后扶贫时代海南小额信贷扶贫发展研究

霍红

摘要：2020年是海南省扶貧攻坚的决胜之年，海南省进入了后扶贫时代，贫困治理目标从绝对贫困向相对贫困转变，要建立扶贫常态化制度。海南省小额信贷自建立以来，不断进行模式创新，信贷金额大幅增加，在扶贫攻坚战和抗疫情复工中发挥了举足轻重的作用。本文主要从后扶贫时代的扶贫背景出发，研究小额信贷在扶贫常态化趋势下的问题和发展方向。

关键词：后扶贫时代;小额信贷;扶贫常态化

一、后扶贫时代的海南扶贫现状及趋势分析

（一）海南省扶贫政策及现状分析

1.制定打赢脱贫攻坚战三年行动计划

海南省具有贫困人口分布广、贫困程度深的特点，截至2018年9月，全省共有5个国定贫困县和6个深度贫困市县、35个深度贫困村、83个未出列村、3.3万户建档立卡贫困户，12.26万农村贫困人口，全省贫困发生率2.2%，是全国脱贫攻坚任务较重的省份之一。

为了确保圆满完成2020年完全脱贫的总体目标任务，2018年9月，海南政府发布实施《海南省打赢脱贫攻坚战三年行动计划》，从产业、旅游、就业、生态、教育、健康、危房改造、综合保障和精神文明领域建立扶贫工程，激励、倡导社会各类企业和组织最大程度参与到扶贫工作中，从交通、水电、网络和居住环境方面全面推动贫困地区的基础建设。以财政、金融、土地、人才和科技作为重要支撑，完善扶贫管理的相关责任制度，调动一切资源力量全力保障三年内完成脱贫攻坚任务。

2.贫困发生率降至0.01%，国定贫困县全部脱贫摘帽

2017年到2019年，海南省累计投入财政专项扶贫资金95.3亿元，重点用于解决建档立卡贫困人口“两不愁三保障”和持续性收入问题。根据国家统计局海南调查总队的数据，自2013年至2019年，全省绝对贫困人口累计减少约65万人，贫困发生率由12.3%降至0.01%，累计下降超过12.2个百分点，10.3万户/次贫困户在创新消费扶贫活动中收益，全部贫困村出列。截至2020年2月29日，海南省5个国定贫困市县全部脱贫摘帽。根据国家统计局海南调查总队2020年3月9日发布的数据，海南省2019年农村居民人均可支配收入15 113元，同比名义增长8.0%;人均生活消费支出12418元，同比名义增长13.3%，实际收入11 499元，比2010年增长1.07倍，提前实现了收入较2010年翻番的目标;农民人均工资性收入达到6 317元，比上年同期增加705元，同比增长12.6%，增速较上年同期提高4.0个百分点，海南省农村的抗风险能力得到大幅提高，脱贫攻坚成效显著。

3.坚持“三不减，三提高，三加强”

2020年是建设小康社会和十三五规划的收官之年，经过全省上下的共同努力，海南省的在扶贫攻坚战中取得了阶段性胜利和决定性成就。在2020年政府工作报告中提出，在脱贫攻坚的决胜之年，要继续巩固脱贫攻坚成果，强化“三个导向”。强化责任导向，确保脱贫攻坚“三不减”，背水一战的意识不减、脱贫攻坚的力量不减、扶贫的资金措施不减;强化问题导向，确保脱贫攻坚“三提高”，提高贫困人口识别准确率、提高贫困人口退出准确率、提高群众综合满意度;强化目标导向确保脱贫攻坚“三加强”，加强产业扶贫、加强人居环境整治、加强可持续的内生动力。

（二）后扶贫时代的贫困治理常态化趋势分析

1.后扶贫时代下的扶贫常态化趋势分析

随着脱贫任务高质量完成，贫困县全部摘帽脱贫，海南省也迎来了“后扶贫时代”，即精准扶贫攻坚阶段过后的新的扶贫阶段，随之也迎来新的挑战，扶贫制度转型升级常态化的挑战。

在后扶贫时代，扶贫重点工作转向防治返贫，要建立返贫监测预警和动态帮扶机制，及时将因病、因灾、因疫等返贫人口纳入帮扶;重点抓好产业扶贫和就业扶贫，加大扶智扶志力度，同时高度关注公平性，探索解决边缘户的相对贫困问题，扶贫目标从绝对贫困转向相对贫困，从脱贫转向致富;贫困问题的治理从现阶段的强投入、硬着力的侧重帮扶特定群体的方式，转向以乡村振兴、城乡统筹发展为主导目标，通过发展农村经济，缩小城乡差距，健全稳定脱贫和逐步致富的长效机制。

2.扶贫常态化趋势下的问题

为了完成全面脱贫目标，国家和各地区相应加大扶贫力度，颁布并实施了各项精准扶贫政策，以强力度，大投入，精瞄准的方式，集结政府资源、企业资源和社会资源完成脱贫攻坚，达到显著的减贫效果。然而这些依靠各种帮扶资源和政策的脱贫人口，自身发展能力薄弱，抗风险能力差，生活尚不稳定，极易因病、因灾返贫。靠龙头企业和政府政策帮扶的出列贫困村，扶贫产业弱小，不善管理，对外在帮扶依赖度高，独立性差。当全面脱贫工作结束，缺少帮扶资源的倾斜，“四不摘”政策也难以长久维继时，贫困人口和贫困村是否能够持续发展而不返贫将是后扶贫时代建立扶贫常态化趋势最大的考验和难题。

二、海南省小额信贷发展现状及扶贫效能分析

（一）海南小额信贷的源起——“一小通”模式

2007年8月，海南省成立农村信用社，在尤努斯的帮助下探索海南的小额信贷之路，12月26日海南农信社在琼中开展小额信贷试点，建立了具有无抵押、政府直接财政补贴等特点的海南“一小通”模式，并逐步完善其“八专四交”的核心制度，有效补充了政府扶农资金的不足，在极大程度上缓解了本省农村发展所面临的巨大资金缺口。

（二）小额信贷放贷金额不断增多

海南省农村小额信贷在琼中一小通模式建立之后迅速发展，贷款总额逐年递增。从2007年至2016年间，农村人均小额信贷数额从3 842元增长到36 051元，增长了838.34%。2018年下半年，国家开发银行、省农发行等政策性银行将加大对全省贫困地区基础设施建设和产业发展的信贷投入力度;各商业性银行和股份制银行将结合实际情况，丰富涉及脱贫攻坚的贷款品种，全方位满足贫困户的信贷需求。截至2019年8月末，我海南省共发放扶贫小额信贷1.44亿元，惠及农户6 591户次;历年累计发放扶贫小额信贷16.83亿元，惠及86 779户次，累计覆盖率56.5%，其中超过8万户农户凭信用贷款。

（三）小額信贷模式不断创新

海南省通过整合银行业金融机构资源优势，构建了适合扶贫项目融资需求特点的多层次创新金融产品体系。

1.海南农村信用社

区别于传统贷款方式，小额信贷具有期限短、还款方式灵活的特点。农信社为了减小了农民赖账和贷款坏账的发生，创新出了整带零还等一系列的还款方式。并且立足海南省农村经济发展特点和中低收入农民特征，衍生出财政惠民“一卡通”授信贷款、大海卡授信贷款、农民自建住房贷款、“一抵通”小额贷款、“一小通”循环贷、“一小通”顺贷、惠农贷一系列创新产品，放贷期限也从一年期、到十年期不等。灵活多样的放贷方式和多元化的放贷额度、放贷期限，满足了不同农户对贷款的需求。2019年海南省农信社共为7 543户农户发放扶贫小贷1.53亿元，同时发放产业扶贫贷款7.22亿元，带动全省9 413户贫困户增产增收。2020年第一季度，省农信社发放扶贫小额贷款1 221笔，共计2 887.08万元。2017年，人行海口中心支行授信省农信社2.5亿，支持其探索创新的“扶贫再贷款+琼中小额信贷总部+全省建档立卡贫困户”扶贫再贷款发放模式。

2.海南省农业银行

海南省农行以海南热带高效农业为切入点，通过与扶贫龙头企业合作，带动项目所在地超过4.9万名贫困农民就业，其发起创建的“农业政策性金融产业扶贫合作平台”，吸收多家现代农业领军企业加盟，有效提升产业扶贫组织化水平。同时，海南农行建立的“政府+银行+企业+合作社+农户”精准扶贫项目，引导贫困户借助扶贫小额信贷，通过发展贫困地区橡胶、热带水果、冬季瓜菜等农业产业，脱贫增收。截至2019年8月末，海南农行扶贫小额信贷存量户数7 757户，贷款余额2.23亿元，比2019年年初增加0.21亿元，新发贷款0.25亿元，涉及764户贫困户。

（四）新冠肺炎疫情下助力“三农”复产和脱贫攻坚

2020年初，新冠肺炎疫情为扶贫攻坚带来新的挑战。受疫情影响，生产销售受到极大影响，贫困户和相关农业产业经营困难。海南省农信社迅速扛起责任担当，积极创新方法，创新“复工复产专项贷”产品，充分利用17.5亿元支农支小专项再贷款，深入了解贫困户发展意愿，及时发放扶贫小额贷款，并出台支持疫情防控措施十条措施，通过开通绿色通道、主动对接疫情防控贷款、加大生活物资领域支持、实施贷款利率优惠、担保条件降低的优惠政策、提高审批效率、帮助纾困解难、延长还款期限等10个方面，以针对性金融服务助力农业企业复工复产、脱贫攻坚。

2020年第一季度，海南省农信社累计发放涉农贷款3.92万笔，合计44.56亿元，发放支农支小再贷款4.34亿元。为涉农主体恢复生产经营提供有效的金融支持。

三、海南省小额信贷扶贫效能发挥的制约因素

（一）海南省小额信贷供给侧制约因素

1.供给资金短缺，借贷成本高

一方面，海南省农村小额信贷模式以海南省农信社和海南农业银行为主要放贷主体，其他大型国有商业银行几乎退出农村金融体系，小额贷款公司则因金融机制问题和较低的利润率未曾进入农村市场。从而导致农村信贷资金供给不能满足日益高涨的资金需求。从这方面分析，小额信贷供给资金的短缺根本上是源于资金供给机构的短缺。

另一方面，农民普遍认为从农村信用社发放的小额信贷有着较高的成本，而放弃贷款机会。这里的成本主要包括贷款利率和繁杂的审批手续，即使政府会给予一些财政补贴信贷利息，也只能满足少部分贫困人口的信贷需求，而大部分资金需求者依旧需要承担相对其收入结构而言较高的利息和繁琐冗杂的审批手续，这些问题直接导致农村小额信贷的发放效率低下，在一定程度上扩大了农村信贷需求缺口。

2.供给结构不平衡

由于农村和农民普遍存在信用体系不完备的情况，农民收入偏低、收入渠道单一，抗风险能力较差，而且海南的台风天气加剧了农民收入的高风险性。因此，农村金融服务的供给结构相对单一，除了相关的政策性金融机构，其他金融机构为了避免逆向选择和道德风险的问题，往往会产生挤出效应，将贷款发放给收入较稳定、信用良好的中高阶层，而不是急需资金且信用较差的贫困人口，从而进一步加剧贫富差距，更不利于乡村振兴战略的实现和现代化农业的发展。

而有些活跃在农村的非正规缺少正规的信贷手续，较易获得，因此受部分急缺资金的农民偏爱，而这些小额信贷公司往往追逐高利润，使信贷高利贷化从而牟利，借贷者面临巨大的还款压力，非但不会帮助农民脱贫增收，反而会陷入恶性贫困循环，与小额信贷扶贫目标背道而驰。

（二）海南省小额信贷需求侧制约因素

1.农村人口金融素养低

一般来说，农村人口金融素养偏低，对金融知识认知度及对金融产品的认知能力偏低，且金融素养和收入阶层成正比，越是收入较低的人群，其对金融知识的接受度越低，这也是导致农村小额信贷发放率低的主要原因。低收人人群不能正确认识金融产品，特别是小额信贷这类扶贫性的金融产品对其脱贫致富的关键性作用，无法正确衡量信贷成本和收益从而放弃借贷机会或者滥用扶贫信贷资金，造成扶贫信贷资金的不良使用，从而形成坏账。

2.信贷资金有效利用率低

一方面，由于教育缺失。农民生产技能和金融素养较低，得到信贷资金的农民经常会出现资金的低效使用甚至导致亏损的情况。另一方面，农民的信贷资金的具体使用情况追踪较难，由于部分农民的法律意识淡薄，为了收取好处费，而将信贷资金转让给非合法借贷者，从而使信贷资金流人不正规的金融市场用于高利贷，甚至导致农村金融向畸形发展，不利于脱贫攻坚和农村的经济发展，使小额信贷偏离其扶贫目标。

3.农民收入结构单一，抗风险能力差

农业生产对天气依赖度较高，因此具有较高的风险性和收入不稳定性。而海南又是台风的高发地区，因此农业生产人口往往具有收入结构单一，抗风险能力差，偿债能力低的特点，极易因灾或因病致贫或返贫，致使借款者还贷难，借贷机构高坏账率，信贷资金回收难，贷款不良率飙升。

四、海南省小额信贷扶贫长效发展的思考与建议

（一）金融机构

从金融素养角度出发，首先，应大力推广金融知识的普及，加强金融知识的教育力度，提高农村人口的金融素养水平;其次，应提供完善的金融服务和金融产品，定期为农民进行小额信贷和其他金融扶贫项目的宣讲。从而增加其对小额信贷及其他金融产品的认可度和接受度，降低金融犯罪率。

从金融风险的防范角度出发，金融机构需要注重对风险的识别、控制和防范，从而降低不良贷款率，保证放贷资产的质量，保证放贷资金的安全与流动性。保障小额信贷活动透明度，建立完善的贷前、贷中、贷后管理体系，对小额信贷的资金发放和使用情况进行严格的监督和管理。

（二）政府

第一，政府应降低农村小额信贷体系准入门槛，吸引更多信贷载体，引入民间的信贷资金补充农村信贷需求缺口。第二，加强对农村小额信贷的扶持力度，将农村小额信贷作为乡村振兴战略的重要推手，给予更多的政策倾斜和制度保障，将小额信贷作为扶贫资金的主要投放地，推动发放更多的低息小额信贷，发挥小额信贷的扶贫和致富效能。第三，完善小额信贷的相关法律制度，引导农村金融积极、健康发展，防范小额信贷发放过程中的寻租、犯罪行为，预防金融风险。

（三）小额信贷的未来发展方向

1.实现小额信贷与城乡振兴战略无缝对接

海南省小额信贷自2007年琼中试点以来，经过了14年的发展，是海南省农村农民的主要信贷来源，扶贫攻坚起到了靶向性作用。在新冠肺炎疫情时期，对农民的复工复产和脱贫攻坚起到重要作用。在后扶贫时代，贫困治理工作的重点是防止扶贫返贫和致富，想要实现这个目标最重要的就是增强贫困人民和贫困地区的自我发展能力，农村农业农民的可持续发展，实现乡村振兴和人民共同扶贫。而农村的农业生产，农村经济发展和现代化农业建设都离不开小额信贷的良性发展，小额信贷是实现乡村振兴战略和人民共同富裕的重要支撑。因此小额信贷未来的发展趋势必然是建立符合乡村振兴战略和现代化农业产业的小额信贷模式。

2.实现“小额信贷+”的多元素融合

首先，要進一步深化“小额信贷+产业扶贫”，将其作为金融扶贫的新的着力点。利用小额信贷作为发展资金，将单一的农业种植养殖业扩大到“农业生产+农产品加工+农家乐旅游+农产品销售”这样一条较为完整的产业链，实现整体扶贫、系统扶贫，从而实现更好的扶贫效果，巩固脱贫成效，减少返贫几率，帮助贫困户实现脱贫致富目标。“小额信贷+扶贫产业”的发展能够实现扶贫由点到面、由面到立体式的提升，从而拓宽农民收入渠道，增加农民收入，增强农民抗风险风力。在这一点上，海南省农行已经初具雏形，但在具体的合作模式和制度建设上还需要深耕细作，不断完善。

其次，建立“小额信贷+农业保险”制度，降低暴雨、台风、疫情等自然灾害对农业生产造成的损失，增强农民的抗风险能力。

最后，应引入互联网和大数据，发展“小额信贷+互联网”模式，利用互联网和大数据完善农民的信用体系，降低农村的小额信贷成本。通过互联网的网课技术对农户进行金融知识普及和生产技能培训，实现小额信贷活动的全程监控汇报，并借助互联网购物平台，打破空间障碍，促进资源的城乡流动和农产品销售，打通现代化农业产销链的最后一环。