探讨民营路桥企业参与政府与社会资本合作项目的困局与挑战

刘洋孜

摘 要 政府与社会资本合作项目（PPP项目）是指政府与私人之间，基于提供产品和服务出发点，达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合作关系。近年来虽然PPP模式被快速推广，但在PPP模式迅速的发展同时，民营资本参与PPP项目却面临着现实问题，导致民营资本的参与度依然不高。本文结合目前民营资本参与PPP项目的现实状况，分析了民营资本在PPP项目中面临的困境，探讨了民营资本在PPP项目中的发展道路。

关键词 PPP;路桥企业;民营资本

引言

PPP是指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同。PPP模式是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设[1]。

2019年PPP项目全口径共成交1736个项目，总投资额2.65万亿。2019年囊括的央企、央企下属公司、地方国企、其他国企在内的国有企业仍在中标社会资本中占据较大份额。全口径中标项目规模达到2.31万亿，在全部项目中占比87.47%，项目数量为947个，在全部项目中占比54.58%。民营企业是PPP市场的重要参与方，在全口径统计下PPP项目中成交项目规模和数量占比相对较小。从统计数据上看，民营企业仍然参与度不高[2]。

1路桥民营企业行业领域的选择问题及参与方式

在民营企业中路桥企业主主要从事国内以及国际道路、桥梁、隧道、市政等工程承包。因此，路桥民营企业更倾向参与市政与公路的基础设施PPP建设项目，参与方式为投资建设一体化。路桥企业一直专注于公路、市政项目的投资与施工建设，专业的团队、管理班子与机械设备基本可以全面支持企业参与这类项目的投资与建设。

通过调查发现路桥民营企业并不是不愿意跨界参与不同行业的PPP项目，一方面原因是因为对其他行业本身不熟悉、不了解，同时也有一些政策上的原因导致的“行业壁垒”。比如水利水电、环保设施、港口航道等项目，项目招标的前置条件中常有资质条件、既往业绩等硬性规定，极有可能在一开始就把打算跨界投资的民营企业挡在项目门外，这也一定程度限定了路桥市政方向的施工总承包企业参与其他类型PPP项目的可能性。

2在与政府合作过程中民营资本的关注点

与政府的合作过程中，契约意识、信用问题一直是投资人关注的重点。民营企业忧虑来自三个方面：一是政策变更风险。一些地方政府在制定新政策时，可能并不考虑民营资本利益，随意制定新政策或变更原政策。二是政府兑现风险。为促成合作，一些地方政府在前期会对民营资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺，而项目完成后，这些承诺与保证往往不能兑现。第三是履约风险，某些地方政府财政紧张，在PPP项目投入阶段应承担的出资义务可能会无法履行或不能完全履行。为保障项目推进，企业在融资难的情况下，只能加大自有资金的投入。同时，已进入运营期的PPP项目不能按合同约定及时收到款项，进一步加重了民营企业的资金负担，影响投资人最终收益。

如何打消民营企业的顾虑？我认为建立政府与民营企业的平等、互信的合作机制，强化各方的契约意识，贯彻落实违约责任，是PPP项目参与各方需要共同努力的方向。

3关于民营资本参与PPP项目的困难与问题

（1）融资难是核心问题。客观上来讲，相对于国有企业和央企，民营企业融资能力相对较弱，尤其是对于PPP多数是大规模的投资型项目，民营企业除了要投入大量的项目资本金，还要负责债务融资。民企的融资难度也普遍大于国企央企，民营企业很难取得专项贷款，大部分项目靠自有资金进行投入。同时，在PPP项目实施过程中，也会因政策变化带来一些问题，如已取得贷款审批的在建项目，因没有达到转段标准，仍在整改完善中，而被退到准备阶段，银行却误认为是项目不合规，将贷款资金冻结，企业只能自筹资金保障工程推进。

（2）在市政、公路建设领域民企竞争力不足。地方政府对与民营企业合作相较于国企央企更为谨慎，在PPP项目资格预审条件中对可能设置一些带有主观意向的条款，如较高门槛的业绩要求、净资产、注册资本金等条件，往往将一些准备积极参与项目的民企排除在外。

（3）部分PPP项目的回报偏低，未遵循市场原则，民企参与的意愿不强烈。PPP项目是的市场经济产物，企业追求合理的利润与回报是理所应当的。而现在的PPP项目市场中，确实有一部分回报率低、现金流差的项目被匆忙摆上货架。有的民企投资了，发现亏损严重，往往“一朝被蛇咬，十年怕井绳”，对待PPP项目甚至有排斥心理。在项目可行性测算中，一般是以资本金自有、融资成本按央行长期基准贷款利率考虑的，而民营企业融资难、融资实际成本偏高的困局进一步放大了项目回报率低的问题[3]。

4关于纾困的建议

①希望政府能与民营资本形成合力，提供政策与渠道，共同协调解决项目融资难的问题。②把握好项目源头，客观公正的进行项目的论证工作，选择回报率高、回收期短、现金流好的项目充实PPP项目庫，避免匆忙上马、不计后果的上项目。③参与各方共同提高契约意识，信用责任，不轻易开空头支票，尊重合同不随意修改，创造重诺履约的市场环境。④对潜在投资者一视同仁，不讲出身。在项目投资者选择的前置条件上，实事求是的设置，公平参与竞争。

5结束语

民营企业作为社会资本进入PPP项目，不可能孤军奋战，离不开政府部门、金融机构和咨询机构等重大利益相关者的协调和支持。在PPP项目中，要真正把民营资本引进来，必须强化契约精神，规范履约行为，在党和国家的政策支持下，加速思想转变，让民营企业重拾市场热情，在政府与社会资本合作项目上扮演日益重要的角色，促进PPP项目健康持续发展。

参考文献

[1] 卫志民，孙扬.民营企业参与"PPP项目"的制约因素分析[J].江苏行政学院学报，2016（3）：56-61.

[2] 崔志娟，韩菲.政府与社会资本合作（PPP）模式操作的有效路径研究——基于一项问卷调查分析[J].会计之友，2016（14）：54-62.

[3] 林娜.PPP项目中民营资本困境与破解思路[J].长江大学学报（社科版），2016（8）：52-55.