以高质量立法助推高质量发展

曲福田

设区市立法是地方立法的重要构成，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在保障地方改革发展，推进区域治理体系和治理能力现代化进程中发挥着重要作用。2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修改，赋予所有设区市地方立法权，设区市立法工作迎来了新的发展契机。五年来，江苏省各设区市人大及其常委会围绕中心工作，立足地方实际，积极开展立法活动，原有立法权的四个市守正创新，新获立法权的九个市稳步推进，立法体制机制日趋完善，立法能力和水平不断提升，制定了不少富有地方特色的法规。新时代赋予地方立法工作新使命，要在总结经验成绩的基础上，进一步加强和改进设区市立法工作，不断提升新水平、取得新成绩、实现新发展，为江苏高质量发展走在前列提供强有力的法治支撑。

坚定政治站位，牢牢把握立法工作的正确方向

立法具有鲜明的政治属性，必须旗帜鲜明讲政治。设区市立法在我国的立法体系中地位特殊、作用独特，关系党和国家大政方针的及时贯彻执行，关系一方百姓的切身利益，关系一方水土的长远发展。必须坚定政治站位，进一步增强以习近平新时代中国特色社会主义思想指导立法工作的思想自觉、政治自觉、行动自觉，站在政治和全局的高度把握形势、指导实践、推动工作，真正跳出地方和部门利益的藩篱看待问题、思考问题、解决问题，让立的法行得通、真管用、得民心。

更加坚定不移坚持党的领导。设区市人大及其常委会要把坚持党的领导放到立法工作的首位，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”贯穿到立法工作的全过程、各方面。要认真学习、深刻领悟、全面贯彻中央关于加强党领导立法工作的意见和省委实施意见，确保立法工作始终在正确的轨道上向前推进。要坚决贯彻党的政策主张。法是党的主张和人民意志的统一体现，党的政策是法律法规的灵魂，是立法工作的根本指引。要认真研究落实同级党委提出的有关立法工作的意见建议，善于通过法定程序把党的路线方针和决策部署转化为法规规范，成为全体人民普遍遵守的行为准则。要严格执行请示报告制度。立法工作中的重大问题、重要事项、重要情况，人大常委会党组都应当及时向同级党委请示报告，確保一切重要立法活动都在党的领导下进行。要充分发挥人大常委会党组的“主心骨”作用。在同级党委领导下，充分发挥党组在立法工作中把方向、管大局、保落实的领导作用，认真讨论研究、统筹安排和推进立法工作，把党委贯彻落实中央大政方针的部署举措依法落实到位。要强化立法对完善党的领导制度体系的保障作用。在法规中体现党对相关工作的领导，通过法规制度设计把党的领导落实到市域治理各领域各方面各环节，加强党依法执政能力，完善治理体系，提升治理能力，厚植党的领导制度体系的法治基础。

更加坚定不移坚持以人民为中心。设区市立法与基层、与群众贴得近、关联紧，法规制定得好不好、管用不管用、能不能解决实际问题，老百姓的感受更直接、更具体、更真切，必须把保障和维护人民利益放在更加突出的位置。要恪守立法为民的理念。习近平总书记明确要求“坚决摒弃立法就是管理老百姓的错误观念，坚决克服和防止部门利益法制化的倾向，牢固树立立法要维护人民根本利益、体现人民共同意志的思想”。这就要求立法理念从重管制转向重服务，从重权力转向重权益，充分反映人民意愿，切实保障人民利益，不断满足人民群众对幸福美好生活的期盼。要加强立法惠民的力度。根据人民群众在物质文化生活以及民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求，围绕脱贫攻坚、教育医疗、生态环保、安全生产等群众关注的热点问题，加强社会和民生领域立法。例如，无锡市制定的生活垃圾分类管理条例、常州市制定的电梯安全管理条例、苏州市制定的出租房屋居住安全管理条例、南通市制定的城市建筑垃圾管理条例、连云港市制定的乡村清洁条例、淮安市制定的永久性绿地保护条例等。要讲求立法利益的平衡。立法说到底就是对利益关系的调整。立法中要正确处理好人民群众的长远利益和现实利益、绝大多数人利益和特殊群体利益的关系，发挥好立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用，不断促进社会公平正义，让人民群众有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感。

更加坚定不移坚持围绕中心服务大局。“强富美高”是习近平总书记为江苏勾画的宏伟蓝图，建设“强富美高”新江苏离不开法治的保驾护航，这赋予了地方立法更加重要的责任和使命。因此贯彻落实中央大政方针和省委决策部署，是设区市立法工作的重心所在。要围绕改革发展大局提供有效制度供给。设区市要自觉将立法工作放在全面深化改革大局中谋划和推进，紧跟同级党委决策部署，同步考虑改革涉及的立法问题，及时回应改革的法治需求，强化法规制度供给的及时性、有效性，提高制度供给与法治需求的契合度。对于经济社会发展特别是深化改革促进开放迫切需要的立法，要及时跟进，加快出台。例如徐州市认真贯彻习近平总书记视察徐州重要指示精神，在全国设区市率先制定质量促进法规，为打造淮海经济区制造业、服务业高地提供制度保障。要根据本地实际聚焦重点领域立法。地方立法项目的确定，关键是要因地制宜，突出本地区对立法的需求。设区市立法要在立法重点领域范围内，坚持问题导向，结合市情实际，科学合理地确定立法项目、安排立法进度。在坚持提高立法质量的情况下，紧紧扣住立法重点，急用先立，优中选优。

完善工作机制，持续深入推进科学民主依法立法

推进科学民主依法立法，是提高立法质量和效率的关键所在。习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。”为了适应《立法法》修改后地方立法主体增加的新形势，在科学立法、民主立法的基础上，又有了“依法立法”的新要求，并写入了党的十九大报告。要深刻领会和准确把握科学立法、民主立法、依法立法的内涵实质，不断完善立法工作机制，把相关要求贯穿设区市立法全过程、各方面，保证立管用之法、良善之法。

坚持和加强科学立法，使所立法规更加体现客观规律、符合市情实际。习近平总书记指出：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”科学立法就是要在立法工作中自觉遵循客观规律，包括经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法工作本身的规律，使制定的法律法规能够反映和体现客观规律的要求，符合客观实际，发挥有效作用。做到科学立法，需要重点把握好以下几个方面：一是提高立法的针对性。科学立法要求从实际出发，实事求是。设区市要立足于当地经济社会、地理环境、资源禀赋、风土人情等客观实际，坚持问题导向，系统分析立法需求，把有限的立法资源用在解决本地区经济社会发展的突出问题上。要准确把握地方事务的个性特点，着重针对本地区特别问题、特殊需要开展立法，使地方立法充分体现地方特色。近年来，设区市制定了一大批针对性强、特色鲜明的法规，例如盐城市革命遗址和纪念设施保护条例、扬州古城保护条例、镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例等。二是提高立法的创制性。科学立法不仅要求立法与经济社会发展水平相适应，同时还要求立法符合发展需求，代表前进方向，具备一定的引领性和前瞻性。这就要求我们科学把握规律，敢于创新、善于创制。设区市立法要针对当地经济社会发展中出现的新情况、新问题，适应深化改革的新要求，体现发展理念的新变化，以发展的眼光、开放的视野、探索的勇气，推动好创制性立法。三是提高立法的精准性。科学立法要求在法规规范内容上精准反映所调整的社会关系，准确体现事物的本质和规律。要抓住核心问题、关键条款，在关系处理上精准得当，不仅要敢于在矛盾焦点上“砍一刀”，还要“砍”得准、“砍”得好。在调研论证上要精准细致，充分利用现代信息技术特别是大数据来改进调研方法、加强量化论证，客观真实反映实际情况，科学精准做出立法决策。要善于利用外力、借助“外脑”，发挥专家、行家的作用。例如泰州市人大常委会和南京师范大学泰州学院合作成立了江苏首家地方立法研究院，与有关专家共同构建科学立法的“双核”保障机制。四是提高立法的系统性。科学立法要求法律规范体系协调统一，防止立法碎片化，增强立法协同性。要坚持系统思维，强化立法内容上的协调统一，解决好上下位法之间的关系，实施性立法要把重点放在对上位法的细化和具体化上，避免简单重复、照搬照抄;创制性立法则要注意不能违背上位法的原则和精神。要强化同一位阶法规之间及与其他规范性文件之间的协调一致，防止“条文打架”，形成制度合力。还要强化立法项目上的系统考量和立法进程上的统筹考虑，在立法规划计划上区分轻重缓急，立法进度安排科学有序;在立法覆盖面上考虑周延，针对新情况新问题能够及时应对。五是提高立法的规范性。科学立法要求立法必须遵循立法活动的自身规律，讲求规范性。立法技术规范是指法律法规的结构、形式、语言等方面的规则，对于保证法律法规的科学性、规范性、统一性，提高立法质量具有重要意义。全国人大常委会法制工作委员会曾经编发《立法技术规范》的试行版本，目前正在修订，江苏省人大常委会制定的《江苏省地方立法技术规范》也将进行修改完善。设区市在立法工作中要认真学习掌握并遵守执行这些技术规范，可以参照国家和省的做法，结合本地实际，研究制定本市的地方立法技术规范。

坚持和加强民主立法，使所立法规更加广泛凝聚共识、充分体现民意。习近平总书记指出：“民主立法的核心是为了人民，依靠人民。”民主立法的本质，是保障和实现人民民主，把人民的利益诉求和意志主张在民主法治的框架下充分表达出来，有效汇集起来。坚持民主立法是贯彻以人民为中心立法理念的必然要求，其关键在于保障、拓宽公众有序参与立法的途径，建立健全立法机关与公众的有效沟通机制，做到人民有所呼、立法有所应，通过广察民情、广纳民意、广聚民智，让立法直达基层、直通群众、直接地气，使立法能够充分体现人民意志，得到人民拥护。要把开门立法的大门打开得更敞亮。立法公开是立法的基本原则，立法公开的程度直接影响公众参与立法活动的及时性、广泛性和有效性。公开原则应当在法规的起草、审议、通过和公布的全过程得到体现，立法程序的各个环节以及阶段性的立法成果，都要向社会公开。设区市应当将相关立法信息包括立法规划计划、法规草案、审查审议和修改情况等，及时主动地通过公众熟悉的、容易接触的渠道向社会公布。要把公众参与的路径拓展得更宽广。2018年，江苏省人大常委会党组出台了“两规范一意见”，对地方立法中重大利益调整论证咨询和评估等提出了明确要求。2019年，江苏省人大常委会确定了20个基层立法联系点，并由主任会议讨论通过了基层立法联系点工作规定。设区市在参照执行省有关规定的同时，要结合本地实际创新完善体制机制，采取公开征求意见、论证、听证、评估、委托起草、合作研究等多种途径和方式，充分调动有关组织单位、专家学者、基层群众等社会各方参与立法的积极性，引导各方有序表达立法诉求、参与立法活动。宿迁市就专门制定了公众参与制定地方性法规办法，着力推动公众全过程、多形式参与立法活动，值得借鉴。要把社会公众的意见采纳得更充分。建立健全社会公众意见分析采纳和处理反馈制度，对社会公众所提立法建议、意见进行全面、系统地归纳整理和分析研究，合理的予以采纳，未采纳的说明理由。对社会公众所提意见和建议中比较集中的问题，可以采取集中回应、单独回应等方式，进行适时、必要的答复和说明，通报采纳情况，形成立法者与社会公众良性互动的沟通机制，切实增强社会公众参与立法的效果。各设区市要进一步健全完善民主立法的制度机制，推动民主立法各项活动规范化、制度化、常态化。

坚持和加强依法立法，使所立法规更加严守权限程序、维护法制统一。党的十九大报告将“依法立法”与“科学立法”“民主立法”并列为立法的三大原则，对立法工作提出了更高要求。依法立法要求按照法定权限和程序立法，切实维护社会主义法制的统一和尊严。就设区市立法而言，宪法、法律、行政法规、省级法规都是设区市法规的上位法，设区市法规通过后还需要报经省人大常委会的批准，必须高度重视和坚持依法立法。要严格遵守不抵触原则。这是设区市立法工作的底线和不可逾越的红线。不抵触，要求设区市立法不能违背宪法规定、原则和精神;不能与上位法规定不一致，与上位法的立法目的、原则明显相违背，抵消、改变或者规避上位法规定如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》立法“放水”事件。设区市立法特别要注意，不得违反上位法规定，减损公民、法人和其他组织的权利，或者增加其义务;不得违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对法律、行政法规设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法做出调整和改变等。这些都是刚性要求，必须严格遵守，马虎不得。要严格依照法定权限。《立法法》明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，并对各个立法主体的立法权限做了划分。设区市立法权限明确为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。这三个方面的立法權限，是为了适应设区市经济社会发展和民主法治建设需要，从实际出发反复考虑确定的，设区市必须全面准确地把握并严格遵守。全国人大宪法和法律委员会在《立法法》修改决定审议结果报告中、全国人大常委会法制工作委员会在具体工作问题的答复中，对这三个方面的内容都做了比较宽泛的界定，基本能适应设区市立法工作需要。具体工作中，如果遇到拿不准的情况要及时与省人大法制委、常委会法工委沟通。省人大法制委、常委会法工委要切实担负起对设区市立法工作的指导、审查职责，严格把握合法性审查关口。对于一些确有立法必要但又不在设区市立法权限内的重大事项，可以由省立法来调整规定。要严格遵循法定程序。立法程序是法规内容科学性、民主性、合法性的重要保障。各设区市都制定了专门的地方立法条例，对法规的立项、起草、审议、修改、通过、报批等相关程序的规定都很明确具体，要严格遵守执行。要处理好立法程序和立法效率的关系，一方面要进一步健全和完善立法程序，通过程序的引导与规范，合理配置与优化使用立法资源，做到及时、适时立法，提高立法效率;另一方面也要防止一味追求效率而违反程序规定，搞变通、搞缩水，损害立法的严肃性和权威性。

加大实施力度，积极推动

法规制度优势转化为治理效能

法规的实施是检验法规质量的“试金石”。党的十九届四中全会决定提出，要加强对法律实施的监督。长期以来，一定程度上存在重立法、轻实施的情况，特别是在执法、司法、普法中有的法规知晓度不高、掌握度不够、执行力不强，造成法规的实施效果大打折扣。设区市人大常委会要从强化制度运行效能、提高地方治理能力的高度，把法规实施放在跟立法同等重要的位置，坚持一手抓立法、一手抓实施，不仅立一件、成一件，还要行一件，把法规建立起来的制度优势转化为治理效能。

做好法规学习和宣传工作。实施好法规，首先要使全社会了解知晓法规。要充分运用各种宣传舆论工具，采取多种方式，对法规进行宣传、解读和阐释，使法规为人民群众所了解、所熟知、所掌握，为执法、司法、守法营造良好的社会氛围。可以学习借鉴全国人大常委会法制工作委员会设置发言人的做法，及时宣传人大立法工作情况，解读和阐释重要法规制定情况，积极回应社会对立法工作的关切。要督促相关行政主管部门在系统内组织行政执法人员开展学习培训，使行政执法人员准确把握法规精神实质，推动法规有效贯彻实施。此外还要引导有关单位开展法规学习培训，有针对性地设置与本单位业务密切相关的学习内容，提高学习效果。要把立法工作同普法工作有机结合起来，使立法的过程成为宣传普及法规、弘扬法治精神的过程。

加强法规实施情况检查工作。执法检查是人大常委会行使监督权的重要方式，也是保证法律法规得到有效实施的一把“利剑”。要把地方性法规的实施情况作为执法检查的重要内容，列入检查计划，认真组织实施。要紧扣法规规定。执法检查的内容是法规的贯彻实施情况而不是其他工作，要以法规规定为准绳，一个条款一个条款对照检查，推动法规的各项制度和要求真正落到实处，保证立法目的的实现。要明确检查重点。既要了解法规实施的全面情况，更要善于抓问题、抓典型、抓案例，要到问题多、情况复杂、矛盾突出的地方开展检查，通过“解剖麻雀”、以点带面，找准影响法规实施、损害群众利益突出问题的症结关键和深层次原因。要创新检查方式。采取明察暗访、随机抽查、实地察看等方式，综合运用个别交谈、代表访谈、问卷调查、第三方评估等形式，深入了解和掌握法规实施的真实情况，把问题找准找实。要强化跟踪问效。把法规有效实施和人大监督工作结合起来，主动加强与“一府一委两院”及有关部门的对接联系，综合运用询问、质询等手段，督促各有关方面切实解决检查中发现的突出问题，确保法规建立的各项制度得到有效的实施。

落实法规实施情况报告制度。法规实施情况报告是保证法规有效实施，有针对性地改进立法和监督工作的一项重要制度安排。南京市专门制定了规定，实现法规实施情况报告三年全覆盖，产生了良好效果。设区市要在总结实践经验的基础上，建立健全法规实施情况报告制度，在法规实施满一定期限后，及时要求法规实施单位报告法规规定的职责履行情况，相关配套规定的制定情况，法规实施的基本情况以及存在的主要问题、原因和意见建议等，并根据常委会组成人员的审议意见和各有关工作机构的研究意见，向同级政府提出改进执法工作的建议或者修改完善法规等，使法规更好地适应经济社会发展的需要，更好地得到遵守和执行。

（作者系江苏省人大常委会副主任）

责任编辑：高 莉