人口老龄化背景下广西养老服务发展建议

劳德祥 蒋媚

摘要：当前广西壮族自治区人口老龄化问题日益严重。已有研究和数据表明，广西壮族自治区老龄化问题突出，对养老服务体系构建提出新的挑战和要求。为了有效解决广西壮族自治区人口老龄化问题，建设符合广西当地发展的社会养老服务体系，要进一步落实相关配套政策，加强养老服务人才队伍建设，加快养老服务信息化发展，从而提高广西养老服务的质量和水平，增加更多有效供给以满足老龄化需求。

关键词：人口老龄化;养老服务;广西

一、引言

当前我国人口老龄化问题的日益严重，已经成为学界和社会的共识。随着老龄化问题越来越受到人们的关注，建设完善的社会养老服务体系已成为当前社会研究的重点。但由于各个地区的实际老龄化情况和养老服务建设基础和条件不同，这就需要在全国统筹的情況下，有条件地探索和建立契合当地发展、科学合理的养老服务体系。因此本文将对广西壮族自治区社会养老服务体系的建设展开分析和探索。

二、广西养老服务供求现状

（一）老龄化催生了大量的养老服务需求

首先，从老龄化的历史进程来看，广西老龄化早，发展进程快、规模大，是典型“贫困+老龄化”。1996年，广西宣布进入老龄化——较早的进入老龄化，广西的经济水平相对落后，相应的养老服务供给跟不上，“未富先老”导致广西在养老服务方面长期处在供不应求的状态。

其次，从老龄化的增长速度来看，近年来，广西老龄化呈现快速增长趋势。根据政府相关部门公布的数据，预计到2020年，全区60周岁以上老年人口为797万人左右，占常住总人口比重提升到16%左右，其中80周岁以上人口为120万人左右，占老年人口比重提升到15%左右;独居和空巢老年人不断增加，农村实际居住老年人口占比不断提高，老龄化速度加快，老龄人口不断增加。高速度的老龄化增长，必然导致养老服务需求的高速增长。

最后，从老龄化的群体健康需求角度来看，老年人普遍患有各种各样的老年慢性疾病，年迈或患病导致生活困难，行走不便，难以独立生活，需要专业人员进行陪护和照顾。调查数据显示，有86.50%的老年人处于70岁以上，41.72%的老年人不能完全自理。在选择社会养老服务机构时，需要社会养老服务机构提供专业医护和悉心疗养的服务。而提供专业的医护和疗养，需要大量的养老机构及相应的配套专业人才、医疗设施和配套体系。

（二）广西养老服务供给不足

从养老服务机构的总体数量来看，目前广西养老机构数量不足，难以满足日益增长的养老服务需求。广西民政厅2019年6月社会服务统计报表显示，广西提供住宿的养老服务机构一共有381个，养老机构服务床位数54111个，其中社会福利院9805个床位，农村特困人员救助供养机构2463个床位，光荣院679个床位，养老公寓等各类养老机构33065个床位;不提供住宿的社会服务机构和设施总数14007个，其中社区养老照料机构和设施1029个，社区互助型养老设施9802个。

从养老服务供给的主体来看，目前，区内养老服务供给主体主要以公办的养老服务机构为主，占比达到87.50%;而民营、民办的社会养老服务机构相对少，仅占12.50%。在养老服务事业发展中，市场的巨大作用未能得到有效发挥，多元主体供应的养老服务体系尚未创建。

从养老机构可供选择的服务来看，目前广西区内主要以传统的养老服务为主，且选择相对有限，缺乏灵活多样、个性化的养老服务。在日本，由于来自家庭成员对老年人的照顾非常有限，面对人口老龄化的压力，70%老年人选择居家养老，有一种类似“午、晚托班”的“托老所”的养老服务可供选择。该养老服务模式大致为：1.配备专车接送。由托老所配备专车接送老人往返“托老所”;白天在托老所享受养老服务，晚上送回家里。2.提供内容丰富、个性化的养老服务。具体提供吃饭、体检、运动娱乐等服务。

从养老服务供给的质量来看，广西养老服务质量相对一般，水平参差不齐。广西养老服务从业人员不足，具有学历低、职称低、专业化程度低的特点。养老服务机构中缺少配备有专业的全科医生及专业的护工，高学历的医务人员和护士较少，在一份广西32家养老机构抽样调查中显示，43.75%的机构没有护士，46.88%的机构没有医生。此外，养老机构医疗服务欠缺，医养结合的养老机构正在加快建设，医养结合事业正方兴未艾。

由此可见，区内老龄化的快速增长，老龄群体日益增长的高要求、高标准、高水平的养老服务需求催生了巨大的养老服务市场，但广西目前养老服务业总体上发展相对落后，养老服务机构供给不足，以单一供给主体为主，服务水平相对较低，多元化的养老服务欠缺。

三、广西养老服务供不应求的原因分析

（一）制度上：养老服务业的政策体系不完善

首先，制度顶层设计不完善，具体配套可操作性措施不足。广西区政府先后出台了许多促进广西养老服务业发展的意见、通知，但查阅分析广西养老服务扶持政策清单发现，虽然政策文件众多，但主要以宏观层面上的指导意见居多，而具体实践操作层面的政策文件相对较少。在收费优惠方面，仅用水、用电、用气及有线电视收费进行了明确标准;在价格补贴方面，仅建设、运营方面进行部分规定，而有关养老服务专业护理人员建设和养老服务业高层次人才引进缺乏具体指导意见和明确的政策支持，其他诸如贷款优惠、养老机构土地建设用地规划等方面具体政策也未涉及。与养老服务业发展相关的具体配套措施相对不足，影响了宏观政策执行和落地，从而限制广西养老服务业的发展，导致养老服务供给不足。

其次，对于新兴养老服务模式的引领和支持不足。随着老龄人口增多，养老需求日益多样化，广西也出现了一些新的养老服务模式，特别是近几年比较火热的以房养老、社区养老、互助养老、“时间银行”等养老模式。新的养老模式为养老事业注入新的活力，但同时产生了诸多亟待解决的问题，如这些新型模式在养老服务体系中的定位，其是否可以和原有的养老服务机构同等享受政府给予的政策优惠和资金扶持，社区中小型养老服务机构是否可以获得相关支持，其运营的行业规范和监管等问题。这些问题都有待进一步的研究和解决，需要广西区政府在发展方向、制度上、具体操作细节上进行引领和支持。对于新兴养老服务模式的引领和支持不足，将造成养老服务行业发展混乱，缺乏监管和规范，导致行业发展水平低，难以适应高速老龄化的要求。

最后，养老服务行业人才激励政策不足。养老护工服务行业是一个专业性要求高，工作强度大且工资相对较低的行业。目前，养老机构护理人员的工作强度大，工资低，是养老服务行业专业护理人才缺乏的原因之一。广西区政府对于养老服务业从业人员的激励不足，补贴较低，导致广西养老服务机构基层一线的护工人员“招得进，却留不住”。调查发现，广西区内在养老机构护理岗位连续从业两年以上的专业护理人员，一次性从业奖励标准过低。较低的工资水平和从业奖励导致广西区内养老机构专业护工从业人员少，高学历层次的高级护工欠缺。从而导致了养老服务机构服务质量跟不上。此外，对于加强养老服务人才培养、建设和引进也缺乏相关具体的政策措施，这进一步限制了广西养老服务行业的发展，导致养老服务行业人才不足。

（二）资源上：资金、土地房屋及医疗资源紧缺

在资金投入方面，养老服务机构建设运营投资的特点是前期建设资金投入大、后期运营成本高、资金回流时间长、收益低且风险高。一般养老服务机构建设投入涉及土地使用、房屋建设、相关配套设施设备购买安装及服务等开支，且建成后面临运营管理等诸多问题。目前，广西公办养老机构在养老服务建设发展过程中，建设和运营成本高，财政资金不足是亟待解决的问题之一。由于缺乏相应的建设财政资金，公立养老机构在硬件设施，服务质量相对民营较低，但具有公益性、福利性，胜在价格相对较低。而民营养老机构面对前期投入资金大，运营成本高的压力，往往收费标准相对较高。而较高价格，低入住率，社會资本对养老服务行业投资望而却步，最终造成民营养老机构比重低的局面。

（三）“互联网+”养老服务碎片化发展

现阶段广西出台与养老服务相关的文件、意见多为宏观指导，对推动广西“互联网+养老”的发展作用有限。对于“互联网+养老”模式缺乏统一标准，市场上各种“互联网+养老”服务项目繁多，水平参差不齐。尽管“互联网+养老”服务模式在社会引起了广泛的关注和讨论，广西养老服务行业也希望借助“互联网+”的优势推动养老事业向前发展，但目前市场上大部分平台或管理系统未能与医疗机构、养老机构、民政部门达成合作，加上绝大部分老年人没有使用移动互联网的习惯，很难提供实际有效的养老服务供给。

四、推动广西养老服务实现更好发展的建议

（一）具体落实相关配套政策，增加养老机构服务有效供给

完善相关配套政策体系，出台更多与养老服务行业相关的操作性细则和办法。制定行业标准，放宽行业准入门槛及一系列繁琐的审批事项，加强对筹建和运营养老机构的指导，全面清理一切不合理的行政审批程序、流程和限制，进一步提高审批效率;优化养老服务行业市场环境，推动和帮助有意愿且符合条件的市场主体将自建房、酒店、休闲山庄等转型为养老机构;扩大财政补贴对象的范围，支持更多中小型互助养老、居家养老服务、社区“托老所”等新兴养老模式发展;完善养老服务行业收费体系和价格机制，形成以市场为主导的价格机制，养老服务行业由市场定价，相关部门对其进行监管，保证养老行业有序发展。

（二）加强养老服务人才队伍建设

首先，引导和鼓励有条件的普通高校和大中专职业院校开设或增设与老年服务相关专业，培养更多与养老相关的专业人才;其次，与民政部门或养老机构联合培养定向服务人才，向人才缺乏的农村地区输送更多专业性人才;对于就读养老服务人才紧缺的专业的学生给予一定比例的学费免除或直接学费免除;对于签约到基层养老服务机构服务并达到一定年限的人才给予就业补助;出台与养老服务相关的多层次人才引进意见和方案，鼓励高层次学历人才从事养老服务行业，提高养老服务质量和水平;最后，进一步落实养老服务业从业奖励政策和提高从业奖励标准，开展多种形式的奖励激励，提高养老从业人员的荣誉感、自豪感和地位感，鼓励更多的专业人员投身到养老事业中去。

（三）加快养老服务信息化发展

政府牵头，推动民政部门、医院、社区服务中心、养老机构与互联网企业等多部门联合开发设计符合广西养老实际的养老信息平台，从而向社会提供更加便捷、智能、个性化的养老服务，有效应对广西老龄化。同时，制定相关行业标准和服务规范，既保证线上大数据信息安全，又保证线下服务质量安全、高效和便利。

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（作者单位：广西大学公共管理学院）