立法保障，“等”外探索

陈侃

6月18日，上海市人民代表大会常务委员会通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》（以下简称《决定》）。毫无疑问，《决定》的出台，对进一步完善检察公益诉讼工作有着积极的推动作用，同时也为其提供了明确的法律依据。那么，本次公布实施的《决定》中有哪些值得关注的亮点呢？本刊记者于近日采访了上海市人民检察院第八检察部，对《决定》中所规定的内容进行逐一解读，并对上海的检察公益诉讼工作所取得的成绩、存在的问题以及下一步的计划进行了深入的探讨。

立法缘由

检察机关提起公益诉讼制度的正式实施始于2017年7月1日。应该说，作为司法体制改革的重要内容之一，该制度自实施以来取得了显著的成效，但同时也存在一些问题。最主要也是最突出的问题在于相关法律和制度的供给不足。2017年6月27日，全国人大常委会通过了修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决议，分别增加了一条检察公益诉讼的条款，正式从法律层面确立了检察机关提起公益诉讼制度。此外，2018年5月1日起实施的《英烈保护法》中的第25條也规定了检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。（《检察院组织法》和《检察官法》中也有一个条款）至于司法解释层面，则有2018年3月正式实施的由最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。法律依据方面的供给不足成了客观存在的问题，而这也给检察公益诉讼工作带来了一些困难。

其中最现实的困难莫过于受案范围的问题。根据法律的明确规定，检察公益诉讼工作的受案范围可以用“4+1”来形容：民事诉讼法与行政诉讼法以列举的方式规定了检察机关开展公益诉讼的案件范围，包括生态环境领域、食品药品领域、英雄烈士的名誉及荣誉、国有土地使用权出让、国有财产保护。然而第八检察部副主任林仪明检察官对记者表示，各地司法实践却也因地域的不同而存在很大的差异。以上海为例，涉及生态环境、食品药品的案件因其事关民生，自然是广受重视、也必须高度重视的问题。但同时，由于产业结构特点等因素，上海的生态环境污染问题相对于其他省市而言，或许并没有那么突出，这也可以从近年来上海环境污染案件的实际情况看出端倪。

与此同时，上海作为超大型城市，在进行城市治理的过程中也会有自身的特点。比如城市公共安全的问题，像近年来颇受关注的高空坠物问题以及消防安全问题等，一旦发生事故，可能会对公众的生命及财产造成极大的危害。除此之外，上海还保留了不少历史建筑，而在历史建筑的保护方面，也存在一定的问题。比如坐落于黄浦区的书隐楼，就因其产权归属与保护需求存在冲突的原因而陷入保护困境。这些都是需要保护的社会公共利益，人大代表、政协委员和社会有关方面多次呼吁检察机关应当通过公益诉讼为完善城市治理提供新的检察助力。

也正因如此，地方针对检察公益诉讼的立法迫在眉睫。上海检察公益诉讼工作开展以来，得到市委、市府、市人大领导的高度重视。去年年初，市委深改委就听取了市检察院关于开展公益诉讼工作情况的汇报，市委市府办公厅还印发了《关于支持检察机关依法开展公益诉讼的意见》。去年，市人大常委会还开展了对检察公益诉讼的专项监督，去年11月市人大常委会部分组成人员专题听取检察公益诉讼工作情况汇报，并就加快推进本市检察公益诉讼地方立法工作提出意见。今年年初以来，市检察院积极配合市人大监司委启动立法调研暨草案的起草工作。在起草过程中，充分吸收、运用去年专项监督活动的成果，并广泛征求各方面意见，并召开多次调研座谈会，听取了数十家单位以及人大代表、专家学者的意见建议，从而形成最终的草案。

“等”外探索

前文所提及的城市公共安全维护以及历史建筑保护等为题，毫无疑问都是涉及重大公共利益的。然而问题在于，法律并没有把这些明确列入检察公益诉讼工作的受案范围，这就会产生一定的争议。民事诉讼法第55条规定，“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为……”，行政诉讼法第25条规定，“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域……”。如何理解这个“等”字？到底是等内，还是等外，理论界和实践界存在较大争议。

“等”内等，还是“等”外等，这是个问题。但在现实生活中，公共利益保护的客观需要很多时候却是等不起的。因此，检察机关也在积极回应社会公众的呼声和要求的同时，根据最高人民检察院提出的“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围”的指导要求，在等内案件的办理基础之上，也做了一些实践探索。

记者了解到，虹口区检察院在履行公益诉讼职责中发现，近年来本市虹口区某小区内房屋外墙装饰性构件多次出现局部掉落的情况，已发生多起坠落物砸损机动车事故，而且越来越多的装饰性构件呈现出加速损坏的趋势，现有构件普遍存在损伤加剧、继续脱落的风险，对小区的公共安全造成重大安全隐患。众所周知，高空坠物被称为“悬在城市上空的痛”，严重危害公共安全、侵害民众合法权益，影响社会和谐稳定。2019年11月中旬，最高法印发《关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见》，明确将这个威胁“头顶安全”的社会问题入刑。

据了解，虹口区检察院于去年8月16日分别向相关行政机关、街道办事处制发行政公益诉讼诉前检察建议。该行政机关、街道办事处收到检察建议后，也分别于去年10月21日、10月12日书面回复虹口区检察院，明确收到检察建议后，采取了一系列积极的措施。

翻修工程于今年5月启动，由行政机关负责督促维修工程的开展，并保证施工进度、质量和安全，同时也将督促物业管理部门采取有效措施保障小区的公共安全。而街道办事处则及时做好业主的告知、解释等工作，争取小区业主的理解、配合和支持。检察机关也将全程监督小区修复工程及相关安全措施的落实。

与高空坠物案件相类似，消防安全的问题同样牵动人心。今年4月8日，本市徐汇区一住户家中，由于将电瓶车置于室内违规充电发生锂电池故障进而引发火灾受到了社会的关注。电瓶车安全充电问题以及楼宇通道内消防隐患问题对社会公共利益的损害不容小觑，鉴于维护公共消防安全和人民生命财产安全，徐汇区检察院公益诉讼办案组于4月13日集中对两个住宅物业建筑内公共区域进行了消防安全隐患排查，防止区域内再次出现重大火情。该院公益诉讼办案组随机对某公寓1号楼的六层、七层、八层进行了消防安全隐患排查。排查中，调查人员发现一楼地面是专门设有非机动车停车库并配有充电设施。但该住宅小区内多户居民仍在楼梯间、消防安全通道等公共区域停放电动车及放置电器、纸箱等杂物。

此外，调查人员还发现另一小区大楼消防安全通道和楼梯间无序停放着大量的电动车、自行车以及堆放着纸箱、衣柜、婴儿车、洗衣机等杂物，其中有些电动车停放在空调外机边上，甚至有些电动车停放堵塞了消防设施。

兩处小区出现的问题充分反映了物业服务企业在日常管理、居民消防防范意识、消防部门安全隐患排查等方面存在缺失和漏洞。目前，徐汇区检察院已于今年4月27日向行政机关制发检察建议，截至记者发稿前，行政机关正在整改中。

同时，个人信息安全也成为上海检察公益诉讼的一项特色工作，根据《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》等法律办理了多起公益诉讼案件，并向APP应用商店制法检察建议督促后者尽到平台主体责任，取得了良好效果，也得到了社会公众的认可。

当然，在办理刑事案件、指控犯罪的过程中，上海检察机关还提起了刑事附带民事公益诉讼，要求相关的侵权责任人，除了承担刑事责任之外，还要承担相应的民事责任。然而，对相关企业或者行为人提起刑事附带民事公益诉讼，是否会违反对于同一行为不重复评价的原则？对此，林仪明表示，从理论上讲，民事公益诉讼可以认为是对行政执法、刑事措施的一种补充，亦即行政法、刑法功能无法调整的，或者调整不够到位的，民事公益诉讼可以发挥补充性的作用，在当事人承担行政、刑事责任的基础上，让其承担应当承担的民事责任，接受“民事制裁”。比如刑事判决中可能会存在罚金刑，但是罚金刑所涉及的罚金往往不能与侵权人的违法收益相提并论。在这样的情况下，检察机关就通过提起刑事附带民事诉讼，要求相关侵权人同时承担相应的民事责任。在民事公益诉讼中，检察机关会提出惩罚性赔偿，比如涉及到生态环境污染、食品药品等安全问题。所谓惩罚性赔偿，既有赔偿的要素，更关键在于惩罚，从某种意义上讲，通过惩罚性赔偿，在刑法功能发挥的基础之上，进一步增加民事强制裁的功能，让损害公益者承担刑事责任的同时，在经济上也无法获益，可以起到一般预防的功能。

而在历史建筑的保护方面，上海检察机关也在积极履职。比如针对位于本市虹口区的德邻公寓进行保护。德邻公寓是过去的远东第一公寓，近代一些名人作家都曾居住于此。检察机关在履职中发现，某企业在承租德邻公寓期间，对内部进行违规改造。根据规定，对历史建筑的内部进行改造、装修都必须经过审批程序。检察机关发现这个问题之后，启动了公益诉讼程序，督促相关行政机关依法履行职责，及时督促相关的主体进行修复，进行妥善的处置。在检察机关的推动下，行政机关制定了修复方案，并进行了修复工作，而该案也被评为2019年法治上海的十大案例之一。

先行先试

实践中先行先试以解决公共利益保护迫切之需可以理解，但是相关的法律规定也必须及时跟上，否则就会一直处于“裸奔”的状态。依法治国所提出的要求之一就是依法行政，尽管检察机关在前期实践中的举措都符合法理，也符合公共利益的需求，但是最终必须要上升到法律制度规定的层面，执法才会更有依据。

其实，去年的十九届四中全会上，就对究竟是“等”内还是“等”外的问题在政策层面上进行了清晰的解释，大会明确提出拓展检察公益诉讼案件范围，要求进一步发挥检察公益诉讼的职能作用。但是另一方面，由全国人大常委会来进行修法，想要在短期内就制定完成显然不太可能。因此，各个地方结合自身实际进行立法，先行先试就成为相对来说较为合理的解决方案。

所以，在这一次的立法中，在涉及受案范围的部分，也立足于上海的城市特点和需求，将涉及金融秩序和知识产权的内容也纳入保护范围，这也是本次立法的最大亮点。《决定》在“4+1”的基础上明确列举了上海检察机关要重点关注和拓展的五大范围，包括城市公共安全、金融秩序、知识产权、公民个人信息保护以及历史风貌区和历史建筑保护。

《决定》中还规定，法律法规、司法解释亦即经批准适用的国际条约等涉及公益保护规定的，检察机关依法开展公益诉讼工作。这也为以后的进一步充实公益诉讼案件范围提供了兜底性条款。“民事公益诉讼主要针对侵权的主体，它可以是公司，也可以是个人，相关侵权主体从事了违法的行为，给社会公共利益造成了损害，检察机关对此启动民事公益诉讼，要求承担相应的民事责任，这个诉讼请求包括赔礼道歉、停止侵害、排除妨害、赔偿损失等。”同时，有一些也可能是预防性的诉讼，比如企业生产了可能对公众健康造成损害风险的食品药品，“检察机关就可以要求相关主体采取防范措施，包括停止生产，对业已销售的产品进行召回，或者给社会公众以风险性提示等”。

自我完善

本次立法第二大亮点则在于，对检察机关的履职方式作出了规定，并对检察机关本身提出了更高的要求。《决定》第一条，也就是立法目的规定，检察机关履行职责的方式包括，诉前检察建议、督促起诉、支持起诉以及提起诉讼等方式，依法开展检察公益诉讼工作。事实上，检察机关提起公益诉讼不能仅仅简单地理解为诉讼。换言之，不是只有起诉了才能看作是公益诉讼。大量的工作是做在前端的，比如检察建议，如果给行政机关制法检察建议能够解决问题的话，就不会启动诉讼程序，这也是节约司法资源的体现。诉讼不是目的，解决问题才是关键。

其次，《决定》还对检察机关提出了要求，包括要求檢察机关提升检察建议的质量和水平，依法、精准监督，发挥检察建议在推进依法行政、严格执法和促进社会治理中的作用。同时，对检察机关履行职责的具体方式也予以明确的规定，包括可以采取委托公证或证据保全等方式，可以指派司法警察、检察技术人员协助检察官履行调查核实职责等，还规定了可以委托、聘请其他具有专门知识的机构和人员参与检察公益诉讼，强化了检察公益诉讼的专业属性。

协调配合

数据显示，在上海检察机关所办理的322件环境公益诉讼案件中，行政公益诉讼数量达到254件，占比78.9%，这也说明了督促行政机关依法履行职是检察公益诉讼工作的重点。因此，本次立法针对行政公益诉讼方面也存在不少亮点。

从我国检察公益诉讼制度的初衷来看，实际上更多的是关注行政公益诉讼，要求检察机关对于行政机关内部存在的一些怠于履行职责或者不作为的问题予以监督，从而推动相关问题的解决。我们国家的行政涉及到方方面面，几乎每一个领域都有行政机关的身影与其职权的覆盖，这也就决定了行政机关是保护社会公共利益的第一责任人。检察机关提起行政公益诉讼，其作用在于推动、督促其履行其应当履行的职责。而只要行政机关履行了职责，理论上就能起到保护社会公共利益的作用。

《决定》关于行政公益诉讼的亮点可以从两方面来理解。第一，是规定了行政机关的义务。各级人民政府及其有关部门应当积极配合检察机关依法开展调取查阅行政制法卷宗、收集证据材料等调查核实工作。对于检察机关提起的行政公益诉讼案件，被诉行政机关负责人应当出庭。从这个角度来说，该规定增强了检察公益诉讼工作，进一步强化了检察机关法律监督的权威性。早先由于法律供给不足，会造成检察机关调查难、取证难的问题，通过本次立法，对于解决这一难题有极大的帮助，可以起到促进、推动法治政府建设的作用。

第二，是规定了在检察公益诉讼工作过程中，如果发现行政规范性文件存在合法性问题的话，可以向有关制定的主体提出意见和建议，这在全国也属首次。一般而言，行政诉讼针对的是具体的行政行为，而不是抽象的行政行为。所谓抽象行政行为，指的是国家行政机关制定行政法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。在我国，抽象性行政行为的合法性审查属于国家权力机关和上级行政机关的职权，不能针对抽象行政行为提起行政诉讼。但是，一般认为，抽象行政行为作为具体行政行为的依据和指导，一旦违法，其造成的后果可能要比具体行政行为更为严重。而在本次立法之后，如果检察机关在开展行政公益诉讼过程中，发现抽象行政行为，亦即行政规范性文件存在合法性问题，可以一并向有关机关提出。

其实早在2018年，上海市高级人民法院、上海市检察院就共同签署了《行政规范性文件审查衔接工作机制的意见》，这也为该条款提供了依据。而该条款的规定，也有助于进一步发挥行政公益诉的作用——不仅仅是对具体行政行为的纠正，同时对抽象行政行为也起到一定的推动和完善作用。

公众参与

既然是公共利益，那么其维护就应该让社会公众共同参与。《决定》中将“社会参与”的相关内容单列一条无疑也是一大特色。《决定》规定，承担环境保护、消费者权益保护、特殊群体权益保护等职责的社会组织，应当积极履行公益保护职责，并与检察机关加强信息交流，及时移送相关线索。

同时，《决定》还鼓励社会公众向检察机关提供公益诉讼相关线索，引导社会公众有序参与检察公益诉讼工作根据有关规定，对积极参与检察公益诉讼工作并作出贡献的单位和个人予以表彰，对举报有功人员给予奖励。“社会公益需要靠整个社会的共同参与，这种方针和想法贯穿于整个立法文件中。检察机关在公益诉讼中，更多的是监督、督促的作用，推动相关的适格主体积极承担职责，共同完成公共利益的维护。”

线索来源

过去，检察机关在开展公益诉讼工作的过程中，线索来源也一直是客观存在的难点之一。对此，《决定》也提供了可行的解决方案——对于行政执法和审计监督中发现存在公共利益受到侵害的事实可能需要启动检察公益诉讼的，有关机关应当及时将线索移送同级检察机关。这在国内的相关立法当中也属首次。

同时，《决定》还提到，公安机关在办理相关领域刑事案件时，可以邀请检察机关提前介入。而公安机关在依法搜集刑事犯罪证据时，可以根据检察机关的建议，协助收集、固定犯罪嫌疑人侵害国家利益和社会公共利益的相关证据。与传统意义上的检察机关提前介入刑事案件不同，检察机关提前介入公益诉讼案件，其所要调取的是民事侵权的证据。“比如饮用水相关犯罪，公安机关办理的可能时假冒注册商标罪案件，那么办案人员可能是从假冒注册商标的角度办案，其关注点在于是该饮用水否属于假冒注册商标的范畴，但对于公益诉讼部门来说，将来如果要提起民事公益诉讼，则必须证明这个饮用水质量不符合安全标准，也足以危害社会公众的身体健康，这就要求检察机关必须提前介入调查取证，否很则可能造成证据的灭失。”

新的征程

如前文所述，《决定》进一步明确了检察公益诉讼工作的受案范围，这既是对现有实践的肯定，也为今后的公益诉讼工作提供了更加有力的依据与支撑。“今后开展相关方面的等外案件，会更有依据。本次地方立法中明确列举的这5个领域将是今后探索的重点。”

不过，本次立法所新增的5个领域，只有金融秩序和知识产权方面目前上没有大量的实践经验，然而这方面的需求是客观存在的。“以金融秩序维护为例，在证券领域，利用内幕交易、虚假陈述以及炒作股价等行为会对投资者的权益会造成损害，通过公益诉讼的方式，确定侵权行为的存在，相关的投资者可以根据检察机关的示范性诉讼来要求赔偿。毕竟个体的举证、主张的难度非常大，通过检察机关的介入，能够固定相关企业或者人员侵权的事实以及侵权的责任，有利于投资者维护自身的权益。”

而在知识产权的保护方面，考虑到服务保障上海国际贸易中心的建设以及自贸区的建设，检察机关也在探索滥用知识产权损害公共利益的行为，比如植物新品种、生物遗传资源、基因等对生物安全具有重要影响的情形。另一方面，针对一些市场垄断性行为、不正当竞争行为、上海老品牌、地域性商标以及非物质文化遗产等等方面的保护，也可以通过开展公益诉讼来维护。

另一方面，如前文所述，鉴于《决定》对相关方面的协作配合作出了明确的规定，这也就意味着检察机关今后进行检察公益诉讼工作与相关方面的协作配合也会更顺畅。“今后检察机关在调查取证方面、信息共享方面、获取案件线索方面、鉴定评估方面会更顺畅，对于破解当前司法实践中遇到的难题有积极的推动作用。”