地方高校参与社区精细化治理的模式与路径探索——以南京市为例

黄 龙

（南京邮电大学，江苏南京210023）

0 引言

2018年习近平总书记在上海考察时指出：“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。”［1］城市治理过程中的精细化管理，应实现治理主体由单一到复合、治理手段由传统到现代、治理标准由粗放到精细、治理机制由突击到长效的四大转变，理念共生、信息共享和多元共治构成社会治理精细化的三重维度［2］。社区是城市治理体系中最基本的构成单位，社区精细化治理是城市发展的内在要求，校园又是城市社区不可分割的一部分，高校参与社区精细化治理具备独特的优势条件，校地协同治理为城市治理创新提供了新思路。随着政府职能转变的加快，城市治理更加需要高校的积极参与，在倡导提升城市综合竞争实力的背景下，地方高校如何在保持高等教育办学相对独立的同时，更好地发挥其作为社会主体参与社区治理活动的作用，是城市社区精细化治理工作应深入探讨的问题。

1 高校参与社区精细化治理的现实依据

1.1 宏观层面：符合共建共治共享发展理念

党的十九大报告中提出：“要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”［3］共建共治共享的社会治理模式着重强调的是主体一核多元、社会参与治理过程以及公众共同享有治理成果，共建是基本要求，共治是主要方式，共享是目标指向［4］。社区治理是城市治理中最基层的治理要素，也是基层治理的着力点和有效抓手。高校作为一种社会组织参与社区精细化治理，为当代城市治理创新提供了建设思路与实践路径。校地共建是对高校主体权责的制度性安排，建立统一的治理标准。校地共治是将高校纳入社区治理体系之中，共同承担治理的责任。校地共享则是实行资源共同享有机制，社区居民分享治理成效。社区精细化治理离不开社区单位主体的参与共建，高校拥有强大的技术人才和物质资源，具有先进的思想文化和治理理念，在社区治理格局中担当着共建治理主体的重要角色，能激发社区治理活力，弥补社区治理短板，提升社区精细化治理水平，促进社区、高校和居民之间的良性互动。

1.2 需求层面：促进高校与社区协同耦合发展

城市与高校关系密切，我国高等院校在城市分布面广，文化教育资源丰富，对一座城市的经济发展、科技创新、人才培养和文化建设有着积极的影响，是推动城市高质量发展、提升技术创新能力的重要社会力量。城市的发展规划需要大学的助力谋划，高校又依托城市的支持供给。城市与高校的资源具有较强的互补性，两者协同耦合发展不仅能增强各自的功能，还可以促进两者功能更好地体现［5］。高校地处社区，是社区治理格局中的重要构成要素。以南京市为例，城区大专院校规模庞大，驻宁普通高等学校45所，独立学院6 所［6］。各高校校区集中分布在城东仙林校区、城南江宁校区和城中鼓楼校区（见表1），位于不同的街道社区。随着我国高等教育内涵式发展和“双一流”建设等宏观政策的出台，高校在城市的地位和作用日益突出。如一些高校通过产学研合作的方式建立大学科技园、校地研究院等科研产业机构并进行科技成果转化，为城市精细化治理，建设智慧城市给予强大的技术创新支持。

表1 南京市普通高等学校校区所在区域数量分布

1.3 结构层面：需要多元协作的治理主体

社会公众（包括个人、法人和社会组织）参与城市精细化治理是社会主义法治建设的体现，也是创新城市治理的有效手段，体现了行政主体“以人为本”和“柔性”的管理服务理念。作为社会系统的参与要素，“社会协同”“公众参与”意味着社会组织及公民要积极融入社会治理体系中［7］。现代化的城市治理需要不同文化背景的行业群体加入，完善的社区精细化治理体系应着眼于多元主体的共同参与，行政主体在治理中的角色是引导者和协调者，不再是传统城市管理意义上的“划桨者”，需要引入社会公众资源参与治理建设，集中社会群体力量协同治理，形成多元主体共同治理的格局。2013年南京市在全国率先以立法的形式建立“政府主导+公众参与”的多元主体治理模式，社会公众由从前城市治理的“被管理者”变为公共决策的参加者和评议者，这一行政创新为推进城市精细化治理提供了前提条件和法制基础。高校作为城市基层治理体系的重要主体,为社区治理事业带来新理念、新技术的同时，促进了多元主体间的交流互动，在社区的决策参与、工作监督和公共管理活动中的作用不断凸显。

1.4 战略层面：推动城市社区治理现代化进程

近年来，城市社区系统的运行过程日趋繁杂，精细化治理工作正面临着新问题、新考验，政府需要借助新技术提高城市治理水平，整合辖区高校已有的信息化基础设施，运用网络技术手段实现互联互通，为社区治理细节提供技术支持，带动社区治理向智能化、现代化方向发展。教育部《教育信息十三五规划》中提出要构建网络化、数字化、个性化、终身化的教育体系，提升教育治理体系和治理能力现代化水平。《江苏省高校智慧校园建设指导意见（试行）》提出，高校要从学校发展、教学科研、人才培养、社会服务等方面的实际需求出发，将智慧校园建设纳入学校中长期发展规划。高等教育现代化与国家治理体系和治理能力现代化关系密切，高校智慧校园建设是促进教育信息化和现代化的有力措施，借助高校智慧校园平台推动社区精细化治理，加强大数据协作开发，提供社区建设基本信息技术服务，建造智能化、信息化为一体的智慧社区环境，对于助力实现城市社区治理现代化具有积极的推动作用。

2 当前高校在社区精细化治理体系中的现状

2.1 高校社区协同发展关系不够紧密

影响城市治理的动力因素包括政策、经济、人口、科教和文化等多个方面，高校能为城市发展带来丰富的资源，城市也可以为高校提供优越的发展条件。从协作机制上看，两者的联系互动还缺少深度，协作机制还不够完善，影响了多方联动基础上的合作共建。从管理体制上看，在城市化进程中，由于政府与高校隶属关系和管理体系等多方面的原因，两者的发展还未密切结合起来，对于高校特别是省属、部属大学而言，服务于教育事业的职责往往高于服务城市的需要，而对于大学所在的城市和社区的“微观”和“现实”需要的关注不够［8］。因此，一方面，校地互动与合作发展动力不足，高校在城市治理中的作用不明显。另一方面，出于行政上的隶属关系和教育的本职属性等原因，高校对参与社区治理的关注度不高，从而影响社区政府与协同主体的联动协调发展。

2.2 公众参与治理架构体系尚不健全

实现城市治理体系和治理能力现代化需要建立地方政府主导、社会组织协作、居民个体参与、制度规范保障的多元治理机制。现代化的城市治理主体不再是唯一的政府主体，已由传统的一元化向多元共治模式转变，政府职能更多体现在组织协调和政策引导，社会公众成为城市精细化治理框架体系中的重要支撑点，逐步推动城市治理社会化。多元治理架构体系构成复合主体之间互动、协作、共同治理的基础，但目前社会公众参与城市精细化治理的架构体系尚不健全，对于高校等社会力量参与治理的议事规则、权责边界和治理标准等制度规范还需完善。因此，需要健全市、区、街三级公众参与机制，实现行政治理创新，促进城市治理法治建设，提升社区精细化管理水平。

2.3 校地信息资源共享机制有待完善

伴随着信息技术的飞速发展，校地都在寻求资源协同共享发展，建立资源共享机制。高校服务社会的功能源于教学与科学研究，随着高等教育供给侧结构性改革的不断深入，更应突出协调、开放的发展理念。但一些社区、高校的信息资源仍存在“孤岛”状态，信息需求不对称。以人才培养为例，有些高校对专业人才培养过于追求热门专业，未按照实际专业需求制定招生计划。根据调查，我国社会工作专业人才稀缺，平均每万人只有2.9名，而一些发达国家和地区这方面的人才占总人口数量的比例则能达到3‰左右［9］。此外，社区与大学公共资源分配的整合度不高，尤其高校的科研、教育和服务资源丰富，但资源未得到充分的有效利用，校地协同发展共享机制还不够健全，制约了社区与高校的互动发展。

2.4 社区治理考核评价参与度不高

行政民主化发展需要监督平台和有效抓手,在转变政府工作作风和大力发展服务型社区的时代背景下，更应重视公众参与社区治理考核评价。高校师生工作生活在社区，是社区网格化管理中重要的受众群体，对社区治理水平有着不同的感受，有更真实的评判标准。当前一些城市社区绩效考核主要采用内部考核方式,量化评分、评优推先多从内部征求意见，高校参与评价权重占比不高，这种评价考核体系可能会产生监督不严现象。由于群众满意度、感受度指标和公众评价体系还不尽完善，很难有效反映治理绩效的真实程度，也会降低高校和其他社会主体参与社区治理的热情和参与度。

3 高校参与社区精细化治理“CCSC”模式及实践路径

3.1 共建模式（Co-build mode）：协同构建校园标准化治理体系

城市管理精细化是将精细化管理理念应用于城市治理领域中，综合运用法治化、社会化、智慧化、标准化等手段，合理整合信息资源，形成分工明确、管理有序、科学高效的城市运转系统［10］。社区标准化治理有利于提升城市治理精细化水平，完善城市长效治理体系，校园治理标准化工作是城市和社区标准化治理体系的重要部分，高校应结合所在城市治理标准化要求，建立相应的组织机构，明确牵头部门，制定科学化、校本化的校园标准化治理体系、责任体系、制度体系和考核评价体系，根据校园结构布局对管理内容分门别类，确定分类事项、管理目标、管理标准和量化指标，完善资料数据库，理清校地职责权限边界，与社区建立规范化的治理共建机制，优化校园育人环境。

2013 年南京市在全国首创法治化城市治理工作，发布实施了地方性法规《南京市城市治理条例》（以下简称《治理条例》），为城市治理法治建设提供了制度顶层设计。《治理条例》的最大亮点在于以立法形式落实了公众参与机制，并为城市治理标准化工作制定了要点。2015 年南京市政府发布《南京市城市治理标准化工作实施方案》，将本市大专院校列为城市标准化治理的首批重点单位之一，为包括高校在内的各类单位制定了《南京市城市综合治理指导标准》，共设置33类治理单元，包含2 000个条目，其中《单位责任区（院落）管理标准》列明了校园建（构）筑物、环境卫生、容貌秩序等9 个方面管理内容67 项量化标准（见表2），为校园治理标准化工作提出了详细指导意见。2019 年《南京市城市治理单元治理通则》“主体责任”部分再次明确高校对城市治理工作实行“属内主管，属外协管”的参与原则。

3.2 共治模式（Co-governance mode）：参与社区网格化治理体系建设

城市社区网格化治理的功能优势在于清除城市治理盲区，通过实现网格化全覆盖巡查，更准确地发现问题，提高社区管理精准度。网格化治理工作中一般采用万米单元网格，每个网格面积范围大约为100 m×100 m，将城市管理区域划分为数个面积约为1 万平方米相对独立的单元，每个单元网格相互邻接，形成近似块状的管理区域［11］。城市驻街高校占地面积和常住人口规模庞大，网格内覆盖面广，技术资源雄厚，是社区开展治理工作的重要协作主体，应在网格共建中发挥示范和引领作用。例如，可将高校智慧校园应用支撑平台技术，物联网、自动化、人工智能等先进科技广泛应用于小区物业服务、数字监控、电子商务等社区管理服务领域，建立智慧社区管理综合信息平台，实施社区管理数据信息化构建，合作开展智慧型社区建设。

表2 单位责任区（院落）管理标准

网格化管理模式以街道社区为对象单位，2010年南京市栖霞区仙林街道成为全国城市治理创新的试点区域，在区域内最先实施城市治理网格化管理，将本街道7 个社区划分成7 个一级网格，136 个二级网格和1 760个三级网格，将高校纳入三级网格管理，形成“人到格中去，事在网中办”的社区治理模式。仙林街道汇聚了10余所高等院校和多所中小学，在校师生人数20余万人，总人口超过40万，街道社区与高校建立网格联席会议制度,由网格联系人负责组织协调,共同商议解决社区治理问题。近年来，高校在社区三级网格治理中的作用日益突出。

3.3 共享模式（Sharing mode）：建立校地资源服务共享机制

一是科技服务共享。实现共享是社会治理的目标指向，校地应发挥各自的项目优势在知识产权创造、科技成果孵化、人力资源培养、信息化平台建设等领域实现服务资源共享。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》要求高校要主动地、全方位地为社会提供服务。《治理条例》第2章“公众参与治理”部分规定了事业单位应当发挥服务社会的示范引领作用，社区应组织辖区内的单位参与城市治理活动。社区可提供有利于高校参与社区治理的政策和平台，也可以通过购买服务等方式将社区服务转移给高校，优化资源配置，实现共享治理成果。高校应发挥行业专家团队的作用，积极参与各类政策出台前的评估、听证、决策等环节，引领社区推动文化创新，向社区输送社工专业人才，共建科研成果转化实践基地、推进智慧社区建设等，实现校地互利共赢。以科技服务项目为例，2018年，南京市校地研究院实现了政府和高校的精准对接，通过技术创新为城市精细化“加分”，各校地研究院技术合同经费累计超过3 000 万元，申请专利146 件，完成科技成果转化项目141项［12］。

二是资源开放共享。便民服务是社区精细化建设的目标导向和工作指引，校地应推进数据和场地资源开放共享。以场地资源共享为例，可以有偿占有为原则，盘活社区企事业单位资源，实施集约化管理，把有限的社区资源平衡给有需要的居民群体。《治理条例》第3 章“停车设施管理”部分倡导机关、企事业单位有效分配停车资源，鼓励在单位工作时间以外向社会开放，提供经营性的停车服务。以南京市某高校城中校区为例，校内规划停车位437 个，校园周边老旧小区车位和路内停车资源紧张，通过对该校区连续5个工作日的调查，校园停车场对外开放前车位空置率较高，尤其在18：00—8：00非工作时段车位空置率最高时段达33%。2016 年该校建设机动车智慧管理系统，停车场全天对外开放，并采用了经营性收费管理的模式，校园车辆大量增加，时段最高增幅达17.9%，夜间停车数量增幅明显（见图1），该办法高效利用了社区存量车位，同时解决了小区居民停车难题。

图1 校园全天各时段停车数量示意

3.4 共议模式（Consensus mode）：建立公众委员商议与公众考核评议机制

一是建立社区公众委员商议机制。制度化公众参与治理的创新模式体现了“以人为本”城市发展理念，保证了社会公众的参与度。《治理条例》第2 章规定了专家咨询、听证、论证、座谈、网络征询等10余种适用于社会组织、行业和公众参与城市治理的方式，为市民方便、有序地参与治理活动提供了法律依据和制度保障［13］。依据《治理条例》，南京市政府设立了协调议事机构——南京市城市治理委员会，委员会成员由公务委员和公众委员组成，公众委员占比不低于委员总数的50%，并赋予其特定的法律地位（见表3）。专家代表中由一定比例的高校学者组成，实行市、区、街的公众委员三级联动机制。委员们通过圆桌论坛等形式共同讨论城市治理热点难点议题，向政府建言献策，并借助大众网络传媒建立信息互动平台，如在2016 年“南京靓城行动”中，通过新闻媒体直播长达十几个小时的现场执法观摩过程，邀请公众委员现场点评，逐步形成政府职能部门、高校专家、社会公众、电视网络传媒共同参与的内外部商议评价机制，充分体现了城市治理的共议要求。

二是建立社区公众考核评议机制。南京市构建了“四位一体”的城市治理综合考评体系：即综合类考核、群众满意度测评、现场检查和每月数字考评成绩运用。仙林街道网格化管理考核划分为基础工作、规范运行、工作成效和群众评价4 个类别，充分保障公众的参与度。因此，在强化政府内部监督考核评议的同时，社区还应建立完善独立的多元主体考核评议体系，包括建立社区组织、居民群众、大众媒体参与的考核评议机制，也可由高校等科研机构建立第三方评估机构，完善社区考核方法和考核模型，区分不同领域考核主体的范围，建立主管部门评价、公众评议、单位自评、网格单元互评的内外部考核评议形式。另一方面，考核评议应将考评主体打分和公众满意度结合起来,合理分配不同考核主体在绩效评估中的比重，充分听取区域内最大服务对象和受众群体的意见,在高校规模较大的社区增加高校主体考核分值占比，赋予考核等次和奖惩意见建议权，因地制宜地制定社区考核评议标准和实施办法。

表3 南京市城市治理委员会公众委员组织架构