安全生产标准化等级评定及监督检查一体化的研究

贺小兰 朱进 邓勋民

(1.重庆化工职业学院 重庆 401220； 2.重庆市化工研究院 重庆 400021)

0 引言

安全生产标准化是为安全生产活动获得最佳秩序，保证安全管理及生产条件达到法律、行政法规、部门规章和标准等要求制定的规则。企业应结合自身特点，依据规范的要求，开展安全生产标准化。安全生产标准化采取企业自主管理，安全生产标准化考核机构考评、政府安全生产监督管理部门监督的管理模式，持续改进企业的安全绩效，实现安全生产长效机制。为深入贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发[2010]23号)和《国务院安委会关于深入开展企业安全生产标准化建设的指导意见》(安委[2011]4号)精神，进一步促进危险化学品从业单位安全生产标准化工作的规范化、科学化，根据《企业安全生产标准化基本规范》(AQ/T 9006—2010)和《危险化学品从业单位安全生产标准化通用规范》(AQ 3013—2008)的要求，国家安全监管总局制定了《危险化学品从业单位安全生产标准化评审标准》(以下简称《评审标准》)。

安全监管执法，是指安全生产监督管理部门及其行政执法人员依照法定的职权和程序，对生产经营单位遵守有关安全生产和职业卫生的法律、法规、规章等情况，进行的行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等影响行政相对人权利、义务的具体行政行为的总称。

“一体化”是指危险化学品从业单位安全生产标准化评定及监督检查一体化工作，是指应急部门按照监督检查计划开展监督检查的同时，对企业实施安全生产标准化考评，实现安全生产标准化考评与监督检查同步推进。

1 危险化学品从业单位安全生产标准化评审目前存在的问题

1.1 创建走偏了路

(1)重牌子、轻实质。危险化学品从业单位安全生产标准化是装点门面的需要，是参与市场竞争的“烫金名片”，创建形式千篇一律、不接地气、形式达标、突击达标、为达标而达标等现象突出。标准化成了安全生产的装饰品、花架子，有名无实。

(2)重软件、轻硬件。花小钱，请别人帮忙，写几十个制度、编上百个档案，挂墙上，装盒子。标准化是写出来的、编出来的软包装，站不稳，走不远。

(3)重依赖、轻自主。企业自建、中介支持、政府督导的创建原则变了样。企业依托中介支持变成了依赖中介总包办，配角越位，主角缺位，千篇一律，不接地气。

1.2 评审走形式

(1)会场代替现场。评审离不开会场，工作难得深入现场。查阅资料，推断现场；会场热闹，现场冷清。

(2)资料代表效果。资料代表创建成效，资料品种全而又全，资料内容空而又空。资料过了关，现场很一般，标准化能过关；资料一般，现场过硬，标准化过关难保证。现行《评审标准》现场部分的分值比重低，约占15%左右，易造成重资料、轻现场现象，不利于企业标准化工作的全面有效运行。

(3)套路决定结果。创建企业、中介机构、评审专家团队的关系千丝万缕。企业找对了指导单位，标准化指日可待；选对了评审团队，标准化大功告成。

1.3 运行“两张皮”,评审与执法检查内容重复

(1)企业。在标准化价值取向上，是为“入关”、不为“运行”而创建，是少数人的事。创建搞一套，运行还是老一套。企业达标后运行两张皮现象较多，平时不按标准化体系运行，部分达标企业甚至基本不运行。

(2)政府部门。标准化内容是法律法规的具体体现，执法检查应以标准化内容为依据，但实际中脱离标准化随意查现象明显，标准化质量好与差也难衡量。

安全生产标准化评审与执法检查内容重复，形成一个企业多次、重复检查现象，既增加了企业负担，又加大了监管部门和专家的重复工作量，评审与执法工作分离，运行和监管没有有效结合，效果不好，效率不高。

2 存在问题的原因分析

(1)立标不科学。《考评标准》内容涵盖企业安全方方面面，少有遗漏，但是存在结构、内容归类、大模块分值分配、重点要素分值权重、评审方式方法等6个不合理问题，这些缺陷导致软件内容多、散、乱，没有集成；硬件内容少、弱、软，靠软件反映。15%分值需要去现场核查，85%分值通过查阅资料就可下结论，致使标准化走偏走歪。

(2)达标不过硬。标准化是基于企业“我要安全”理念，而现实绝大多数企业还处于“要我安全”状态。在没有“我要安全”的价值基础和法治环境下，达标看重的是创建过程，注重的是软件，忽略了硬件。创建时存在的硬伤、不足等问题，只要不影响达标，就留待自我完善、不断提升去慢慢解决。

(3)激励没有力。标准化倡导企业自主、自为，实现自我完善、不断提升的持续改进机制。但是，由于缺失对创建、评审、运行等各个环节的正激励和反约束制度设计，要企业发自内心做标准化，就成了一厢情愿的事情。标准化的问题就会自然而生，滋长蔓延。

3 一体化改革的探索

针对危险化学品从业单位安全生产标准化评审目前存在的问题及原因分析，按照重塑理念、转变观念，重组结构、贴紧实际，聚焦现场、突出硬件，一体实施、强化成效等4个方面思路进行一体化改革的探索。

(1)重塑理念、转变观念。治理方式、根本性治理措施，是落实企业主体责任的具体体现，抓安全就是做标准化。一般情况下，标准化不达标就是安全生产违法行为，监督检查的全部内容就是标准化的全部要素。标准化是企业安全生产主体工程，是企业安全工作的全部内容，是安全生产的基础性，是守法违法的标尺。要转变观念，就要实行3个转变：由“要我安全”，形式达标、软达标，向“我要安全”，实质达标、硬达标的转变；由“自愿”做标准化向“自愿+强制”做标准化的转变；由创建时做标准化、少数人用标准化向全过程、全要素、全员做标准化、用标准化的转变。

(2)重组结构、贴紧实际。实行标准化评审标准与监督检查标准“两标”融合。将不符合事项罗列并与法律、法规、规章等法律条款进行比照确认，罗列出违法行为表述、处罚依据、处罚方式。既是标准化的评审标准，又是监督检查的依据；既是衡量企业标准化是否达标的量尺，又是确认企业是否违法的标尺。

保留原要素内容，增加地方特色内容。将各省市的举措纳入，突出创新性；将现实存在而没有相关标准的安全管理事项纳入，确保涵盖企业安全管理百分百内容，充分体现对路、管用、好用。

(3)聚焦现场、突出硬件。按照“精简、整合、提升、突出硬件”原则，制定“软件∶硬件(资料∶现场)为3∶7”的新标准，充分体现企业安全生产真实状况、水平。

(4)一体实施、强化成效。将标准化评审与监督检查两项工作合二为一同步进行，减少重复，体现务实，提高质量，有利整改。一套人马(执法人员和专家成员组成)、一次行动、一份结果、两种运用(标准化评审结果、违法行为确认及实施行政处罚)。

将安全生产标准化管理体系作为企业日常安全工作的总遵循、总平台，标准和检查方式方法对外公布，企业人人、时时、处处对标创建，对标运行，对标持续改进。

让企业把精力和智慧用在对标、达标、用标上，而不是用在迎接应对政府检查上；让监管部门把精力用在实实在在地检查企业达标用标上，而不是随意式、运动式、浅表式的执法检查。

4 一体化的新标准

《考评标准》A级要素12个(分别有法律、法规和标准，机构和职责，风险管理，管理制度，培训教育，生产设施及工艺安全，作业安全，职业健康，危险化学品管理，事故与应急，检查与自评，本地区的要求)， B级要素 56个，标准化要求170余条，企业达标标准 370余条，否决项 65条，扣分项 450余项，总分 1 100分[1]。

“一体化”按功能分为两部分，一是安全生产标准化评定细则，二是监督检查清单。安全标准化评审内容分为现场和资料两大部分，其中，现场部分细化为8个要素，93项，见表1，内容涵盖了《评审标准》所有的资料要素。

表1 安全标准化考评要素及监督检查清单

“一体化”中安全标准化达标要求设置117项检查项，其中21项否决项，总分1 000分。监督检查清单设置增加“违法行为”、“违法条款”、“处罚规定”栏目。

5 面临的问题与思考

5.1 企业标准化评审等级达标情况

从新标准内容和分值的设置来看，新标准明显要高于原标准。依据不同区域、不同类型、不同产品，共对重庆市27家危化企业开展了 “一体化”试点工作，结果如下：

(1)5家原二级标准化企业，4家降为3级，1家未达标，通过率80%；

(2)原已达标的26家企业，只有21家企业通过了三级达标，通过率81%。其中1家因事故被撤销标准化等级；

从评审结果来看，新标准更能体现企业的真实安全生产状况。

在标准化评定及监督检查“一体化工作”中，检查涉及企业所有的区域、场所，涵盖所有的工艺、流程，即全覆盖，不留死角，因此发现的问题多，需要执法处罚的违法行为多，对发现的问题或隐患，必须依法严格进行处理。企业层面来说全面查、重现场、重本质，暴露问题多，标准化降级风险大，受处罚风险大，处罚额度大，先期推行，企业心理难接受。对基层监管层面，企业平时支持配合工作，现在查出问题多，处罚额度大，是全部照单处罚还是选择性处罚，难权衡。罚，履职尽责；不罚或选择性罚，失职渎职风险。

5.2 监督检查能力与规范面临考验

专家的职业道德、责任意识、专业水准，要求更高。特别是技术方面的事项，要求必须查得全、查得细、查得实、查得准、查得服(经得起企业质询)；问题既要查得出来，又要区分得出问题大与小、轻与重、缓与急，小问题不能上纲上线、大问题不能敷衍了事。同时，专家数量需求增大(企业平时将更积极请专家咨询解决问题)，短期内专家保障有一定困难。

监管人员的专业素养、政策水平、执法规范等业务能力要求会更高更严。被监管对象和监管对象在安全生产的法律法规面前，地位平等、依法办事的氛围将逐渐浓厚，家长式、命令式、指导式、训教式、随意性的执法检查，将逐渐行不通。企业风险意识、法律意识、维权意识会不断增强，执法不当、执法不规范等将会面临行政诉讼。既要查得出问题，又要依法并结合实际实施处罚。既要敢于“亮剑”、又要有点准“穴位”的本领、才能树立执法权威。

此外，广泛的宣传培训也很重要。要搞好这项工作，宣传培训是先锋，要让监管人员、企业、专家等各层面人员，对 “一体化”工作方式，思想上形成统一认识，内容上能够准确理解，行动上能够精准把握。

6 结论

“一体化”制定了“资料与现场比为3∶7”的新标准，实现生产现场能直观地体现危险化学品从业单位安全生产标准化的等级水平，同时将“隐患排查治理”、“执法”、“安全技术管理体系”等内容纳入安全标准化体系，具有高度融合和创新性。改革完善安全生产标准和标准化，实现真对标、真达标、真用标，推行标准化与执法“一体化”，是坚持改革创新，用先进的制度设计，充分体现严格打表、做实做细的安全监管特质，开辟安全生产新境界的一个有益探索；是直面问题，全面提升标准化质量，大力增强执法效能，促进企业由“要我安全”向“我要安全”转变的一个重要举措。同时将安全生产标准化评审得分作为安全标准化等级评定，不符合项作为执法的依据，两者有效结合，切实减少重复检查和执法，减轻了企业负担，提高了工作效率。