届中补选县乡两级人大代表的立法思考

程向晖 滕修福

朋友圈有人大工作者咨询：“届中补选县乡两级人大代表由谁来主持？能否缩短补选时限？”对此，有网友认为应由县一级人大常委会来主持，可以简化程序缩短时限;有网友则认为，选举法查无法据，本地选举实施细则又没明确。笔者认为，由谁主持和能否压缩补选时限，应依据选举法和本省（直辖市、自治区）一级选举实施细则之规定，依法依规操作。笔者建议，依据选举法制定的地方选举实施细则对此应有所明确。

届中补选人大代表的主持问题

依据选举法第二章之规定，县（不设区的市、市辖区、自治县）乡（民族乡、镇）两级“设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举”（第八条第二款）。设立的县乡两级选举委员会由县一级人大常委会任命（第九条），并接受县一级人大常委会的领导（第八条第二款之规定）。从上述条款规定来看，县乡两级人大换届选举以后的届中出缺补选人大代表，似乎也应该是选举委员会主持，其实不然。

依据《安徽省各级人民代表大会选举实施细则》第十一条规定，“不设区的市、市辖区、县、乡、民族乡、镇的换届选举结束后，选举委员会即行撤销”。选举委员会只是县乡两级人大代表换届选举的临时性机构，随着人大代表换届选举工作的结束，选举委员会也自行撤销。笔者认为，虽然选举法没有明确选举委员会是换届选举的临时性机构，但实际情况就是如此。

依据安徽省选举实施细则第十一条之规定，“本届人民代表大会任期内的选举工作，由不设区的市、市辖区、县的人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团负责”。也就是说，届中补选县一级人大代表由县一级人大常委会负责，届中补选乡镇一级人大代表由乡镇人大主席团负责。笔者认为，这一规定不仅具有现实的可操作性，而且合乎法理。专门的选举机构自行撤销后，届中选举自然落到常设机关（机构）的头上。

大多数地方选举实施细则也有类似规定，例如，《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》第六十条规定：“补选区、乡、民族乡、镇人民代表大会代表，由区人民代表大会常务委员会决定，在区人民代表大会常务委员会领导下，设立补选机构，主持补选工作。”《四川省〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉实施办法》第五十七条规定：“由选民直接补选代表时，应当重新核对选民名单，并由县级人民代表大会常务委员会或者乡级人民代表大会对补选的日期、程序、公告的发布等事项作出决定。”《山西省各级人民代表大会选举实施细则》第六十条规定：“补选的时间、方式，由常务委员会决定。”

综上所述，省一级的选举实施细则应明确，届中补选县乡两级人大代表，由县一级人大常委会决定，分别由本级人大常委会（或设立补选机构）、乡镇人大主席团负责主持选举，这样就有规可循。

能否缩短补选时限的程序问题

依据选举法之规定，县乡两级人大代表直接选

举，选民榜应在选举日的20天以前公布（选举法第二十七条），初步代表候选人名单应在选举日的15天以前公布（第三十一条），正式代表候选人名单应在选举日的7天以前公布（第三十一条）。上述法定时限，是换届选举县乡两级人大代表的关键节点，绝不可疏忽大意，否则就程序违法。

依据选举法第五十六条之规定，届中补选代表的前提条件是有代表“因故出缺”（第一款）。因此，没有代表出缺的届中选举人大代表，不是补选，而是增选（预留备用代表名额的选举），应适用于换届选举代表的一般程序规定，不能压缩时限。届中补选代表依法可以简化。一是县级以上地方各级人大闭会期间，可以由本级人大常委会补选上一级人大代表（第三款），但是如果是增选，不能在人大常委会会议上进行选举，应召开人代会进行选举。二是补选代表可以等额选举（第四款），但增选代表应依法差额（第三十条）。三是省一级可以制定选举实施细则，即“补选的具体办法，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”（第五十六条第四款）。

依据选举法第五十六条第四款之规定，省一级人大常委会均制定了诸如选举实施细则的地方性法规，绝大多数地方对届中补选县乡两级人大代表简化程序压缩了补选时限。例如，北京市选举实施细则专章（第八章）对“代表的补选”进一步简化规定，压缩了相关法定时限，即选民榜在选举日的15天以前公布（第六十二条），初步代表候选人名单在选举日的5天以前公布（第六十三条），正式代表候选人名单在选举日的3天以前公布（第六十三条）。

安徽省选举实施细则第五十六条对补选县乡两级人大代表也进一步简化规定，明确压缩了公布代表候选人的法定时限，即“确定的正式代表候选人名单，应在选举日的三日以前公布”（第三款）。依据安徽省选举实施细则第五十六条之规定，选民榜只明确补正，没有规定公布时限，也没有明确初步代表候选人的名单公布。笔者认为，安徽省届中补选县乡两级人大代表，在时限上只要在选举日的3天以前公布选民补正榜、正式代表候选人名单即可，未必非要公布初步代表候选人名单不可。

四川省选举实施办法第五十七条对补选县乡两级人大代表，授权“由县级人民代表大会常务委员会或者乡级人民代表大会对补选的日期、程序、公告的发布等事項作出决定。”“经选民协商确定的正式代表候选人名单，可在选举日的五日以前公布”。笔者认为，四川省届中补选县乡两级人大代表，虽然在公布正式代表候选人的时限上比安徽省长两天，但授权县一级人大常委会（或乡镇人大）对届中补选代表的程序、公告发布等自行作出决定，压缩时限和相关程序的运作空间更灵活。不过，笔者建议，四川省选举实施办法再次修正时，乡镇一级可以授权“乡镇人大主席团”，而不是“乡镇人大”，这样更具操作性。

诸如山西省选举实施细则虽然对补选县乡两级人大代表没有明确压缩相关法定时限，但明确了“补选的时间、方式，由常务委员会决定”（第六十条）。笔者认为，山西省县乡两级人大代表届中补选，县一级人大常委会可以依据该选举实施细则，简化补选的相关时限和程序方式。笔者建议，山西省选举实施细则再次修正时，可以明确缩短补选县乡两级人大代表的相关时限，以便于基层规范操作。

诸如像《上海市区县和乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则》对补选县乡两级人大代表没有明确的章节和条文规定，只能依据选举法的相关条款规定进行操作，不能压缩相关法定时限和简化程序。笔者建议，诸如上海市这样的省一级选举实施细则再次修正时，有必要依据选举法第五十六条第四款所赋予的地方立法权，压缩补选的相关时限和简化补选程序。

综上所述，依据选举法第五十六条第四款授权制定的省一级选举实施细则，对简化程序缩短补选时限应当有所明确，这也是届中补选县乡两级人大代表的现实需要。

（作者单位：安徽省芜湖市三山区人大常委会）