是也要注意到专家并不能完全理性，他们也会受到感性因素干扰。

4.一般利益相关者：邻避风险事件的扩散者

除了上面的相关者外的其他社会公众往往对地方邻避事件持着观望态度，他们虽未直接接触项目，却也能给事件增强影响力，是邻避风险的一般利益相关者。他们相对于选址的周边居民而言，更多的是享受邻避设施的正外部性，对邻避设施的风险感知度并不敏感。他们对事件的关注更多的出于对政府行为的不满和监督，也是因对周边民众“打抱不平”的同情态度。案例中A市垃圾焚烧厂事件在网上最先爆发并逐步扩散后，相继引发了社会上广泛群体的关注，如环保协会组织等，他们并未亲身经历该过程却主动帮助A市居民发声，增加了事件的“知名度”，进一步引起官方的重视。

四、PPP模式下邻避风险的治理机制

邻避设施及其可能引发的风险事件会涉及多个主体，基于前文PPP模式下建设垃圾焚烧厂事件而引发的邻避风险的利益相关者的分析，政府应围绕利益相关者的信任机制、沟通机制、监督机制和补偿机制，构建出一套完整的邻避风险治理机制。

（一）构建利益相关者间良好的信任机制

由于邻避设施的决策程序不透明，公众在风险感知中往往处于信息劣势，从而产生了对政府的不信任感，这种认知则会阻隔政府与公众间的沟通障碍和共识形成[24]23。而PPP模式下的邻避风险离不开多元主体的共同参与，这样的多元参与让信任机制构建成为可能。首先，在邻避风险识别中，政府要坚持经济效益与社会效益并重的原则，对邻避设施选址及实施等相关信息客观评价，主动公示邻避设施的详细信息，保障民众的知情权。第二，在邻避风险分析中，政府构建多元分析、共同决策模式，尽可能地让更多的相关利益者参与邻避项目的论证与分析，邻避设施附近的居民、相关项目的专家、企业和政府要对邻避项目共同进行分析，“只有人们有机会参与影响他们生活的决策时，公正的目标才能得到更好的实现”[25]。第三，在邻避风险应对中，政府要做好充足的风险预案，并进行公示，保障民众的安全。最后，邻避设施的风险是无法消除的，因此政府对邻避设施的监控应是动态的。只有不断对它进行监控并持续披露相关信息，才能长久地获得民众的良好信任。

（二）构建利益相关者间通畅的沟通机制

在构建一个畅通的利益相关者沟通机制中，政府应保障沟通主体的平等互动、沟通信息的真实完整和沟通渠道的丰富多样。首先，政府、民众、企业、专家等多元主体的平等互动是建立畅通沟通机制的基础。为了保障沟通主体的平等互动，政府应当转变传统的从上至下的沟通模式，建立从上至下和从下至上的双向沟通模式，既要能将信息准确的从政府传达给民众、企业和专家，又要能充分的听取民众、企业和专家的意见。其次，有效的风险沟通还应保证沟通信息的真实性和完整性。完整性要求政府必须全面的披露邻避设施的信息，例如邻避设施的用途、选址、承建单位、负责部门等信息。真实性指政府所披露出来的信息必须是真实的，即使这些信息对邻避设施是负面的。只有在信息内容真实可靠的基础上，风险沟通才有可能客觀公正，同时真实可靠信息与平等互信之间相互呼应，加强风险沟通的有效性。最后，丰富风险沟通的渠道，承担政府、企业和公众不同利益主体之间的沟通桥梁。各种媒体能够发挥其独特优势，特别是随着社会和技术的变革，媒体逐渐开拓出利用互联网的“线上”和现实生活的“线下”相结合的沟通渠道，这为公众提供了参与邻避风险的非制度性途径，甚至强化了他们在邻避风险中的话语权，从而进一步规范政府的议程和决策，这为风险治理提供了新的广阔空间，因此合理将媒体引入风险沟通渠道中的一环显得尤为重要。

（三）构建利益相关者间完善的监督机制

完善的监督机制应该包括从内部监督和外部监督两方面进行构建。首先，内部监督主要是行政体制内的自我监督，这要求监管部门充分行使监督权，对邻避设施涉及到的相关部门和企业仔细调查，防止权钱交易的腐败行为。其次，构建完善的利益相关者外部监督机制，必须充分发挥民众、相关专家和媒体的作用。为了充分发挥民众的监督作用，政府决策前要主动公布邻避设施的相关信息，并邀请民众代表进行协商、倾听民意。在发挥专家的监督作用时，政府要明确专家的地位，给予他们相应的监督权，避免专家的建议停留在纸上。还应充分发挥媒体的监督作用，以社会责任感作为媒体报道的准则，实事求是地围绕着这一事件报道相关新闻，从而保证可以通过制度化的渠道监督邻避风险中多元主体的决策和行为。

（四）构建利益相关者间合理的补偿机制

邻避项目的选址也不可避免地对周边群体造成一定损害，周边民众将成为邻避风险引发的关键相关者。为此，管理者需要在利益补偿方面多做考虑，基于对利益相关者所处的利益格局立场，可以通过明确补偿标准和丰富补偿方式来构建合理的补偿机制，如可以参考邻避设施与他们的空间距离来衡量他们所承受的外部性。除了参考空间距离以外，还应考虑居民的家庭年龄结构，在补偿中参考居民家庭年龄结构能使补偿标准更加合理化。在邻避事件中，补偿的方式可以更加多样化，如在建造垃圾焚烧厂后继续投资该区域将其周边改造成绿化带，减免当地居民的垃圾处理费。这样有助于降低周边民众的相对剥夺感，减少邻避风险行为的发生几率。

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[责任编辑]王立国