乡村振兴视域下农村公共服务质量影响因素及对策

骆育芳 武元婧

摘要：“三农”问题是关系国计民生的关键问题，乡村振兴战略是解决“三农”问题的总抓手。要实现乡村全面振兴，提升农村公共服务质量是关键。以L市X村为例，通过调查得出X村在公共基础设施构建、农村教育、医疗、社会保障和公共文化建设几个方面取得了显著发展成效，但受地域条件、人才缺失、农民需求差异性、变动性和公共服务过程缺乏监督机制等因素影响，X村公共服务质量还有待于进一步提升。分析问题得出，X村公共服务质量的提升，须从创新农村公共服务模式、制定公共服务监督惩戒机制、优化教育资源、提高医疗服务水平、健全社会保障体系、丰富公共文化形式等方面着手。

关键词：乡村振兴;农村公共服务;影响因素;监督惩戒机制;教育资源;医疗服务水平;社会保障体系;公共文化形式

中图分类号：F320.3 文献标志码： A文章编号：1002-1302（2020）13-0007-06

收稿日期：2020-06-15

基金项目：新疆维吾尔自治区社会科学基金（编号：2015CMZ054）。

作者简介：骆育芳（1990—），女，甘肃天水人，硕士，助教，主要从事马克思主义基本原理研究。E-mail：1260375976@qq.com。乡村振兴战略是党的十九大提出的解决三农问题的新对策。在社会主要矛盾发生深刻变化的新时代，要实现乡村全面振兴，农村公共服务质量和服务水平必须符合广大农民群众日益增长的生活需求。本研究通过调查分析当前影响农村公共服务质量的因素，提出全面提升农村公共服務质量的对策，为实现乡村全面振兴贡献力量。

1乡村振兴与农村公共服务质量

1.1乡村振兴战略

乡村振兴战略旨在实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕5个方面的目标，其中产业兴旺是根本，生态宜居是基础，乡风文明是关键，治理有效是保障，生活富裕是目标[1]。这5个方面涵盖了全面改善民生的各方面，是基于我国乡村地区经济发展较为落后、社会矛盾比较突出、居民收入水平低下、生态环境恶化等现实条件而提出的。实施乡村振兴战略，旨在全方位、多层次、宽领域解决乡村长期以来发展的瓶颈问题，补齐乡村发展短板，提高乡村人均收入水平，改善乡村发展环境，缩小城乡发展差距，促成城乡一体化发展。

1.2农村公共服务体系

农村公共服务体系主要涵盖了农村公共基础设施建设、人居环境整治、教育质量、基层医疗卫生服务、社会保障、公共文化服务及生态环境治理7个方面的内容，建立健全农村公共服务体系，解决老百姓最关心、最直接的切身利益问题，全面改善民生。提高农村公共服务质量，改善农村生产、生活条件，提高农民生活水平，是逐步缩小城乡差距、全面建成小康社会的前提。

1.3提升农村公共服务质量对乡村振兴的重要意义

完善农村公共服务体系，提高公共服务质量，是新时代乡村全面振兴的内在需要。实施乡村振兴战略，为提升农村公共服务质量提供理论指导和发展契机;而农村公共服务质量的提升又是乡村全面振兴的核心内容，二者共同致力于释放农村发展潜能，增强民生福祉，满足人们日益增长的生活需求。

第一，提升农村公共服务质量是实现乡村全面振兴的内在需要。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出，要“建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系”[2]，并指出实现农村公共服务体系化是乡村全面振兴的目标之一，没有高质量的公共服务水平就没有乡村的全面振兴，乡村全面振兴就是要不断地增加农村公共服务的数量、提升服务质量、提高服务水平，没有公共服务的现代化就没有乡村的全面振兴，乡村的全面振兴就是要提高农村公共服务的进程，农村公共服务质量的提升是乡村振兴的内在需要[3]。

第二，乡村振兴战略为完善农村公共服务提供发展契机。党的十九届四中全会指出，要不断推进国家治理体系和治理能力现代化，乡村振兴战略正是在乡村经济、政治、社会、文化、生态文明建设面临新问题、新挑战的背景下，为主动适应现代化发展的新要求而作出的重要决断[4]。乡村振兴战略为进一步完善农村公共服务体系、提高公共服务质量带来了良好的契机。

第三，提升农村公共服务质量的目标在于实现乡村全面振兴。农村公共基础设施的建设中，乡村道路的疏通、路面的硬化、公共交通工具的通行是实现农民富裕、改善居民生活条件的重要途径。农村教育质量的提升旨在培养一批又一批为农村发展乃至为国家发展有用的人才。农村基层医疗和社会保障体系的构建，在于实现农民病有所医、老有所养，从根本上解决长期以来农民看病贵、看病难的问题。农村公共文化服务体系的构建，一方面旨在传播社会主义先进文化，另一方面通过文化设施的构建，满足农民的基本研究化需求。整治农村生态环境，目的在于协调人与自然关系，建立生态良好的美丽乡村。产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，正是乡村振兴战略5个方面目标实现的基础，因而全面提升农村公共服务质量的目标在于实现乡村的全面振兴。

2乡村振兴视域下农村公共服务取得的成效及存在的问题在中华人民共和国成立70年的发展历程中，始终把农民群众最关心的利益问题摆在首要位置，不断探索农村发展模式。通过大量人力、物力、财力的投入，农村公共服务水平取得了诸多发展成就。X村地处我国西部偏远山区，公共服务体系不健全，公共服务水平较为落后。在国家的大力资助下，X村公共服务水平取得了显著的发展成效。但发展起步晚，公共服务构建基础薄弱，在公共服务质量上同东部、中部地区仍存在较大差异。

2.1农村基础设施建设更加完善

我国农村基础设施主要可以分为4类：生产性基础设施、生活性基础设施、人文性基础设施和流通性基础设施。近年来，随着国家经济发展水平的提升，加大了对农村的支持力度，X村公共服务设施和公共服务产品也得到了国家的资助。在生产上，为农业生产服务的设施设备不断完善，增加农业物质资本，大大提升生产效率，解放农民的双手。在生活上，建立垃圾定点投放处，每户发放垃圾桶，修建污水处理中心，实现垃圾、污水统一处理，改善农村人居环境的基础环保设施已基本建成。在教育、医疗卫生方面，修缮学校，统一乡村卫生所，教育和医疗条件显著改善。建设了基础的文化设施，如读书室、村史馆。修建了公共体育设施，如健身器材和篮球场等运动场所。在交通道路上，秉承“要想富，先修路”的理念，疏通城乡道路，将原来的土路铺成水泥路，实现乡村内部路面硬化，农村交通条件明显改善。在网络通信上，4G网络实现全覆盖，利用网络资源的便利，引领农产品“走出去”，先进技术和生产资料“引进来”，为农业发展创造了新机遇。但X村在取得前所未有的发展成就的同时，在公共基础设施供给种类和公共产品配备上还不够齐全，公共服务水平与东部、中部农村地区及城区相比还存在很大差距，公共服务质量还有待进一步提升。

2.2农村教育条件逐步改善

教育是民族振兴的基石，农村教育事业的发展状况直接关系到农村发展的程度和水平。乡村振兴战略提出以来，为全面提升农村教育质量，国家加大对农村教育的扶持，普及九年义务教育，部分偏远地区十二年义务教育，让学龄段儿童都能接受学校教育，农村教育条件有了极大的改观。X村在2005年之前仅有1所小学，校舍陈旧，师资匮乏，生源寥寥无几。受学校资金短缺等因素影响，从基础设施到学生试验、娱乐设备的建设上基本空缺，学生辍学现象严重，教育水平极其低下。在乡村全面振兴战略的引领下，X村学校教育的发展成为当地政府关注的焦点。翻新校舍、引进师资、健全试验设备和娱乐器材，学校的面貌焕然一新，学生的入学率也大大提升。但与此同时，X村的学校教育又正面临着新问题和新挑战。笔者在走访中发现，学校高年级与低年级相比，生源严重短缺。经调查，随着生活条件改善，农民将子女教育列为头等大事，关注度显著提升。与农村教育相比，城市教育水平、基础设施和师资力量远远优于农村，这促使部分家长在孩子即将步入升学阶段时，下大力气择校转学，给X村学校教育发展带来了负面影响。X村教育事业发展中，另一亟待解决的问题就是留守儿童教育问题，这是当前最为棘手的问题。

2.3农村医疗卫生水平有所提升

在医疗卫生条件上，乡镇地区在医疗环境、医疗水平和医疗服务上取得了很大进步，基本上实现了小病能解决的目标。除此之外，乡镇还承担了辖區内居民的健康体检工作，医疗卫生条件明显改善。X村将原来分散的私人诊所进行统一集中管理，扩大规模，兴建村卫生所，申请组织乡村医师进行岗前培训，合格后方可在村卫生所就职，医疗环境、医疗水平有所提升。但X村卫生资源占有量依然匮乏，基本医疗设备不足，医疗卫生从业人员水平不高，药品缺乏，卫生条件仍比较落后，医疗卫生服务质量还须进一步提升。

2.4社会保障体系不断健全

在农村社会保障体系方面，农民最迫切、最关心的医疗保险和养老保险逐渐完善。2003年开始在全国范围内试点，2008年在全国基本建成了覆盖农村的合作医疗制度，向农民提供费用较低的医疗保健技术服务，用来满足农村居民的基本卫生需求。农民享受到合作医疗带来的实惠，参保意识也不断增强，全国的新型农村合作医疗事业取得稳步发展，农民的就医压力显著降低。X村在2006年实现了全村投保农村合作医疗，农民在使用过程中享受到了实实在在的优惠，长期以来“看病贵”的问题得以缓解，农民缴费参保的意愿显著改善。在养老保险上，X村部分村民参保了新型农村社会养老保险，通过自主缴费和国家补助，为个人养老储备基金。但与农村合作医疗相比，老人的参保率较低。一方面，受传统家庭养老观念影响，老人不愿参保;另一方面，新型农村养老保险费用偏高，老人支付能力有限。

2.5农村公共文化服务门类增多

党的十九大指出“满足人民群众过上美好生活的新期待，必须要提供丰富的精神食粮，不断完善公共文化服务体系”[5]。文化是实现中华民族伟大复兴的强大精神动力，农村文化是乡村实现全面振兴的精神支撑。党和国家对文化引领发展作用极为重视，通过增加资金投入、实施送书下乡工程、开展农村信息资源工程、创新文化发展模式等途径，我国农村公共文化服务质量取得了前所未有的发展成就[6]。X村在公共文化服务体系建设方面，在政府的统一领导和村干部的安排筹划下，在文化设施建设上，修建了村史馆、读书室。在体育和娱乐设施建设上，修建了篮球场，安装了健身器材，搭建了“村中央舞台”，保障了居民的基本精神文化需求。但X村的村史馆、读书室未发挥实际效果，公共文化服务设施人均占有量不足，公共文化服务体制机制不健全，资金投入短缺等问题依然突出。农民群众日益增长的对文化生活的美好需求和不平衡、不充分的发展之间的矛盾十分尖锐。迫切须要探索出一条适合我国农村公共文化服务质量提升的路径，破解农村公共文化服务发展难题。

3乡村振兴视域下农村公共服务质量影响因素

党中央始终把解决好“三农”问题摆在重要的位置，为农村公共服务质量的提升，采取了强有力的措施，取得了前所未有的成绩。但在新时代乡村振兴战略背景下，农村公共服务质量依然存在以下几个影响因素。

3.1地区发展差异大，发展水平参差不齐

受东部、中部、西部不同地区自然环境条件、资源占有量、人口素质等因素影响，不同村庄经济发展水平存在较大差异，从根本上影响了我国乡村的全面振兴。这主要体现在供给主体上，个别村庄在资金投入上拥有政府和企业双重投资，有些乡村企业还能为村庄道路、环卫设施、水利设施构建提供技术方面的支持，大大减轻政府负担;但以政府单一供给为主的乡村，仅能依靠政府统一调配，难以达到供需平衡、协调发展的良好局面[7]。乡村公共基础设施、医院、学校建设和发展上均面临资金不足的压力，供给主体单一是造成不同村庄公共服务质量差异大的重要原因。X村在公共服务发展中，供给主体单一，以依靠政府单方面投资为主，在公共服务质量提升上面临着比较严峻的资金短缺问题[8]。

3.2人才缺失，发展后劲不足

农村公共服务的重要组成部分即农村教育事业、医疗卫生事业、社会保障事业、公共文化的发展，都需要大量的人才资源。但近些年涌现出的大城市就业难、就业压力大等现象，正是从侧面反映了大学生毕业后不愿到基层和农村就业，造成了农村人才缺失。但究其根源，一方面是受农村基层薪资水平影响，就业人员很难长期坚持在基层服务;另一方面受基层教育条件、教育质量差等因素影响，部分基层就业人员为了子女能接受更好的教育，往往选择前往大城市重新择业。人才缺失严重，专业人才不足，成为影响农村公共服务质量提升的又一因素。

3.3农民需求的差异性和变动性

对于农村公共服务质量而言，农民自身需求存在着阶段性、层次性和个体差异性，农村公共服务在供给上基本能满足地区价值追求。但社会经济在快速发展，人们需求的种类、数量随时代的变化而不断发生改变，很容易使部分基础设施还未发挥实际效果就成为搁置物。让公共基础设施能不断发挥时效，减少公共基础设施构建上的资源浪费，是现阶段需要集中力量解决的关键问题。农村公共服务质量不高，在很大程度上还受农民个人因素影响。主要依靠政府投资兴办的公共服务，是针对普通大众普遍适用的公共产品;但个人因内外因素影响，对公共产品和服务的需求有很大的个体性差异，这就须要根据不同主体量体裁衣，但政府统一供给难以达到这一目标。

3.4服务过程缺乏监督机制

为改善农村村容村貌，全面改善农民的基本生活条件，国家大力投资兴建农村公共服务设施。但在农村公共服务设施建设完成后，没有相应的监督机制，使公共服务资源未发挥应有的效力，反而成为摆设，对公共服务质量的提升带来阻力。笔者在对X村村民访谈时发现，X村在公共文化设施建设上存在着明显蒙混过关的举措：在上级验收检查时，临时开放乡村图书室，召集村民阅览书籍;而在平日里，图书室都是锁门状态。乡村图书室的兴建是响应国家发展农村公共文化号召的产物，而因缺乏专业管理员、图书资料不及时更新、书目内容无法满足农民需要等原因，图书室并未发挥实际效果。

4乡村振兴视域下提升农村公共服务质量对策

当前我国农村正处在由高速发展向高质量发展的转折期，实现乡村振兴对农村公共服务质量提出了新要求。要充分发挥政府统一领导、多元主体共同参与构建的农村公共服务，才能达到最大限度发展和提升农村公共服务质量的目标[9]。

4.1加大农村公共基础设施的资助力度，创新服务模式

第一，加大政府政策、财政支农力度。农村公共基础设施的完善，是提升农村公共服务质量的前提条件。农村公共基础设施的构建是保障农村生产、农民生活的根本，同时也是提升农业生产效能、农民生活水平，侧面衡量农村发展程度的指标[10]。因而，X村公共基础设施构建需要政府加大政策支持力度，根据X村公共服务的现有水平和农民需求，制定适宜的政策措施;在基础设施的购入和公共服务体系的完善和发展中，全面提升财政支农力度，创办村民满意的公共基础设施，提升农村公共服务设施使用率，实现公共服务均等化。

第二，在公共服务创建模式上，改变原有的教条主义、形式主义的创建路线，把公共服务体系构建的宗旨落实到为人民群众谋幸福、为中华民族谋复兴上[11]。在农村公共服务质量提升的举措上，创新理念，寻找适合当地发展的新模式。目前，东中部部分村庄试点的成功案例可在全国范围内进行推广，改变以政府单一主体掌握和把控公共产品和公共服务建设的模式，通过公开招标或向村民募集资金的方式，变一元主体为多元主体，激发农村公共服务体系构建的活力，在多元主体和共同建设的多样化局势下，将农村公共服务质量提到更高水平。

4.2全面改善农村人居环境，制定环境破坏惩治体系

第一，建立符合不同地区的环境破坏惩治体系。农村环境问题一直以来是比较尖锐的问题，农民环境保护意识薄弱，给农村环境整治带来巨大挑战。建设社会主义新农村的政策推行以来，通过统一兴建住宅和公共道路疏通，农村面貌得到了全面改观，农村建设了绿化带、公园等休闲娱乐场所。但公共基础设施、环境破坏，生活垃圾随意堆放，污水随意排放等问题依然严峻，要建成美丽乡村，必须要把农村环境保护装进制度的笼子，纳入法律体系，用制度、法律手段约束人们的行为，为美丽乡村建设保驾护航。

第二，设立垃圾固定投放点和污水处理中心。农村生态环境、人居环境的改善需要从2个方面着手：一是加强对农民的教育引导，培育农民群众环境保护意识;二是建设环保设施设备，定点设立垃圾投放点、建立污水处理中心，为农民保护生态环境，改善生活环境提供设施设备保障。

第三，全面推行合理化的农业垃圾处理方式。农业垃圾是农村生态环境污染的源头之一。长期以来，农民对农业垃圾采用焚烧的方式进行处理，给空气造成严重污染，还存在引发火灾的安全隐患，给农村、农民自身安全带来风险。在农业化肥的使用上，有些农民方法不当，将化学肥料流入河流和湖泊中，造成严重的水污染。因此，在农村应大力提倡和试行合理的化肥使用方法及农业垃圾处理方式，由政府主导提供技术指导和处理设备，切断环境污染源头，是改善农业垃圾和农业污染的有效举措。

4.3优化教育资源，提升农村教育质量

第一，国家统筹规划，整体调控农村教育资源。农村教育资源短缺，学校布局不合理，导致农村孩子上学难、上学远。农村与城市教育资源分配不均衡，农村教学基础条件落后，严重影响农村孩子接受教育和农村教育质量的提升。因而，在农村教育资源配备上，发挥国家和政府统一领导、协调各方的作用，改善农村学校的教育条件，合理布局学校位置，解决农村孩子上学远的问题。在均衡城乡教育资源上，加大教育投资力度，创新教学模式，“以城带乡”实现城市和农村教育资源共建共享，实现乡村孩子近距离享受高质量教育资源的便利。

第二，配齐师资队伍，提高教师教书育人水平。农村教育质量不高的又一关键因素就是农村师资力量的匮乏。在2000年初，X村学校的部分教师无论是什么专业，毕业后都是按需分配所教课程，并兼任多个年级，同时还承担行政工作。教师工作压力大，教学成绩不理想，教学方法、教学模式陈旧。因此，提升农村学校教育水平，一方面要配齐农村师资队伍，合理配备各学科教师及行政工作人员，让教师专心于教书育人，定期开展专业教师培训、举行教学能力大赛，让农村教师回归课堂、回归本职;另一方面要提升农村教师薪资水平，农村教师不愿扎根农村的主要原因就是薪资酬劳过低，无法满足基本的生活需求，要坚定农村教师扎根农村、为农村教育事业奋斗的信心，必然要提升薪资待遇，满足农村教师及其家人生存和发展的生活資料的需求。

第三，健全留守儿童管理机制。近年来农民工到大城市务工成为热潮，导致农村出现大量留守儿童。随之而来的留守儿童教育成了农村教育中的一大难题。留守儿童的特殊性在于家长常年在外，孩子的家庭教育基本上由家里老人承担;而老人本身的受教育水平不高，难以承担起教育孩子的职责，致使留守儿童在家庭教育上出现缺失。关爱留守儿童，保障留守儿童受教育的权利，是当下农村教育需解决的关键问题。在农村学校增建留守儿童管理机制，在家庭作业辅导、个人良好品行和生活习惯的养成上，由学校给予特殊的服务，可以有效改善留守儿童家庭教育缺失的困境，也可以引导孩子从小养成良好的品行，解决家长的后顾之忧，从根本上提升我国农村孩子的受教育程度，提升农村教育质量。

4.4提高医疗服务水平，健全社会保障体系

第一，提高农村居民医疗、医保投资力度。“看病难、看病贵”是农民一直以来面临的问题，一病致贫使部分农民难以摆脱贫困线。乡镇医院医疗水平、医疗条件落后，部分医疗服务空白，在县城就医缺乏相应的医疗保障，给农村就医者增加了巨大的经济压力。为解决事关农民群众切身利益的医疗问题，在医疗服务上要加强对乡镇医院、村卫生所的专业化、规范化管理，提升乡镇医院的医疗服务水平;在医保方面实行乡（镇）—县（市、区）—地市逐级联保制度，将乡镇医院无法医治的疾病，逐级在县级、市级医院就医，扩大医疗保障制度报销范围，从而根本上解除了农民“生不起病”和生病不及时就医的后顾之忧。

第二，加强乡村医疗队伍建设。乡村医院医疗人才匮乏，医学生毕业后大都倾向于选择医疗水平较高、工资待遇优厚的县级、市级医院。为改善乡镇医院严重缺乏人才的状况，须要从以下几个方面出发：一是对在基层就业、到乡村应聘的医学毕业生给予学费补偿，解决住房等基本生活问题;二是提高乡镇医务工作者的薪资水平;三是健全乡村医师的编制服务体系，从源头上解决乡村医生无法长期扎根农村的局面。

4.5丰富公共文化服务形式，浓郁乡村文化氛围

第一，健全农村公共文化服务体系，建设公共文化服务设施。通过建立乡村民俗文化馆、图书馆、村史馆、综合性文化服务中心等措施，创造浓郁的乡村文化氛围。实现基础文化惠民工程全覆盖，保障农村居民人人能享受到便利的文化基础设施和服务，引导和鼓励村民积极参与到各项文化活动中，定期开展全村公共读书日，通过奖励措施让农民群众爱上读书、提升自身文化修养[12]。实施乡村文艺工作培养工程，给农村具有文艺爱好的群众提供政策和组织支持，鼓励发展具有乡村地域特色的文艺活动;丰富农村未就业妇女和老人生活，通过实施乡村文艺工作培养工程，培养一批高素质的乡村文艺工作者。

第二，配备专业的文化工作者，助力农村公共文化服务质量的提升。农村公共文化发展停滞不前，公共文化设施形同虚设，村读书室缺乏专业管理员、村史馆缺乏讲解员、文艺活动缺乏专业人员的组织和训练，成为阻碍农村公共文化发展的主要因素。因而，配备专业的文化工作者，充分利用已建成的公共文化基础设施，可以推动农村公共文化服务质量的提升。对文化工作者进行专业化的管理，定期接受培训，将先进的农村文化传播到各个地区。

农村公共服务设施和公共服务产品是保障农民生活的基础，从根本上影响着农民的生活质量。同时，农村公共服务质量的提升是乡村全面振兴的前提条件，乡村振兴战略又为农村公共服务质量和服务水平的提升提供发展契机。2020年中央一号文件强调“集中力量完成打赢脱贫攻坚战和补上全面小康三农领域突出短板两大重点任务，持續抓好农业稳产保供和农民增收，推进农业高质量发展，保持农村社会和谐稳定，提升农民群众获得感、幸福感、安全感”，要集中力量解决“三农”问题，补齐农村全面小康的短板，必然要全面提升农村公共服务质量。

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