农村“僵尸”小水利确权与管护模式创新

朱明华　赵韫颖

摘 要：农村小水利产权制度改革进展缓慢，大量农村小水利逐步变成了“僵尸”小水利。从产权制度的视角出发，探讨“僵尸”小水利的管护困境与确权模式。依据巴泽尔产权理论中所有权最优配置的总原则，小水利的所有者中，从中获益最大的一方应该得到更多的产权份额和管护责任。此外，根据浙江省试点县的管护经验，建管一体化、建立产权交易市场以及建立长效的管护机制等做法，对各地的“僵尸”小水利的確权与管护具有参考意义。

关键词：“僵尸”小水利;巴泽尔产权理论;浙江;管护经验

中图分类号：F323.213        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）19-0029-03

引言

农村小水利是指小山塘、小堰坝，小泵站、小沟渠、小河塘等小型农田水利工程，在计划经济体制下国家兴建了许多公有制大一统的农村小水利，但随着农村市场经济体制的逐步完善和农业现代化的逐步推进，量大面广的农村小水利逐步变成了“僵尸”小水利。为进一步提高这些小水利的建设和管理水平，水利部会同有关部门推动和展开多轮小型农田水利工程产权制度改革。但是，由于农村小水利具有使用的非排他性和消费的竞争性，外部性较大，加之传统的产权公有，导致缺乏有效机制将外部性内在化，从而增加了农民在付费、使用和投劳“搭便车”行为，致使农村小水利产权制度改革进展缓慢。为此，本文从产权角度进行“僵尸”小水利的确权分析，并总结提炼浙江对于水利确权管护的经验。

一、农村“僵尸”小水利的产权制度改革与理论模式

（一）农村“僵尸”小水利的产权制度改革历程

自新中国成立以来，随着农业生产经营政策的改变，农村小水利的产权制度大致经历了五个阶段的改变（见下表）。

（二）农村“僵尸”小水利的确权理论模式

农村小水利天然地具有“公共物品”的属性，即便是私人所有，也很难限制其他人对其的使用权。自所有权、管护权、收益权三权分离后，产权主体多样，投资结构复杂，导致管护主体一直无法落实到位。因此，要解决“僵尸”小水利的管护问题，首先要从源头解决问题。

在现代产权理论中，不同的学者对产权有不同的理解。“人们对资产的产权包括消费权、收入权和处置权”，巴泽尔表示，“人们对资产的权利是他们自身直接保护资产的努力、他人夺取资产的企图，以及政府保护资产的程度所决定的。”巴泽尔将商品理解为不同属性的集合（Barzel，2002，2006），并认为交易的本质是商品属性在交易者之间的转移。由于不同的属性具有不同的测度成本，从提高交易效率的角度考虑，交易双方不会对商品的所有属性进行测度并在契约中加以明确规定。这样，商品交易中的某些属性就不能明确界定，而成为“剩余属性”。这些未被明确规定的属性处于交易的“公共领域”，成为交易双方争相攫取的对象。公共领域的出现与财产权的定义和个人追求权力最大化的行为密切相关。巴泽尔在这里所说的公共领域并不是公共品，而是追求最大化的个人主动放弃的、产权未被清楚界定的属性的集合，当然在公共品中也有公共领域的存在。

“僵尸”小水利更多的是原本由农村集体所有但因管护经费不足而无人管护的，以及市场化改革以后通过承包、租赁、股份合作、拍卖等方式其权属流转至各种组织中的，但这种模式下产权归属复杂，也导致小水利的管护不当。“僵尸”小水利的管护权到底由谁负责呢？巴泽尔认为，共有的资产难以避免被人无偿攫取，倘若能实现所有制形式的单一化，资产的净收入就能实现最大化。因此，决定所有权最佳分配的一般原则是，倾向于对资产平均收入有较大影响的一方获得较大的权力份额。小水利的所有者中，从中获益最大的一方应该得到更多的产权份额和管护责任。

二、农村“僵尸”小水利的管护模式创新

我国农村小型水利管理与保护的三种模式：公有公营、公有私营、私有私营。

公有公营的管护模式主要存在于我国成立的早期计划经济时代，与我国当时的经济体制相适应。这种模式极大地促进了水利事业的发展，适用于经济建设的早期。但这种模式不仅无法调动农民的生产积极性，而且极大地增加了政府的财政负担，与当前强调的“放管服”理念相违背，不利于水利设施的市场化改革。

公有私营的模式的代表试点县为河南省许昌市。许昌市成立了用水户协会，负责本村节水灌溉工程的维护和日常管理。同时，乡镇人民政府选择三家合格的管理和保护公司。这样的管护模式不仅激发了村民的自治意识与责任感，调动其积极性，还贯彻了政府“放管服”的宏观管理理念。但是，由于政府仍然是小水利管护的投资主体，因此共有私营的管护模式并未有效缓解农村小水利管护对政府财政投入的依赖。该模式适合于水利工程产权改革过程中的探索阶段，用于培养农民的自治意识，提高农民的水利管护能力，累计管护经验，同时也适用于财政资金较为充裕的地方。

私有私营的管护模式极大地推进了水利建设的市场化改革，其代表的试点县为河南省济源市。小型农田水利工程由农民协会或农民联户等实施单位自行书面申请，上级批准。工程完工后，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁保护”的原则，由镇（街道）人民政府分类确权发证，用水户协会、农户等实施主体对工程进行自主管理，自主维护。私有私营的管护模式将“要我干”真正意义地转变成“我要干”，更为重要的是，明确了农村小水利的产权归属，同时吸收社会资金参与水利建设与管护。

三、浙江农村“僵尸”小水利产权改革与管护经验

2014年，浙江省确定了德清、开化、遂昌、云和四县为国家级农田水利改革试点县。至2017年10月，四县的改革工作经过验收考核，均为优秀。以上述试点四县为例，总结浙江省农村“僵尸”小水利的产权改革和管护经验，并提出促进小水利“产权明晰、权责落实、经费保障、管用得当、持续发展”的政策建议。

第一，项目实施方式：实行“建管一体化”。“建管一体化”是指农民专业合作社、家庭农场、农民用水合作组织等新型主体直接申报项目并负责项目实施。项目验收后，由财政补助形成的产权归村民委员会所有，其他产权和各项经营权归实施主体所有，并负责项目竣工后的管护工作。试点改革阶段，遂昌县完成了60多个高效节水喷微灌工程;开化县对高效节水灌溉、灌区等10多个项目按照“建管一体化”的模式进行管理;云和县实行“建管一体化”项目23项。“建管一体化”取得的成效主要体现三方面：一是加快了项目建设。从申请到实施，平均只需5天，大大减少了审批时间。二是提高了管护者的积极性。作为项目的所有者，对项目比较了解，所以管护更加高效。三是提高了资金使用效率。由实施主体负责建后管护，极大地降低了政府对工程后期的管理成本。

第二，产权制度改革：发“两证”，建“一市”，活“两权”。所谓发“两证”，是指颁发农田水利设施所有权证书和农田水利设施经营权流转证书，实现“虚权”转化为“实权”。试点期间，德清县共发放了农田水利设施所有权证2 274本，核发农田水利设施经营权转证29本，实现了“一设施一权证”全覆盖。所谓建“一市”，即为建立产权交易市场。试点期间，德清县完成了山塘、水库经营权流转交易29宗，交易额7 600万元。所谓活“两权”，即指量化经营资产股权和建立“两权”抵押融资机制，实现“活权”变“活钱”。试点期间，德清县将4.96亿元农田水利资产量化股权，探索建立农田水利设施所有权和经营权抵押融资机制，有效地解决了水利建设资金短缺问题。

第三，管护机制创新：标准化长效管护机制。德清县设立了水利工程标准化长效管理县级专项资金1 800万元/年，通过下属镇级逐步形成可推广的专业化、信息化、标准化管护经验模式。开化县以受益者自筹为主、政府绩效考核奖补为辅建立了一套能够使小水利“管得好、用得长”的长效机制。云和县通过“财政资金购买公共服务”的方式，引入了水利工程物业化管理;鼓励和支持“农民用水户协会”等专业合作组织，有效提高了工程管理和保护水平。

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收稿日期：2020-01-09

基金项目：浙江省大学生科技创新活动计划暨新苗人才计划“农村‘僵尸小水利确权与管护模式创新——基于产权制度的理论分析与浙江经验”（2019R414037）（主持人：朱明华）

作者简介：朱明华（1996-），女，浙江金华人，硕士研究生，从事管制经济学研究。