非常态下文件治理发生机制与实践逻辑研究——以L大学疫情防治为例

温 知 新

(上海工程技术大学,上海 201620)

一、问题的提出

信息是历朝历代决策的依据，而官僚体制的运作,本是围绕对于信息的寻求与控制而展开的。不同的历史阶段中,中央与地方对于信息的占有状态,呈现着复杂波动的情势[1]。近年来，有关中国政府组织内部研究的成果颇丰，学者们多以实证研究为主，从观察官员所处环境、行为动机，如官员在政策实施过程中所处的压力型体制[2]，官员的避责行为[3]，也有提出实现官员晋升的职业生涯锦标赛模式[4]，政府间的控制权理论下的治理模式等[5]，但从文件治理角度分析基层组织内部运作机制的研究则较少。事实上，大多数基层官员的日常工作并非仅受限于上述理论模式，而是更多地受到文件政治的影响。国外学者威尔逊在《政府机构的作为及其原因》中指出，有详尽的规章制度，并且要求组织成员严格遵守，是科层制的根本特征[6]。文件制度作为一种准正式制度，在官僚体制运作过程中的作用不可替代。文件既是国家政策的载体，也是推进国家政策执行的工具，要理解基层部门执行运营中文件治理的深刻内涵，就必须首先了解文件的概念。

《档案学词典》中载明关于“文件”狭义和广义两个角度的解释，在狭义上是指法定机关、团体、企事业单位等形成的具有完整体式和处理程序的公文；在广义上则定义为组织或个人为处理事务而制作的记录有信息的一切材料，是人类记录、传递和贮存信息的一种工具[7]。帝制时期，文件治理是人治的主要特性，皇帝和各级官僚通过圣旨、奏折、文书等方式管理国家，有“以文书御天下”的概括，正如黄仁宇先生《万历十五年》中所言：“我们的帝国在体制上实施中央集权，其精神上的支柱为道德，管理方法则靠文牍[8]。”总体而言，已有文献涵盖了文件治理研究的多个层面，重点聚焦于作为基层文件治理的运行功能、内在机制等，并从不同角度提出了许多有价值的见解，如国内学者有从秩序构建的角度将其界定为基层秩序的规范来源和权威形式[9]，有从政治沟通的视角分析其功能[10]，有从文件制度的人格化结构进行分析[11]，也有学者以定量方式考察基层文件治理和上级地方政府之间的关系[12]进行研究。但是，作为一种规范官员行为的制度机制，目前尚缺乏对文件治理本身的深入挖掘，以至于难以回答其在实践层面为何没有达到预期的效果。从某种程度上讲，制度塑造行为，制度好坏影响着政策执行效能。

综合上述的分析，文件治理概念大体可以定义为：与社会生活中自发产生的禁忌、习惯、风俗等非正式规范不同，它是指党政系统及其代理组织在社会治理过程中，以文件作为其权威和政策的载体，依赖于国家强制力，通过在治理网络中发挥的统治、指令、执行、传递、督导、约束和转换功能，将其占有的各种资源在整个社会网络结构内流动、整合、内化与运用，以促进在整个治理网络中的增长，发挥其政治价值的最大效用，提升公共治理整体绩效，更好地处理社会公共事务和提供公共服务的全过程。这一定义主要有以下几层内涵：(1)文件治理中的主体不仅局限于政府部门，还包括私营部门、第三部门等在内的其他相关主体；(2)文件治理中的客体是指以政府组织为主的各类正式组织及非正式组织、第三部门等相关主体；(3)文件治理过程中主要包括网络成员之间的命令执行、信息传达、行政控制和秩序规范等环节；(4)文件治理的目的在于追求公共利益最大化，提升公共治理的整体绩效。总体而言，上述研究对于解决基层治理问题具有现实指导意义，但是大多数研究往往着眼于宏大叙事而缺乏基层信息佐证，未能深入、详实、准确地指出基层治理的实质构成，因此对于基层治理的理论指导作用有限。本文将疫情防控的过程理解为是多元主体之间进行持续性的文件治理的过程，以L大学在抗击新冠肺炎疫情的治理过程为研究对象，探讨非常态下文件生产过程、文件传递特性以及文件治理途径等，进而揭示文件治理中问题解决的实践逻辑，提出有针对性的风险防范路径，从而力求弥补现有研究对文件治理实际情境的关注不足，对丰富基层治理理论，提升基层治理意识，深化基层风险治理实践具有重要意义。

二、个案分析：地方院校的“文件治理”——以L大学为例

Q市位于G省东部，总面积2.7万平方公里，辖7县1区、116个乡镇，总人口265万人，L大学是Q市唯一一所省属本科院校，有全日制在校生15715人。庚子年初，一场新型冠状病毒感染的肺炎疫情突如其来。面对抗击疫情的严峻形势，习近平总书记强调要把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓，坚决遏制疫情蔓延势头，坚决打赢疫情防控阻击战。

图1 L大学疫情防控事件时间线梳理

下面以时间线为轴，以L大学应对新冠肺炎疫情进行展开，对L大学文件治理的主要措施进行研究与分析。

(一)信息传达：总揽全局，统筹协调

疫情发生后，L大学迅速发布《关于切实做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》，启动公共卫生应急预案，组织部署应急力量，活动内容更为具体，包括：1、召开专题会议部署，2、组建党员先锋队，3、及时报送信息，严格落实“日报告、零报告”制度，4、分类落实防控措施，5、加强部门协调联动，6、深化卫生改善与健康教育，7、规范宣传引导，8、周密组织防控监测，9、进行疫情心理疏导。为保证疫情防控工作的顺利开展，L大学在抗击新冠肺炎疫情的初期，就迅速成立了由学校主要党政领导组成的疫情防控指挥部，统筹指挥学校应对危机的各项管理工作；防控指挥部下设实体化的办公室，抽调专人专职工作；同时，把防范新冠肺炎所有的日常工作进行统一归并，成立了综合协调组、信息发布组、日常防护和后勤保障组三个小组负责具体实施。各院系相应成立危机应对工作机构，在学校的统一部署下，负责本单位的疫情防控管理工作。实践表明，这种自上而下的垂直型组织形态，不仅可以保证疫情防控领导小组的管理权威，组织防控力量，提高管理效率，又能充分兼顾各部门、各院系的工作优势，调动一切可以调动的积极因素，最大限度地实现有限资源的合理配置，从而在整体上提高学校应对新冠肺炎疫情的能力。

(二)命令执行：科学防控，狠抓落实

疫情来势汹汹，L大学疫情防控指挥体系果断启动管理公共安全紧急预案，坚决落实各项措施，迅速进入应对新冠病毒疫情的“战时状态”。总结园区防控经验，应注意以下几点：第一，针对疫情不同阶段，采取不同的防控措施，拓宽治理的边界和范畴。例如，L大学在抗击“新冠肺炎疫情”斗争的初期，在当地政府和疾控防疫部门的指导下，从1月26日对在校师生实行疫情日报告制度，每日统计离校返乡的师生身体状况，提醒师生如有异常及时就医并向学校报告；随疫情扩展，又果断实施了严格控制外来人员和车辆随意进入校园等措施，职工公寓小区、住宅小区管理，严禁外来人员和车辆随意出入，同时加强校内场馆管理，取消各种进入校园的社会活动，按照疫情防控规范做好各项防控工作；抗击“新冠肺炎疫情”斗争进入攻坚阶段时，根据教育部相关指示，出台了《关于成立新冠肺炎疫情防控期间在线教学领导小组及工作机构的通知》，“一手抓防疫，一手抓教学”，管理干部轮替工作等措施，逐步由危机状态转为正常状态。第二，鉴于高校非常态期间管理的复杂性，为实现有效管理，还按照“指挥到终端、落实到末梢”的要求，狠抓基层，狠抓落实。L大学动员各院系负责人、各班班主任、各班班委，甚至各学生宿舍长积极行动起来，负责并落实本班、教研室、科室、宿舍的应对措施，并建立了隶属于学校防控指挥组的督查工作小组，分头到各院系进行疫情防控工作督导，发现问题，反馈问题，促进落实。

(三)文件治理：科学规范，激活基层

规范性文件是规范性权力掌握发布权的象征，是基层政治权力的隐喻和表征，是基层政治治理的一种有效的信息传播手段，发挥着预警、规范、宣传等功能。如果一定范围的人们普遍地以某种价值标准或行为规范来规制权力的行使，所形成的权力可以将“强制性”与“合法性”结合起来，以使人们服从，这种特定的权力即规范性权力。校党委作为L大学行政体制内部规范性权力的个体单元，是基层政治权力的关键要素。疫情期间的规范性文件以新媒体作为传播渠道，由L大学校党委作为传播者发起，规范性权力掌握信息发布权，向所辖行政区域内的社区居民传播预警信息和政策解读等信息，以改变社区居民观念、规范其行为，且可凸显校党委疫情防控领导小组在疫情防控体系中的角色、激发基层政府的生命力。规范性文件不仅成为基层村干部规范性权力的有效工具，还具有传播政治信息的功能，是基层政治治理的手段。政治传播是实现政府和民众沟通的重要手段，借助各种传播媒介提供或增加民众政治意愿的表达渠道，可提高民众对政治参与的广泛程度和深入程度，对民众政治观念起到引导和支持作用，及时缓和社会矛盾，通过有序的基层治理秩序以稳定政治局面。

图2 L大学新冠肺炎期间的文件治理技术路线图

表1 L大学文件治理评析的几个维度比较

三、新冠肺炎疫情的文件治理分析

人们在采取有意识的行动之后，总是倾向于获取该行为后果的反馈信息，这便是一种基本的评价活动。任何一份文件的制定者在设计和选择方案时，必然要评价各方案的可能后果；在文件治理后，要想知道治理效果究竟如何，是否达到预期的目标，是否产生了其它非预期结果，就必须通过文件治理评析来获得这些信息，通常从文件治理的治理方案、治理过程、治理效果来加以判定。在L大学的整个疫情防控战役中，文件贯穿于整个基层治理的始终，在这场疫情防疫阻击战中，校党委是整个活动的指导者、规划者和管理者。同时，透过疫情防控工作的全景图，可以揭示文件在基层应急管理中文件治理的发生机制与实践逻辑。

(一)自上而下：文件治理的维度及其优势

在中国特色的国家治理中，文件制度是贯穿国家的主线，是国家治理体系的神经系统。文件制度是意志表达、信息交流和权力运用的重要方式，庞大的官僚体系必须依赖于文件来实现治理与自治，这其中领导群体居于官僚体系金字塔的顶端，而文件制度又是领导部署工作、安排任务和做出指示的重要形式，是政治回应性的体现。文件治理的信息机制及其维度主要与下述因素相关：(1)做出文件批示的领导人级别或地位的高低；(2)做出文件批示的领导人数的多少以及批示的数量；(3)文件批示内容以及语言措辞态度；(4)文件批示是否及时快速，是不是亲笔或亲口批示；(5)得到主流新闻媒体报道的情况，尤其是报道的密度和频率；(6)文件批示的具体实际背景等。对于L大学而言，它既是文件的接受者，也是文件的产生者，在新冠疫情防控过程中，通过向其所属的下属组织下发文件来部署疫情防控工作，既是一种行政惯性，也是一种治理手段。在此过程中，文件通过自上而下的传导，把上级党委的决策部署作为中心任务确定下来，并通过文件完成了官僚体制内的动员。1月28日，党中央印发了《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，对贯彻落实习近平总书记重要指示精神，为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证提出明确要求。L大学各级党组织通过文件完成了再动员、再部署，在全校的疫情防控工作中加强党的领导,为打赢疫情防控阻击战提供坚强的政治保证，这本身也是文件治理的一种政治回应性体现。

(二)规范之道：文件治理的逻辑路径

规范分析同样离不开价值。规范要有效，必须以相关的价值为基础。价值的观念的变化必然带来社会规范的变化。文件治理除了发挥其政策治理的作用外，还具有秩序规范意义，即政府文件形式赋予基层群众自治组织以“准正式规范”的秩序建构意义，或者说，准正式规范也是政府意志的一种表达形式，它起到调控基层社会某些领域秩序的作用。在社会生活中，人们对事物的判断，存在着彼此联系的四种形式，即事实判断、价值判断、规范判断和命令判断。这种关系，在文件治理分析中处处表现出来。

在L大学疫情防控工作中，人们在讨论疫情防控时，会有如下逻辑次序：1.校园内部的环境安全是疫情防控的物质基础；2.对于病情隐瞒不报、明知故犯等行为对疫情防控工作是十分有害的；3.我们应当实施封闭式管理，隔绝与病毒接触的可能性，保护好校园环境；4.必须对战疫情期间隐瞒不报者或者明知故犯者施以严惩。很明显，在这四句中，前三句分别是事实判断、价值判断和规范判断，最后得出的第四句是命令判断。联系L大学的疫情防控工作，一种有价值的秩序规范的落脚点是公共利益，文件治理所提供的价值标准，不可能对全社会每一个成员都产生相等的意义，但在文件治理研究中有目的地选择事实时，便会诱发出事实的潜在性价值。L大学作为一个疫情防控的场域，在疫情防控工作中首先必然要考虑的是公共利益，而封闭式管理则是阻断疫情扩散的重要方式之一，它的潜在价值要远远大于因校区封闭式管理而对民众生活所造成的不方便。为构筑群防群治抵御疫情防线，坚决打赢疫情防控阻击战，L大学发布了《关于做好新冠肺炎疫情防控期间人员管控工作的通知》。人们发现，在一定的价值判断确定后，随之自然会引申出规范判断。在上例中，正是人们普遍认为，“对于病情隐瞒不报、明知故犯等行为对疫情防控工作是十分有害的”，才得出“我们应当实施封闭式管理，隔绝与病毒接触的可能性，保护好校园环境”这样的结论。如果文件治理分析中只有事实分析，而没有价值分析和规范分析，或者只有事实与价值分析，而没有规范分析等，显然分析的结果是不全面的。

(三)监督执行：文件治理的绩效评判

文件治理的执行是将治理理想转化为治理现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。一般来说，文件治理的执行过程包括三个阶段，一是政策执行的准备阶段，包括进行宣传动员、加强政策认知、制定执行计划、进行物资准备和做好组织准备等活动环节；二是文件治理执行的实施阶段，包括政策实验、全面推广、指挥协调和监督控制等环节；三是文件治理执行的总结阶段，包括执行效果评估、追踪决策等活动环节。

L大学在疫情防控过程中，前期通过宣传栏张贴相关文件和官网、微信公众号等自媒体等手段对民众普及新冠肺炎预防的基本知识、口罩的正确佩戴等，促使和引导文件治理执行者和治理目标群体的行为向着宣传者所希望的方向发展。它贯穿于文件治理过程的始终，既是文件治理执行的先导，又是相关政策的手段。文件治理的执行是一项非常复杂的管理活动，需要不同的执行机构和执行人员密切配合，需要调动各方资源，需要综合使用行政、法律、经济等手段。在文件治理执行的实施阶段，L大学疫情防控领导小组充分发挥其指挥协调功能，指导文件执行工作的顺利展开和有效推进，同时提高了文件执行的效率，减少人力、物力、财力和时间等方面的浪费。监督控制是文件执行过程中的保障环节。在实际文件执行过程中，常常由于上下级之间缺乏有效的沟通等因素造成文件执行的结果偏离原有的政策目标，出现文件执行结果的偏差、失误与低效等情况。因此，必须加强对整个政策执行过程的监督和控制，及时发现和纠正一切违背文件治理目标的行为，提高文件治理执行的效率，确保执行目标的实现。在疫情防控过程中，L大学党委专门成立疫情防控督查小组，监督检查学校各项工作部署落实情况，各学院、各单位、机关各部门要不折不扣地落实学校疫情防控“八项措施”和疫情监测排查各项工作安排，监督检查报告制度落实情况，监督检查舆论引导工作开展情况，加强舆论引导，强化有关政策措施、防护知识宣传解读工作。此外，督察组针对在督查过程中发现的一些亟待解决的问题，提出了相应整改意见，即《L大学关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作督查情况的通告》，为打赢疫情防控阻击战提供坚强的纪律保障。

四、总结与反思

习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话中指出：“此次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。”从主体角度进行分析，应对新肺疫情失去黄金时间，很大程度有治理体系能力贫困的原因：一方面，一线政府以稳定的理由采取保守做法小看事件的严重性；另一方面，专业系统被排除在政府的应对系统之外。治理体系应急管理要在第一时间有效行动，需要上下互动、一线作为。上下互动，是上层组织应该前瞻性战略型，有宏观协调能力；一线组织应该技术性战术型，有前线控制能力。重大事件应急管理的有效做法是重心下移，吸纳非政府的专业化力量发挥作用，信息沟通、公私合作，政府统筹各方指挥作战，对类型不同、程度各异的所有公共突发事件，不加区别地都采用同一种应急管理体制，恐怕都不合时宜。常态化和非常态化两种应急管理体制各有各的适用范围，因而也各有其边界。应急运行机制重在理顺政府内部关系，包括府际关系和部门关系；舆情管理必须由管控型转为共治型，把主要精力用于防范风险和解决问题，高度重视应急资源的生产、储备、调运和分配，并依靠政府、市场与社会三方的合作，真正提升客观的公共安全指数，增强主观的民众安全感。

L大学应对新冠肺炎疫情的经验表明，及时、全面、高效的信息获取、分析、反馈和沟通对于有效监测和提前预警，加快建构以政府为主导的多元社会合作网络并进一步加强有关应急管理的“一案三制”建设，对于完善突发公共卫生事件的治理机制具有重要意义。文件只是制度的载体，制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是党和国家事业兴旺发达的根本保障。但从疫情防控阻击战中来看，一些领域存在着制度执行力不足的问题，这已经成为影响治理效能的“短板”，也充分暴露出了文件治理中人治属性的短板。完善和发展我国国家制度和国家治理体系，要在坚持好、巩固好已经建立起来并经过实践检验的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，不断推进制度创新，抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度。本文对地方高校应对新冠肺炎实践开展学术探究，旨在通过总结经验教训，完善公共治理体制，提升基层政府应对公共卫生事件的治理能力。在短期内，这一工作有助于我们更好地做好疫情防控工作；在中长期，则有助于我们积累社会治理经验，未雨绸缪，能够在今后以更低成本和更高效率应对此类事件。消除文件治理的人治特性在于贯彻民主与法治，只有在民主与法治规范的控制和约束之下，文件治理才能正本溯源，最终使得中国的文件制度更加规范化、制度化、法制化。