我国养老福祉领域存在的问题与应对措施

孙久富

存在的问题

目前，我国老年人口比重已高于世界平均水平，老龄化社会问题日趋严重。大健康战略的主要内容之一，就是如何养生与如何养老。从养老事业发展状况来看，目前为了整合资源，补齐短板，开放养老市场，企业参与养老事业已形成趋势，尤其是经济发达的南方一线城市凭借着雄厚的经济实力，大势兴建高端养老设施，其硬件水平不亚于西方发达国家，甚至在规模与设备等方面，在某种程度上已经超过了日本。然而，在运营、管理、服务等方面的软件上，与先进国家相比尚存在着很大的差距。尤其是有些高端养老设施的收费偏高，加之旧有传统观念的影响，造成了许多高端养老机构入住率不高，盈利困难的局面。而与高端养老机构费用高昂、入住率低相比，低端养老设施大都存在着收费廉价、床位爆满、服务不周的现象。笔者前年走访了北方大城市中的几家高、中、低养老机构，其中设在社区里的低端养老设施占绝大多数。这些设施虽建在社区之内，便于子女接送与探望，不过设施较为简陋，护工大都由农村招募来的家庭妇女，不仅文化水平偏低，且大都没有受过正规的介护职业培训。目前，二类以下城市里的低端养老设施，大都存在着护工不足，护理技术不正规的现象。高端养老与低端养老之间的巨大落差，折射出我国国民收入的不平衡，贫富之差悬殊的问题。而且，广大农村在养老方面，基本沿袭过去的传统，大都由子女赡养、照顾老人。不过，由于长期实施独生子女政策，加之农村青壮年到城市打工，子女虽有尽孝之心，而无暇、无力照顾老人的现象普遍存在。破解养老难题，完善老龄人社会保障制度，培养合格的福祉服务人才，乃为当务之急。

管理机制与监督体系以及服务人才之培养

上述现象至少说明了如下几个问题：

（一）我国养老事业虽然发展较快，不过由于人口众多，地区差别与收入差别悬殊，从而造成了养老待遇上的等级差别。而要想相对地缩小差别，实现全民的社会福祉，让广大民众皆能享受经济发展所带来的社会福利与实惠，让大多数老年人能够享受幸福快乐的晚年，要实行多元化养老，推进智能化养老，同时在全国建立起严密的运营管理机制与监督体系。各级政府要依据与养老事业相关的法律法规，认真落实中央政府关于养老事业的方针与政策。根据我国实情，应大力发展居家养老与社区养老，建立起以社区、居家养老为主体的医养护理服务体系。其中，生活自理型的社区服务对象主要是年龄在70岁至80岁之间，需介护福祉服务的对象主要是年龄在80岁以上，医养护理的重点应放在后者。由地方政府负责构建完整的组织管理体系。在财政预算上，除了政府加大财政投入之外，要广开财源，多方筹资，构建起公共与民间、事业部门与企业部门相交融的多元化养老框架，打造全方位的福祉服务产业链条。惟此，才能相对地缩小养老待遇差别，逐步实现全民所期盼的老而无忧的福祉社会。

（二）由于我国社会福祉事业正处于发展阶段，有关社会福祉的法律法规及政策应对措施尚不完善；一些政府管理部门贯彻落实国家政策不到位，所以造成了监管不严或缺乏监管的现象。其实《中华人民共和国老年人权益保障法》第四章第四十二条明确规定：“各级人民政府应当规范养老服务收费项目和标准，加强监督和管理。”目前，社会要求政府部门加强对于养老机构监督、监管的呼声日益强烈。

（三）因无统一的行业标准，往往造成各地养老机构各行其事。2016年国务院办公厅发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，在“基本原则”里明确提出：对养老机构要“强化监管，优化环境。完善监督机制，健全评估制度，推动行业标准化和行业信用建设，加强行业自律，促进规范发展，维护老年人合法权益。”所谓“推动行业标准化”，就是要建立行业标准。不过，这份意见书并没有详细规定统一的标准，而是提出：“对于民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定。对于民办非营利性养老机构，服務收费标准由经营者合理确定，有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管，同时加强对价格水平的监测分析。对于政府运营的养老机构，以扣除政府投入、社会捐赠后的实际服务成本为依据，按照非营利原则，实行政府定价或政府指导价；对于以公建民营等方式运营的养老机构，采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准由运营方依据委托协议等合理确定。”这份意见书之所以规定“民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定”，其原因或许是由于我国幅员辽阔，地区差别大，为了鼓励企业积极参与养老事业，国家尽量给予民办营利性的养老机构经营自主权。不过，这种“自主确定”若放宽标准，会造成民办营利性养老机构收费高昂，且不受政府部门监督的现象。正如中国老龄科学研究中心副主任党俊武先生在接受《第一财经日报》采访时所指出的：“现阶段老年人的需求结构十分复杂，低端需求虽低效但富于刚性，中端需求是典型的有效需求，高端需求有效但弹性较大。而从市场供给侧来看，还比较混乱，缺乏整体规划，无法满足老年人的需求。之所以老年消费市场会出现这种情况，跟正规军没有成长起来有关系。整个市场现在主要被地下力量、非正规军给占领了。这些非正规军对老年人需求更敏感，更贴近，反应更迅速。但是它唯利是图，在市场监管不够的情况下就侵害了老年人利益1。”我认为随着养老事业的快速发展，政府部门在导入准市场（ quasi-market）规则的同时，应以加强监管体系的构建，规范行业标准。