黑龙江省煤炭资源型城市转型的困境与对策

王杰

[摘 要] 黑龙江省煤炭资源型城市在转型过程面临着资源枯竭、产业结构不合理、替代产业难兴、地方财政困难、人口流失严重、生态环境破坏严重等困境，为破解困境提出了创新政府管理体制、推进产业升级、积极培育替代产业、拓宽融资渠道、加大生态环境保护力度等对策。

[关键词] 煤炭资源型城市;转型;黑龙江省

[中图分类号] F290[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）08-0012-02

黑龙江省煤炭资源型城市曾经都是煤炭工业强市，是国家重要的煤炭和电力生产基地，多年来为国家建设和发展做出了重要的贡献。但是近年来，由于国际国内经济环境的变化，四煤城经济形势急剧恶化，GDP出现了前所未有的负增长。经济下滑，导致人口严重外流，步入经济下滑—收入下降—人才外流的不可持续发展的恶性循环怪圈。而四煤城在黑龙江省经济发展中占有重要的地位，2018年全省实现地区生产总值为16361.6亿元，四煤城实现地区生产总值共1582.1亿元，在四煤城经济非常困难的情况下仍然占到全省地区生产总值的9.67%，因此加快四煤城转型，使四煤城破茧重生，尽快走出困境实现可持续发展是黑龙江省面临的一项战略性攻坚任务，也是实现经济高质量发展的主要任务。

一、黑龙江省煤炭资源型城市面临的困境

黑龙江省煤炭资源型城市主要功能或重要功能是向社会提供矿产品及其初加工产品等资源型产品。在煤炭资源型城市转型过程中这些城市都面临着种种障碍，资源枯竭或将要枯竭，其企业经济困难，下岗职工人数较多，居民生活困难，社会矛盾增加，可持续发展面临严峻的挑战。

（一）产业结构不合理，替代产业难兴

由于煤炭资源型城市在经济上严重依赖资源开采和加工业，是以煤为主的产业结构，产业结构比较单一。在产业结构中，第二产业通常占GDP的60%以上，第一、三产业发展严重滞后。由于多年“一煤独大”而导致其他产业没有发展壮大，陷入“资源诅咒”假说。这种“一煤独大”的单一产业结构抵御市场风险能力十分脆弱，同时也“挤出”了其他生产性的组织或经济活动的发展，导致其他产业多年发展缓慢，替代产业难兴。

（二）历史欠账包袱重，财政困难

煤炭资源型城市由于多年资源开采而造成了城市基础设施老化问题长期积累，城市承载能力不足。一些大型煤矿企业都存在“企业办社会”的问题，现在将这些原来由企业承担的社会职能移交市政后，增加了政府财政支出的压力。而近些年来，煤炭企业经营困难，税收下降，财政收入无法保障城市转型和改善民生的艰巨任务。四煤城都处于严重的财政赤字，入不敷出、财政困难的状态。

（三）人才结构单一，下岗失业等社会问题严重

黑龙江省煤炭资源型城市支柱产业是煤炭及相关产业，煤炭企业由于减员增效等原因，导致下岗失业人员剧增，而这些下岗失业人员属于结构性失业，劳动技能单一，文化水平单一，如果没有重新培训或接受再教育的机会以掌握新技术，就很难再找到工作。又由于煤城下岗失业人员年龄较大，所以再就业困难重重，造成煤城的社会保障任务非常艰巨。由于煤城经济困难，税收下降，财政收入无法保障城市转型和改善民生的艰巨任务，因此造成了社会矛盾集聚，存在着大量的社会不稳定因素。

（四）人口流失严重

黑龙江省煤炭资源型城市目前面临的最主要的问题是人口流失严重。2018年末七台河全市户籍人口77.71万人，比上年减少0.89万人，18岁至59岁的劳动力人口占比66.6%;双鸭山2018年末户籍总人口为140.85万人，比上年减少1.4万人，劳动力人口占比66.58%。据2018年的统计数据，七台河和双鸭山户籍人口减少2.29万人，而实际劳动力人口减少更多，很多人虽然户籍留在四煤城，而实际在异地生活和工作，四煤城都存在人口严重流失、人口老龄化的问题。人口流失会进一步导致经济不景气，而经济环境恶化又会导致人口流失加剧，经济愈发不景气。

（五）生态环境破坏严重

由于长期对矿产资源进行掠夺式、粗放式的开采和利用，不重视环境的综合治理与保护，黑龙江省煤炭资源型城市的生态环境遭到了严重的破坏。从上世纪五十年代開始至九十年代，四煤城开采规模不断扩大，随着井下开采范围不断扩大，矿区及周边建筑物受到影响，居民住宅成片被破坏，部分学校、医院等公共建筑物、基础设施及大面积农田受到损坏，造成耕地减少、滑坡、泥石流、水土流失、水质污染、重金属污染、大气污染等严重的环境和生态问题。经过政府十几年不断治理，投入了巨额资金治理，采煤沉陷区问题有所缓解，但是沉陷区的治理问题仍然没有完全结束，在治理过程中受资金所限及政策执行问题，仍有沉陷区群众上访，给地方增加了许多不稳定因素。

二、破解黑龙江省资源型城市转型困境的对策建议

煤炭资源型转型是一项艰巨而复杂的社会系统工程，包括社会、制度、经济等多个方面。对于黑龙江省来说，虽然经济发展是首要目标，但是公平的背后是效率的考量，因此没有公平的社会、制度环境，经济也是很难发展起来的。因此黑龙江省煤炭资源型城市转型应该是经济、社会、制度等多方面的共同转型。

（一）创新观念，创新政府管理体制

实现煤炭资源型城市转型首先需要深化行政管理体制改革，改变原有的观念作风，推进政府管理创新，打造全方位多角度服务区域经济社会发展的“品牌”政府。

1.精简行政机构。提高政府审批效能，为发展开辟绿色通道。按照“精简、统一、效能”的原则，设立精干的管理机构，整合相关职能，减少管理层级。精简统一的机构设置避免了职能重叠，责权冲突，简化行政手续，提高办事效率。从简化审批环节、缩短审批时限等方面着手，实现最短工作日办结。

2.增强服务意识。调整与经济发展不适应的管理制度与政策，改变不合理的管理方式与行为，增强服务意识，为经济发展创造良好的经济发展环境，政府职能的重心转向社会管理与公共服务。

3.优化营商环境。秉承亲商、亲民服务理念，为企业和居民办实事、解难事，营造省委省政府提出的“办事不求人”的环境氛围。细化企业走访机制，定期主动上门为企业服务，尤其是走访中小企业、小微企业，了解企业的难处，协助企业解决困难问题，赢得企业的信任和认可，成为“品牌”政府，使企业就为政府的服务而来四煤城安家落户。

（二）推进产业升级，做优做强重点产业

在推进产业升级的过程中，充分考虑原料、市场、技术、人才等因素，注重发挥地区优势，因地制宜地延长产业链，做优做强重点产业。

1.依托煤、延伸煤，积极推进“煤头化尾”，大力发展现代化煤化工产业。从当前和今后一个时期来看，煤炭及相关产业仍然是四煤城懒以生存的根本，必须想办法做好煤炭精神加工产业，让原煤资源的利用率实现最大化。黑龙江省四大煤城保有储量199亿吨，可开采70-80年，加上蒙煤、俄煤等域外资源，发展煤化工产业有充足的资源保证。以新兴煤化工产业园为依托，发挥四煤城多年形成的产业基础、技术和人才优势，运用高科技延伸产业链条提升产品竞争力。重点发展以焦油、煤气、笨和焦炭为原料源头的四大延伸产业链条，开发建设轻烃、LNG、筑路沥青、碳纤维、乙二醇等现代煤化工项目，加快构建形成以醇、酸、烃、醚、脂及下游产品和碳质材料、清洁燃料等产品为主的多元煤化工产业体系，实现煤炭资源高值转化和综合利用。

2.大力推进石墨产业发展。黑龙江省是石墨资源大省，其中鹤岗市占37.08%、鸡西市占34.77%、七台河市占24.02%，这三地石墨资源之和占到全省地95%以上。石墨资源丰富为黑龙江省煤炭资源型城市带来了新的机遇。但是受市场利益驱使、地方保护、历史遗留等因素影响，石墨开采处于粗放式，工艺落后，初级产品多，精深加工少，产业链条短，附加值低，缺少高端产品，科技含量和市场占有率不高。因此有关部门要制定产业规划，提升深加工水平和产品科技含量。根据黑龙江省矿业布局和区域经济发展要求，科学合理划定石墨重点开采区、限采区、储备区和禁采区，实施保护性开采。整合小企业，支持企业做大做强，培育石墨深加工龙头企业。构建企业+科研机构模式，鼓励石墨企业与国内外知名的科研院所合作，加快石墨新材料技术研发。以石墨烯产业、新能源材料产业的快速发展带动传统石墨深加工产业的发展和转型升级，加快推进石墨产业园区建设，探索产学研一体化，使资源和技术、资金、产业项目紧密联合，打造石墨精神加工项目，增强黑龙江省石墨产品的竞争力。

（三）积极培育替代产业

发展替代产业，可以彻底摆脱对原来资源的依赖，这一目标是从城市整体和长远发展目标出发，引入全新的替代产业，逐渐退出传统产业领域，产业非资源化。一是大力培育自主品牌企业。以实施自主品牌企业培育计划为抓手，通过平台向企业集中、人才向企业集聚、政策向企业集成，大力培育企业自主创新能力;深入实施“扎根计划”，在新兴产业领域选择一批有创新特色、有核心技术、处于行业领头羊地位的企业给予重点支持，努力培育一大批销售超10亿元的科技型小巨人企业;引导企业实施名牌战略，推动企业争创各级名牌产品称号，培育驰（著）名商标，创建更多区域性、全国性品牌，打造以科技上市企業、自主品牌企业、高新技术企业和民营科技企业为骨干的创新梯队。二是大力发展绿特色农业。在煤炭资源型城市转型过程逐步提升农业的比重，在传统农业的基础上发展质量效益型的强绿特色农业。随着生活水平的提高，人们更加注重吃的安全、吃的营养、吃的健康，高端农产品市场需求旺盛，因此绿特色农业市场前景广阔。以特色种植、特色养殖、林下产业、水产业为重点，积极推进产业基地建设。三是加快发展现代服务业。重点推进生产性服务业、城市服务业、旅游休闲观光服务业的发展。

（四）完善投融资体系，拓宽融资渠道

在黑龙江省煤炭资源型城市经济转型转型过程中，资金匮乏的问题十分突出。而资源型城市的转型，无论是原有资源产业的退出，还是替代产业的培育和发展，解决就业、社会保障问题等都离不开资金的支持。一是由政府主导建立资源型城市转型基金。主要用于发展城市的新兴产业和替代产业。二是积极利用民间资本。民间资本的介入可以弥补政府财政困难的问题，积极拓宽民间资本的投资渠道，吸引民间资本。三是创造条件吸引国内外资金。创造良好的投资环境，大力开展招商引资，以诚感商，吸引国内外资金的投入。

（五）加大生态环境保护力度，经济发展与生态文明和谐并进

生态建设与环境保护问题也是资源型城市普遍存在的突出问题。因为在自然资源开发利用过程中对其生态环境造成了严重的危害。因此资源型城市要实现转型，必须要加大生态环境的保护力度。一是产业升级转型。建立节能评估、环保准入和落后产能淘汰制度，坚决不上不符合节能环保要求的项目，把服务型经济和创新型经济作为产业转型升级的重要方向。二是大力发展循环经济。不断完善、延伸生态产业链条，积极鼓励企业从产品设计、原料选用、工艺控制、厂房建设等不同层面开展清洁生产、中水回用和节能降耗等循环经济试点。三是强化生态综合管理。坚持开发与保护并重，建设高水准的基础设施和污水处理等设施，建立生态管理长效机制，持续开展生态修复工程，提升环境监测能力，发现问题及时处理。

[参考文献]

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[责任编辑：高萌]