我国检察公益诉讼制度的发展态势与制度完善

刘艺

修回日期：2020-04-26

基金项目：国家社会科学基金重大委托项目“创新发展中国特色社会主义法治理论体系研究”（17@ZH014）;国家社会科学基金重点项目“检察机关提起行政公益诉讼的理论反思与制度构建研究”（15AFX009）;2014年重庆市社会科学规划项目“大数据时代的隐私风险与法律规制变革”（2014YBFX07）

作者简介：刘艺（1973—），女，四川自贡人，中国政法大学法治政府研究院教授，博士，博士研究生导师，主要从事行政法基础理论、行政程序制度、社会行政法、行政检察理论研究，Email：liuyizf@126.com。

摘要：我国检察公益诉讼制度全面实施两年后呈现出新的发展态势。亟需理论深入研判。本文以2017—2019年间的司法数据为基础，运用实证方法分析了《行政诉讼法》《民事诉讼法》修改后检察公益诉讼在办案数量、办案规则、办案能力、办案力量、办案重心等方面的发展态势：审判机关和检察机关的办案数量增长迅速，并积极推动诉讼规则完善;各地办案数量差异明显，案件分布不均衡;基层人民检察院是办案主力军;行政公益诉讼案件数量锐减，办案重心转向刑事附带民事公益诉讼案件;立案数量快速增长，但履行诉前程序、提起诉讼的比率呈下降趋势。这些发展态势的内因是检察机关组织机构改革带来的办案能力的提升;外因是党委和人大增强了对检察公益诉讼的支持力度，化解了制度运行中的部分障碍。未来还需从内、外、广、深四个维度推动检察公益诉讼制度完善：促进公益诉讼检察与三大检察内部融合;建立公益诉讼检察与法治政府的耦合;探索拓展受案范围;建构符合需要的诉讼机制。

关键词：检察公益诉讼;行政公益诉讼;刑事附带民事公益诉讼;2018年检察機构改革;诉前程序

中图分类号：D9263;D925文献标志码：A文章编号：10085831（2020）04017311

中国式检察公益诉讼甫一创生便饱受争议。观念惯性和制度空白是众多误解的主要原因。毕竟由检察机关提起公益诉讼在西方虽偶有实践，却绝无系统性的制度架构。在西方法治语境中，政府代表公共利益也属通说。但由于信奉个人至上的自由主义理念，西方法治的公益范围较为逼仄，公益诉讼机制的适用范围也较为狭窄。在我国，保障和维护公共利益不仅是公法的责任，更是社会主义法治体系的应有之意。然而，“公共利益”在我国公法中的含义却仍需勘定。1982年宪法除“公共利益”表述之外，还有“社会秩序”“国家安全”“国家的、社会的、集体的利益”，以及“祖国的安全、荣誉和利益的行为”等相关表述[1]。2004年修宪增加了“公共利益”的表述，但也未对其进行明确阐述

参见《宪法修正案》第20条。。《民事诉讼法》第55条规定的“公益诉讼”中的“公益”虽然指向社会公共利益，但并不排除这类公益与个人利益、集体利益、国家利益的关联性，然民事诉讼中并未建构公益保护的特别程序。我国“公共利益”与美国公民诉讼、德国利他性团体诉讼指向的“公共利益”内涵不同，代表国家提起公益诉讼的主体有所不同也属自然。根据《宪法》第134条的规定可以推导出，检察机关提起公益诉讼正是其履行法律监督职能的一种方式或手段。也就是说，政府是行政管理领域国家利益和社会公共利益的代表;检察机关作为国家在司法领域的公共利益代表之一，可以在司法程序中提起公益诉讼，督促行政机关依法行政，维护客观法律秩序，以实现保护公益的目的。因此，我国检察公益诉讼是具有鲜明中国特色的客观诉讼机制，也是公益司法保护机制。检察公益诉讼经2017年修法正式确立后，进入了推广实践和制度深化阶段。及时分析实践中出现的新动态，深入研判发展动向，理性分析相关制度建构中的问题，对我国检察公益诉讼的制度完善具有重要意义。

一、我国检察公益诉讼制度正式确立后的新发展本文的人民法院数据来源是基于最高人民法院环资庭对2017年7月1日至2019年6月30日检察公益诉讼受理与审理工作的统计。人民检察院的数据来自最高人民检察院2017年、2018年公益诉讼通报以及2019年线上系统对公益诉讼办理情况的统计。

（一）法院与检察院的办案数量明显增加并积极探索诉讼规则的完善

2017年下半年是我国检察公益诉讼制度“全面推开”

曹建明检察长称检察机关提起公益诉讼改革在试点两年间完整经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推开五个阶段。参见2018年《最高人民检察院工作报告》[R/OL].（2018-03-25）[2019-11-20]. http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/25/c_1122587415.htm.的开端。当年7月至12月期间，全国检察机关向人民法院提起233件公益诉讼案件，其中民事公益诉讼29件、行政公益诉讼130件、刑事附带民事公益诉讼74件。同期，全国法院受理人民检察院提起的环境公益诉讼案件77件，其中民事公益诉讼25件，占环境公益诉讼案件总数的38%;而2017年全年，人民法院审结各类公益诉讼案件1 112件，其中有985件检察公益诉讼案件，检察公益诉讼案件在审结的公益诉讼案件中占到了89%的比重。

2018年是检察公益诉讼制度蓬勃发展的一年。这一年中，检察机关共提起3 228件公益诉讼案件（其中行政公益诉讼案件587件、民事公益诉讼案件165件、刑事附带民事公益诉讼案件2 476件）。同时期，全国法院共受理人民检察院提起的环境公益诉讼案件1 737件（其中民事公益诉讼113件，行政公益诉讼376件，刑事附带民事公益诉讼1 248件），受理的检察公益诉讼案件数占环境公益诉讼案件总数的96%;全国法院审结各类公益诉讼案件2 138件，其中有2 020件检察公益诉讼案件。检察公益诉讼案件占审结公益诉讼案件的比例为94%。

2019年1月至10月，检察机关共提起3 020件公益诉讼案件，其中提起行政公益诉讼案件269件，民事公益訴讼案件301件，刑事附带民事公益诉讼案件2 450件。而截至2019年6月30日，全国法院受理人民检察院提起的环境公益诉讼案件767件，占环境公益诉讼案件总数的92%;同时期，全国法院审结各类公益诉讼案件1 105件，其中有842件检察公益诉讼案件，占各类公益诉讼案件的比例是76%。

在两年半时间里，无论是人民检察的立案、起诉量，还是人民法院的受理、裁判数据都呈现出快速增长的态势。这种趋势与修法有关规范的相继出台密切相关。修法之后，两高于2018年3月2日公布《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼适用法律的若干问题解释》（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）。为了推动检察公益诉讼规范制度的完善，人民法院在遵循诉讼制度基本规则的基础上，不断完善审理规则，如出台《中华人民共和国人民陪审员法》，规定人民法院审判根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》提起的公益诉讼案件时，由人民陪审员和法官组成7人合议庭进行。在审理过程中，积极发挥技术专家在证据采样指导、损害事实查明、因果关系认定、修复方案选择、修复成果验收等方面的重要作用。在判决方式方面，积极探索环保禁止令制度，颁发了禁止令、禁业令，禁止、限制污染者在诉前或诉中、诉后的排污行为[2]。随着审判规则愈加明确，办案质效自然有所提升。但该制度与现行诉讼机制内生抵牾仍未消解，特别是2019年进入二审程序、再审程序的案件增多如2019年行政公益诉讼二审裁判结果中裁定维持20件、裁定撤销原判发回重审21件、判决维持22件、判决驳回23件、改判24件。再审裁判中审理未结25件、裁定驳回26件、裁定维持27件、裁定撤销原判发回重审28件，判决维持29件、判决驳回30件、改判31件。，人民法院审理时更加谨慎，2019年审结量呈下降趋势。

（二）办案量分布不太均衡、基层检察院力量不足却是办案主力军

从全国范围来看，各地法院和检察院的办案数量都存在不均衡的问题。据人民法院的统计，全国法院受理检察公益诉讼案件数量最多的地区达300余件，而案件审结量只有10件以下的地区有6个。据人民检察院的统计，近两年半时间里，每年平均办理诉前程序案件超过4 000件的省级检察院有：贵州省人民检察院、河北省人民检察院、浙江省人民检察院、江苏省人民检察院;超过3 000件的省级检察院有内蒙古自治区人民检察院、陕西省人民检察院、云南省人民检察院、广东省人民检察院、湖南省人民检察院。而将两年半诉前阶段的案件数量除以三，得出的平均办案量只有100件左右的省级单位也有4个。而且无论从办案还是审理的质量来看，部分检察公益诉讼案件依然存在提起诉讼的“必要性”欠缺、争议焦点把握不准、分析不到位、说理不充分等问题。

修改后的《民事诉讼法》《行政诉讼法》并没有对人民法院、人民检察院受理公益诉讼案件的管辖原则与普通民事诉讼案件、行政诉讼案件作区分性的规定，因此通常情况是行政公益诉讼由基层检察院办理，民事公益诉讼由分州市院办理，并分别对应同级人民法院受理。但各地的实际做法各异。比如浙江省办理民事公益诉讼案件时通常是由基层人民检察院向中级人民法院起诉。2019年数据也表明，在诉前阶段，由基层人民检察院办理民事公益诉讼案件、刑事附带民事公益诉讼案件量占比89.2%2019年1月至10月，民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼案件在诉前阶段办案总量为3 205件，而基层检察院办理2 859件，分州市院办理346件;提起诉讼总量为2 752件，基层检察院办理2 574件，分州市院办理178件。行政公益诉讼案件在诉前阶段办案总量为76 009件，而基层检察院办理75 354件，分州市院办理648件，省级检察院办理1件;提起诉讼总量为269件，基层检察院办理269件。，在起诉阶段基层人民检察院办理量则占93.5%，而分州市人民检察院只占10.7%（民事公益诉讼案件）、6.46%（刑事附带民事公益诉讼案件）;而在诉前阶段，基层人民检察院办理的行政公益诉讼案件量占比99.1%，分州市人民检察院办案占比0.85%，省级人民检察院办理了1件诉前行政公益诉讼案件;100%起诉案件都由基层检察院办理。可见，无论哪种诉讼类别，无论哪个阶段的案件，基层检察院都是办案主力军。但从人员分布来看，基层人民检察院的公益诉讼检察力量通常是四级，在检察机关中最薄弱。实践中，因民事公益诉讼由中级人民法院管辖规则与刑事案件由基层人民法院管辖的刑事原则存在冲突，许多基层人民检察院在无法协调刑事案件与民事公益诉讼案件的管辖层级同一时，只能直接向中级人民法院单独提起民事公益诉讼。这种未能坚持法检同级监督原则的现象，加剧了基层人民检察院一方面缺人另一方面又是办案主力军之间的内在矛盾。

（三）行政公益诉讼案件量明显下降、刑事附带民事公益诉讼案件成为办案重心

全面推开实践之后，检察公益诉讼运行趋势发生了明显转捩。2019年数据显示行政公益诉讼提起仅占比8.9%截至2019年10月的数据。参见最高人民检察院《行政公益诉讼情况基础表》《民事公益诉讼情况基础表》。，甚至不及民事公益诉讼案件9.96%的办理比例。行政诉讼的“三难”并非检察公益诉讼重心转移的主要原因。外部环境的阻力不容小觑。行政机关不愿、不敢当被告也是客观现实;加之诉讼中检察机关的称谓、权利义务之争对检察机关提起诉讼存在一定负面影响。2014年《行政诉讼法》修改后，类型化的判决方式让大多数行政公益诉讼案件只能在司法程序里空转，也是检察机关不愿意提起诉讼的内因之一，致使大部分案件在诉前程序阶段便结束。2019年的相关数据表明约80.3%的案件在诉前程序阶段化解。在以上各种因素的作用之下，履行诉前程序案件与提起诉讼案件的倒挂现象越发严重。但是，诉前程序履行程度高导致起诉率低的理由并不具有说服力。检察公益诉讼制度建构本来就是以“诉讼”为重点的。因此，不应回避制度运行偏离了初心的现象。

检察机关提起的民事公益诉讼案件量在2017年至2019年间实现了9倍多的增长。因检察公益诉讼司法解釋第13条已经将民事公益诉讼诉前程序转化为诉权衔接机制，用起诉量除以诉前案件量并不能说明检察民事公益诉讼案件的成案率。但通过民事公益诉讼诉前程序数据，可以看出检察机关支持起诉的案件量，分析出检察民事公益诉讼机制对于其他民事公益诉讼的辅助性功效。支持起诉是我国《民事诉讼法》中规定的一项重要原则，其法律渊源可追溯到1982年《民事诉讼法（试行）》第13条的规定。然而20多年的司法实践中支持起诉的案例并不多，直到2000年最高人民检察院拟制定《关于强化检察职能，保护国有资产的通知》（该文件为讨论稿，最后未实施），明确要求各级检察机关试点支持起诉并制定比较详细的操作规则后，各地检察机关才开始进行了一系列的试点工作。该试点工作在环境保护和国土资源案件上产生了良好的效果。2014年修改后的《民事诉讼法》第15条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”，但却未明确在公益诉讼中是否可以支持起诉，也未明确检察机关是否应该承担支持起诉的职责。检察机关开展公益诉讼试点之后，最高人民检察院于2015年12月16日通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，其中第13条第2项明确规定“有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼”，为检察机关支持公益诉讼提供了明确的法律依据。吉林省长春市人民检察院支持起诉韩昌、韩成龙、王亚丽消费民事公益诉讼案是公益诉讼试点期间全国首例由检察机关支持起诉的消费民事公益诉讼案件，具有示范性和开拓性的效果。2017年7月1日新修改的《民事诉讼法》第55条第2款规定，机关或者组织针对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼，人民检察院可以支持起诉。这就从法律上确立了检察机关对民事公益诉讼案件可以支持起诉。2019年统计数据表明，经过公告程序，检察机关支持起诉的案件量达265件。这个数字与检察机关自己提起的301件民事公益诉讼案件量基本相当，仅少12%。可见，支持起诉机制不仅发挥了辅助、补充社会组织诉权的预设作用，还使检察机关实际成为社会组织提起民事公益诉讼的支撑力量。

刑事附带民事公益诉讼取代行政公益诉讼成为检察公益诉讼的办案重心，既是法理融合的结果也是现实规律的呈现。从现实角度看，破坏生态环境和资源保护、侵害食药领域众多消费者权益的行为往往既涉嫌刑事犯罪，又构成民事侵权。这些案件的刑事责任与民事责任具有明显的相干性和关联性，分别追究责任，是否会加重处罚，且先予追究的刑事制裁虽然最重却不以恢复受损的公益为目标，即使再追究赔偿或者修复的民事责任，客观上会出现被告接受刑罚之后，往往已经无力承担侵权责任，也无法实现恢复性司法的功效。因此，附带解决民事公益诉讼争议也符合法安定性、罪罚相当、成本效益等原则。另外，检察机关更易从刑事领域获得这类民事公益保护线索，加之检察人员固有的刑事法律知识背景也决定了刑事附带民事公益诉讼在发展方面有较强的认识基础。全面推开后最高人民检察院每月对各地公益诉讼办案数量进行排名，也让检察机关为了应对业绩考核与排名压力而努力寻找更便于办理的案件线索[3]。

（四）立案数快速增长、诉前履职率增幅减缓、败诉率不容小觑

检察机关办理公益诉讼案件可分为三个阶段：立案、诉前程序、提起公益诉讼。检察机关的立案数在2017年到2018年期间大幅提升，这与最高人民检察院采取了全面动员、全员培训、整体布局、加大考核等举措紧密相关。最高人民检察院在修法之前就全面部署采用各种方式鞭策各地检察机关在短时间内熟悉这项新业务，并在全面推开阶段采取了更为积极的推动策略。2018年立案量是2017年下半年立案量的10.4倍，2019年1月至10月的立案数比2017年下半年增长近10倍

2017年立案数为半年的立案数据，共9 918件;2018年全年立案113 160件;2019年的立案数为100 279件。。

进一步分析可以发现，履行诉前程序案件数量大幅提升，但履职率略有下降。截至2019年10月底，全国检察机关已立案100 279件，履行诉前程序的案件数为79 214件。意味着履行诉前程序案件占立案案件的79%。这个数据比2017下半年的90%、2018年全年的91%相比有明显下降。将进入诉前的案件数量与立案数量进行比较发现，民事检察公益诉讼进入诉前比率呈现下滑的态势，即：由2017年18.6%降至2018年9.6%，2019年小幅下降至9.4%。反观行政公益诉讼履行诉前程序与立案的占比则是87.3%。这是民事公益诉讼的诉前程序与行政公益诉讼的诉前程序功能不同所致。两高检察公益诉讼司法解释将民事公益诉讼诉前程序转变为一种诉权衔接程序，而行政公益诉讼诉前程序是提起诉讼的必要前提，如果没有诉前程序，诉讼就无法启动;行政公益诉讼的诉讼程序是诉前程序发挥作用的必要保障，如果没有提起诉讼作为可能采取的后续手段，那么诉前程序的效果就不一定能够得到保证。但诉前程序与诉讼程序的运行机制不同，也分处行政与司法两个阶段，因此，行政公益诉讼诉前程序具有一定独立性，可以独立发挥作用。

数据显示，提起诉讼的案件比例大幅下降，且三阶段之间数值差距却在进一步加大。2019年1月至10月，全国检察机关提起诉讼案件仅占履行诉前程序案件3.81%的比例，占立案量的3%的比例。这个数据与2017年下半年的2.6%、2.3%，2018年3.1%、2.9%相比，因2017年是半年数据不纳入考量，2019年三阶段之间的履职率的增幅并不大。另外，考虑到2018年之后，检察机关开展了“等外等”案件探索，所以三个阶段办理传统的“4+1”领域案件的比例应该增长不大，甚至可能会有降幅。

因提起诉讼的检察公益诉讼案件不多，因此少量撤回诉讼或者被裁驳、判驳的案件更值得关注。截至2019年10月，由检察机关撤回的行政公益诉讼起诉案件量为16件，裁定驳回起诉1件，裁定驳回1件;二审时裁定维持、判决维持各1件，占法院审结案件的13.5%。民事公益诉讼案件一审裁定不予受理、驳回起诉各6件，判决驳回1件;二审裁定驳回1件，维持4件，判决维持4件，占法院审结案件7.2%。可见，未能成功维护客观秩序的公益诉讼案件并不在少数。在2017年6月30日最高人民检察院召开新闻发布会，解读《全国人大常委会关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》，介绍检察机关开展公益诉讼试点工作两年的主要情况和经验成效时，检察机关明确提出“起诉案件中，人民法院判决结案437件，全部支持了检察机关的诉讼请求”。2017年7月左右，参与试点的13个省级检察机关在总结2年试点成绩时，大多都提及了“诉求全实现”或者“案件均胜诉”的成效。这些表述显然存在问题。首先是统计时间段的特殊性。检察机关提起行政公益诉讼案件的时间段主要集中在试点的第二年，即2016年11月至2017年6月。试点结束时，大部分案件还未经审理和宣判，检察机关不能将只提起诉讼直接视作诉讼请求全部获得支持。其次，统计范围的特定性。这样表述的目的如果是为了提振士气或者总结经验，也需要注明只统计了进入诉讼程序的案件。客观上讲，有一些提起了诉讼而未获立案的案件并未归入统计范围。最后，统计标准的差异性。检察公益诉讼以维护客观法律秩序为诉讼目的。部分案件在诉讼程序上可能是败诉的，但因诉讼目的实现，也可用“诉求全实现”来描述。当然，检察机关如果只公布“诉求全实现”或“案件均胜诉”的结果而回避实践中败诉案件，这一态度并不可取。胜或败仍是对抗性诉讼的常态，应以平常心对之，考核时还应容许一定败诉案件存在，并将实现诉讼目的的败诉案件给予正面评价。但对因能力或者法律原因而败诉的案件，则应当进行认真分析，并广泛宣讲。

二、检察公益诉讼实现新发展的内外部原因

检察公益诉讼在修法确立制度后的各种发展是由多方面原因促成的。从人民法院的角度看，最高人民法院进一步推动环境审判的集中管辖，在部分地区探索按流域指定法院集中审理公益诉讼案件等改革举措，一定程度上摆脱了地方保护主义对环境公益诉讼审判活动的干预

参见江苏省人民法院、江苏省人民检察院关于印发《省法院、省检察院第二十八次工作会谈纪要的通知》（苏高法﹝2019〕105号）。。从检察机关的角度看，可将各类因素概括为内、外两个方面。

（一）内部环境的变化：设置机构、配备人员、重构体系

1.设置公益诉讼、未成年人检察部门（办案组）专门办理公益诉讼案件

2018年7月6日由习近平总书记主持召开的中央深改委第三次会议决定设立公益诉讼检察厅。2018年8月最高检党组落实中央深改委的要求，成立公益诉讼检察厅筹备组，并在内设机构的改革过程中正式组建了第八检察厅作为承办公益诉讼检察业务的专门机构。2018年12月下旬，按照《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》的要求，第八检察厅专门履行公益诉讼检察职责，第九检察厅履行未成年人保护方面的公益诉讼检察职责。随后，地方检察机关也结合内设机构改革开始同步落实专门履行公益诉讼检察职责的部门。截至2019年9月，已有25个省级检察院单设公益诉讼检察机构，市、县两级检察院则组建了公益诉讼专门机构或专门办案组。在设立承办公益诉讼检察业务的专门机构之前，公益诉讼检察业务由民事行政检察部门承担。但民事行政检察部门的传统业务重点是民事、行政审判监督工作，与公益诉讼检察业务需要的专业背景与业务能力要求存在一定差距。根据公益诉讼办案要求，公益诉讼检察官应该兼具职侦人员的侦查能力、刑事公诉人员的出庭能力、诉讼监督人员的审查能力。为了强化法律监督的职能、提高公益诉讼办案效果、推进专业建设，在检察机关内设立专门办理公益诉讼检察业务的部门是最基本的组织保障。

2.合理配置办案力量

民事行政检察部门长期存在案多人少、力量不足的问题[4]。在承担了公益诉讼办案任务之后，人员问题更为突出。2018年修订的《检察官法》将“提起公益诉讼”纳入检察官的职责范围，在规范层面肯定了检察官办理公益诉讼检察业务的合法性、正当性，同时有助于检察系统内部认识公益诉讼检察业务的重要性。在检察机构改革过程中，各级检察机关陆续将精兵强将充实到公益诉讼与未成年人检察部门，充实了办案力量。比如湖南省人民检察院为公益诉讼检察部门配备36名编制;河北全省基层人民检察院都配置了2名以上员额检察官组成公益诉讼办案组，保证人员配备与公益诉讼职能履行相适应。同年司法警察也开始参与公益诉讼工作，具体办理案件过程中大量需要司法警察承担的公益诉讼调查等任务。该年度全国检察机关司法警察维护公益诉讼办案场所秩序、参与公益诉讼调查核实、保护公益诉讼检察人员安全等工作8 946件共计29 519人次[5]。实践证明，司法警察为检察公益诉讼的调查核实工作提供了有力的保障。

3.重构检察业务体系

2019年1月17日張军检察长在全国检察长会议讲话中提出“四大检察”全面协调充分发展的任务。所谓“四大检察”是指刑事检察、民事检察、行政检察与公益诉讼检察。自1979年《检察院组织法》颁布以来，检察机关长期以刑事检察为中心，民事检察、行政检察业务并不是重点业务。从曹建明检察长提出“四轮驱动”到张军检察长提出“四大检察”，我国检察业务门类得以重新建构。在国家治理体系与治理能力改革的大背景下，四大检察的分门别类并不意味着分道扬镳，而意味着检察业务进行了重新划分，重新确立检察业务的重心与发展动力。由于刑事、民事和行政检察之间早已形成较为稳定的关系形态，而新兴的公益诉讼检察如何与传统“三大检察”业务实现融合发展，自然成为当下检察理论研究的热点问题。但这方面的理论成果却十分缺乏。司法实践已经走到理论研究的前面，但也产生了更多需要理论解释的问题。

Abstract：

With full operation of two years， the public interest litigation by procuratorate in China appears new tendency which needs to be studied. This study reaches some conclusions based on the judicial data between 2017 and 2019 which shows some new phenomenon of the mechanism of the public interest litigation by procuratorate since the amendment of the Administrative Procedure Law and the Civil Procedure Law. On the whole， the number of cases handled by judicial organs and procurational organs has increased， and active exploration has been carried out on the improvement of the litigation rules. Meanwhile， there is also an obvious gap in the number of cases handled by different regions， and basic-level peoples procuratorates are the main force in handling cases. Besides， the number of administrative public interest litigation cases has sharply decreased， and the weight of handling cases has shifted to criminal incidental civil public interest litigation cases. The number of procuratorial public interest litigation cases is rapidly increasing， but the rate of performing pre-litigation procedures and filing lawsuits is decreasing. The main reason for such situation is that the reform of the internal organizational structure of the procurational system has brought about the improvement of the ability of handling cases， and the Party Committee and the National Peoples Congress have strengthened their support for the mechanism of procurational public interest litigation， which resolving some obstacles in the operation of the mechanism. The study proposes to further improve the procurational public interest litigation system from four dimensions： inside， outside， wide and deep， which repuests to promote the internal integration of public interest litigation by procuratorate and the other three procuratoratorial tasks， to establish the coupling of public interest litigation by procuratorate and law based government， to explore and expand the scope of accepting cases， and to construct the litigation mechanism according to the needs.

Key words：  public interest litigation by procuratorate; administrative public interest litigation; criminal incidental civil public interest litigation; reform of the institution of procuratorate in 2018; the former litigation procedure

（責任编辑胡志平）