世界各国抢占研发央行数字货币先机

汪婉

自2008年美国引发全球金融危机以来，国际社会对美元霸权的不满和不信任情绪上升。美元作为全球最主要储备货币，美国在发行和进行国际贸易清算方面占据绝对优势。美元霸权的支柱是拥有覆盖全球的美元結算支付网络——纽约清算所银行同业支付系统（Clearing House Interbank Payment System，CHIPS）和环球同业银行金融电讯协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT）。一旦出现全球经济危机和金融动荡，美国则可以借助美元霸权将经济损失转嫁他国。不少国家，包括中国在内，都希望减少对美元的单极依赖，因此，许多国家逐步开始减少美元储备，着手建立本币国际结算体系。中国自2015年起建立了人民币国际结算体系（China International Payment System，CIPS），目前已经有89个国家和地区的865家银行加入。从参加方的银行数量看，日本位居第一、其次是俄罗斯、中国台湾地区名列第三。2019年1月，欧盟宣布创建“支持贸易往来工具”（Instrument for Supporting Trade Exchanges， INSTEX） ，作为与伊朗的商贸结算机制。而目前各国对于央行数字货币（CBDC）的研发，使得国际货币竞争增加了数字货币竞争的维度。中国在今年4月对数字人民币进行实测，引起广泛关注。

日本：与欧洲国家抱团取暖

日本的金融体系成熟完备，金融基础设施安全可靠。信用卡在日本十分普及，日本人对现金十分信任，基本上仍依赖现金支付。日本研发CBDC的基本出发点是要紧跟前沿技术，密切关注各国有关动向，以备应对国际金融体系的快速变化。从日本目前对CBDC的政策取向看，作为G7中的一员，日本选择了与欧洲国家抱团取暖。

2020年1月，日本央行宣布成立“CBDC应用可能性评估意见共享小组”，成员包括瑞典银行、英格兰银行、加拿大银行、瑞士国民银行、欧洲中央银行、日本银行六家中央银行，以及协调各国金融监管政策的国际清算银行（BIS）。“小组”涵盖了除美国以外的G7各国，并拉进了技术领先的瑞典和瑞士。日本急于拉主要国家央行和国际清算银行“入伙”，其目的是共同研发CBDC尖端技术，阻止他国抢占CBDC在世界范围普及应用的先机。研究成果文件显示，参与国通过共同研究迅速加深了对CBDC的认识，并且一致认为，CBDC的跨境交易门槛高，本次共同研究的最大收获是参与国就跨境交易体系兼容进行了沟通，包括提高跨境结算效率等关键环节设计。

欧盟：更多是政治考量

同日本一样，欧洲近年对于发行CBDC的重视，与其说是实际需要，不如说是政治考量。

欧盟对于发行CBDC态度积极。欧盟委员会已经要求欧洲中央银行讨论CBDC的发行问题。从2016年到2019年，欧洲中央银行分三个阶段与日本央行共同进行了分布式账本技术（Project Stella）实验，对银行间结算、证券结算、跨境结算等进行测试。2019年末，欧洲中央银行设立专家小组，从多个角度就未来发行CBDC的可能性进行探讨并制定方针。欧洲中央银行之所以对CBDC态度积极，一方面是受到脸书公司发行天秤币计划以及中国研发数字人民币的刺激;另一方面，欧盟也同样对美元霸权，特别是美国在国际结算方面的霸权地位感到不安。2018年特朗普政府退出伊核协议并加强对伊朗的经济制裁，同时要求欧洲及其他国家跟进。欧洲各国对此并不赞同，希望继续执行伊核协议并缓和对伊制裁，保障欧洲企业继续开展对伊贸易。但最终欧洲各国因为慑于美元结算支付网络SWIFT系统的完全支配地位，不得已接受了美国的制裁要求。

在上述背景下，欧洲开始摸索建立可以绕过SWIFT的国际结算系统。2019年2月，德、法、英宣布同伊朗建立INSTEX，作为与伊朗贸易结算的机制。通过这一系统，伊朗可以直接用欧元与欧盟进行贸易结算。德国还曾提出创建欧洲版SWIFT，也是意在改变美国利用SWIFT独占国际金融情报、任意施加金融制裁的现状。

美国：处于两难境地

在主要经济体加速研发CBDC的背景下，拥有发行世界基础货币美元地位的美国则持谨慎态度。美联储理事莱尔·布雷纳德在2019年秋天的一次报告中指出：“发行数字美元对美国的货币政策和金融稳定将产生什么影响，目前仍有待于进一步研究。”“美联储若发行和监管数字美元将面临一些严重问题：首先，美联储需要具备发行数字货币的法律资格;第二，美联储需要提高管理数字货币的能力，如保护持有者隐私、防范假币出现、降低网络风险等。” 2019年11月，美联储主席鲍威尔在听证会上表示，“美联储关注全球范围数字货币的动向，但是美国没有发行CBDC的计划。”2019年12月，美国财长姆努钦称，“今后五年美联储没有必要发行CBDC。”

美联储大楼外景。

在美国看来，中国或欧盟若发行CBDC都可能动摇美国在国际贸易结算上的霸权地位，甚至可能引发安全上的战略混乱，是对美国的重大威胁。而美国在没有做好准备的情况下，如果发行本国CBDC，同样会动摇美国在现有国际结算领域中的地位，无异于自杀行为。

美国对发行CBDC持谨慎态度还有一个重要原因，美元作为世界基础货币不但是世界经济的“中枢”，美国自身也一直享受着美元霸权带来的巨大利益。如果在毫无准备的情况下普及CBDC，美国将损失惨重。当前，各国对美元作为储备资产的需求仍然强烈，在疫情期间进一步上升。美国发行的美元低利率债券，是以无需成本的方式向全球分散风险。有美元作为国际交易的清算货币，美国在无需承担汇率风险的情况下，保证了金融市场的流动性。9.11事件后，美国还将美元作为经济制裁手段，以切断伊朗、朝鲜等“敌对国家”和个人在国际清算体系中的交易渠道。因此，美国担心，发行CBDC并建立新的结算体系，势必削弱美元地位，一旦失去清算系统控制权，金融制裁也将失去威力，这将直接冲击美国的国际地位。对美国而言，维持现状才是理想局面。

美国不会放弃数字货币时代的领先地位

但是，美国为在技术研发和政策制定方面保持领先，研发CBDC以及分布式账本技术的动作不会停止。2019年6月18日，美国脸书公司推出民间主导的数字货币“天秤币”（Libra1.0）发行计划，因其具有超越各国主权货币的性质，引发各国央行和政策当局的强烈关注。Libra1.0锚定一篮子货币，由数家金融科技巨头共同监管。根据资料显示，Libra1.0准备资产构成为美元50%，欧元18%，日元14%，英镑11%，新加坡元7%。由于Libra1.0将一篮子货币作为定价的基础，各国政府都非常担心，使用Libra1.0可能会影响其货币政策的制定，并在实行浮动汇率的经济体中引发汇率风险。而且如果Libra1.0真正流通，法定数字货币的地位亦将受到挑战，因此，包括美国在内的各国政府都持保留态度。

鑒于此，近日，脸书公司公布Libra2.0白皮书。Libra2.0提出了可以接入各国央行数字货币的可能性。在这一场景下，Libra2.0将开发以各主要国家央行货币为基准、能在各国使用的平台。跨境交易体系兼容是数字货币的技术难点，需要各国协调制定国际标准和规则。如果Libra2.0能解决这一问题，各国就不必单独建立数字货币平台，这将大大节约研发和使用成本。由大型科技公司作为“协调员”和“监督员”，Libra2.0就具备了国际清算功能。在全球大环境的催生下，不排除美国金融当局转变态度接受Libra2.0计划，继而发行美元数字货币。

如果上述情况成为现实，鉴于数字人民币没有纳入天秤币体系，天秤币体系内发达国家的CBDC，将和数字人民币发生激烈竞争。今年4月，中国对数字人民币进行实测，引发了美国强烈反弹。美国主流学者认为，“数字人民币将对美国的金融地位构成挑战，将损害美国在信息时代的全球影响力。”仅过了一个多月的时间，美国相关部门已经开始采取具体行动。

5月28日，由美国商品期货交易委员会（CFTC）前主席 Christopher Giancarlo创立的非营利组织数字美元基金会发布了其数字美元项目（Digital Dollar Project）的第一份白皮书。该项目详细介绍了CBDC的潜在应用以及推动数字美元发展设想。白皮书勾勒出美国CBDC的雏形，并指出未来数字美元将与传统金融机构，以及包括现金和自动清算在内的现有美元支付机制共同运转。该项目负责人明确表示，该项目不会颠覆美国当前的货币体系，将在政府的监管范围内开展工作。白皮书多处强调，数字美元将实施由美联储流向金融机构再到公众的双层运营体系，该模式与中国人民银行研发的数字人民币的运营方式一样，即央行向银行或受监管的机构发行CBDC，银行或机构以等额的准备金换取CBDC，再向用户进行分发。

数字货币难以动摇美元霸权

从更广视角看，更多国家发行CBDC将给国际金融体系增加新的竞争维度，形成“新战场”，但CBDC不会成为国际货币竞争的决定因素，一个国家也不可能凭借发行CBDC就在国际货币竞争中胜出。中国今年4月对数字人民币进行实测，外界认为，中国在主要国家中率先发行CBDC的可能性非常高。但中国研发数字人民币意在对国际货币体系进行有效补充，而非取代美元。正如近日美国前财政部长亨利·保尔森发文指出：“一些媒体夸大了中国央行将要推出的数字货币，那些担心美元主导地位将要因此终结的人误解了，虽然货币的形式有所改变，但其本质没有变。数字人民币仍然是人民币，而不是重塑了的金钱。用于交易的货币形态可能有所不同，但是人民币作为储备货币的地位并没有改变。”

迄今美元作为全球主要储备和清算货币的地位，是由二战后的地缘政治状况、美联储的政策以及美国经济的规模和活力共同决定的。但保尔森也承认：“美元作为全球储备货币的特权并不是命中注定的。实际上，美国经济占世界GDP的比重已经从1960年的近40%下降到今天的25%。在以中国为代表的新兴市场崛起、美国经济相对下滑的背景下，美元一直保持霸权地位是一种历史反常现象。”“到目前为止，中国的人民币最有潜力与美元抗衡。”

中国目前是世界第二大经济体、世界最大贸易体和最大消费市场，而人民币的国际地位与中国的经济实力不相匹配。虽然保尔森称“人民币最有潜力与美元抗衡”，但人民币要成为全球主要储备货币，最终还要靠国家的综合实力、货币的稳定性等综合因素发挥主导作用。

（作者为北京大学国际战略研究院理事）