以绩效为导向的全过程评价概述及案例研究

张喆

摘 要：在当前新形势、新要求下，全过程的绩效评价在各行各业逐步推广。如何拓展绩效评价覆盖面，深耕行业领域绩效评价，从绩效视角创新各类传统评价思路，并不断创新评价方法，从而延伸绩效评价的广度和深度，显得尤为迫切。这不仅能够有效推进预算绩效管理改革，对于建立健全预算绩效管理体系亦具有重要意义。

关键词：绩效评价;全过程;DEA

1 绩效评价背景

为不断提升财政科学化、精细化管理水平，切实提高财政资金的使用效益，自上世纪90年代开始，我国逐步推进预算绩效管理工作[1]。以项目支出绩效评价为基础，逐步扩大评价范围和评价类型，经历了从绩效评价探索到全过程预算绩效管理理念确立的发展阶段。2018年9月25日，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）发布，明确提出各部门各单位应建立全过程预算绩效管理链条，开展绩效评价和结果应用。各部门各单位要对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评。同时各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价。

2 绩效评价概述

我国对于绩效评价的研究虽然起步较晚，但是发展较快，学术研究基本上和我国预算绩效评价工作开展的实际相匹配。从评价对象来看，绩效评价主要分为项目支出绩效评价、政策绩效评价和部门整体支出绩效评价三种类型[2]。项目支出绩效评价以项目实施所带来的产出和效果为主要内容，以促进预算单位完成特定工作任务或事业发展目的而展开。政策绩效评价在实践中以财政专项资金政策为主要对象，除项目支出绩效评价的内容外，更加关注政策制定和执行的过程，并在效果评价中侧重公平性、响应性等价值标准判断，从而为政策是否存续、调整等提供依据。部门整体支出绩效评价是以部门所有预算资金为对象，以部门所有支出所达到的产出和效果为主要内容，以促进部门高效履职为目的的评价活动。

在进行绩效评价研究的学者中，对于政府和企业的绩效管理研究的占多数。洪源（2015）以公共需求偏好匹配标准为导向，设计出债务需求偏好匹配指数对地方政府债务规模进行绩效评估[3];徐大伟（2015）基于标准经济学范式的绩效评估研究较为缺乏的现状，提出了区域生态补偿绩效评价的必要性，并通过引入熵值法、傾向值匹配法、面板数据回归方法等经济学技术对区域生态补偿绩效进行评估[4];卢春（2015）对于国内外教育信息化发展状况以及评估相关的主要研究成果进行归纳，总结出教育信息化绩效评估研究的关键内容和研究趋势[5];杜永红（2018）对于精准扶贫的落实效果进行分析，通过构建科学合理、客观可行的精准扶贫绩效评估指标体系，引入信息化、专业化的第三方扶贫绩效评估机构，助力于精准脱贫工作[6];陈炀（2020）针对我国养老机构绩效评价不够完善的现状，建立了基于AHP模糊综合评价模型，并根据最大隶属度原则确定养老机构绩效等级[7]。而在企业层面，何威风（2017）利用2010年中央企业开始全面实施EVA业绩评价这一自然事件对于检验业绩评价改变是否会影响企业风险承担进行检验，并发现EVA业绩评价制度能够显著增加中央企业价值[8]。王静（2020）运用DEA-Malmquist指数和Tobit模型对2012～2018年间30家教育类上市公司的经营绩效及影响因素进行实证测算，从静态评价、动态评价上分别探讨了因不同因素对于教育类上市公司经营绩效的影响程度[9]。

3 当前绩效评价存在问题

结合我国当前以一般公共预算项目支出绩效评价为主的实际情况，发现当前的绩效评价存在以下问题：

3.1 评价范围与类型存在局限

目前预算绩效评价主要以一般公共预算的项目支出为主，随着全面实施预算绩效管理工作的推进，不仅是财政支出，各级政府收入预算也将全面纳入绩效管理。在评价环节方面，将绩效管理由事后评价向事前、事中评价拓展;在评价范围方面，也不再仅仅关注一般公共预算，将会逐步覆盖政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算;在评价类型方面，还将积极拓展各项专题研究，如政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府债务项目等专题绩效评价;在评价层次方面，不仅有项目、政策和部门整体绩效评价，还有对一级政府的财政运行绩效评价;在其他三本预算及相关基金的绩效评价中，除了关注项目层面的评价外，还将逐步向其整体运行层面的评价拓展。

3.2 行业内部针对性绩效评价缺乏

当前我国的绩效评价更多依赖于各级财政部门出台的绩效评价共性指标体系框架，缺乏针对特定行业和领域的评价指标体系，无法有效指导分行业、分领域的绩效评价工作。而且当前绩效评价多从财政视角出发，更多的是关注资金情况，对于行业本身的管理和发展需求挖掘有限，未能体现出行业特色。因此需要结合预算管理工作的特点和实际，解决当前绩效评价过程中存在的主观性强、可操作性差、指标测量缺乏科学性等问题，绩效评价工作需要进行分行业、分领域不断深化，进一步突出行业和项目特点，提高绩效评价结果的客观性和准确性。

3.3 传统绩效评价导向性差

总体而言，我国传统的公共评价/评估包括了审计、税管、财政监督等，涉及多个核心部门，但更多的还是指向资金或某一特定环节的合规性。比如传统的投资评审工作更多的是基于项目设立必要性和可行性进行，与绩效目标基本没有关联，绩效目标对投资项目的建设与管理也无实质性指导意义。再比如营商环境评估，除了以世界银行为代表的营商环境便利度等评价指标体系外，还可以从绩效视角，用效果说话，不止考虑营商环境变化情况，还应进一步考虑这种变化带来的影响。随着绩效的理念不断深化，各级政府和部门将会更加重视财政预算资金的使用效率和效益，转变各类传统公共评价和评估的思路，从某项特定的、单一的合规性评价或评估向以绩效为视角的综合性方向创新，以提高各类传统公共评价和评估对政府决策的参考价值和财政资金使用绩效。

3.4 绩效评价方法单一

目前，我国的绩效评价方法以定性为主，较少采用定量分析。无论是在评价指标体系设计，还是在评价手段上都还存在一定局限性，无法真正反映预算资金的绩效情况。在未来，可以在以下三个方面予以深入：首先，要不断改进完善绩效评价指标体系，切实解决评价指标体系中决策—管理—绩效指标相互割裂、绩效导向不充分的问题，将绩效的本质，即投入—产出的配比问题，作为评价指标体系建设的核心;其次，引入投入—产出分析、成本—效益分析等方法，强化预算绩效分析，切实回答绩效目标和预算的合理性、匹配性等问题;最后，在绩效评价的手段和工具上，依托绩效大数据的应用，搭建绩效评价标准数据库，更加便捷、有效地获取数据，实现数据共享，并利用大数据手段构建智能化绩效评价模式。

3 绩效评价案例优化研究

针对当前绩效评价的局限性，我们除在项目支出、财政支出政策和部门整体支出等方面应逐步完善评价思路和流程以外，还应该不断拓展绩效评价的评价类型、深耕绩效评价行业领域、以绩效视角创新传统公共评价和创新评价方式方法等方面积极开展探索性尝试。

3.1 拓展评价类型——以政府购买服务项目为例

作为转变政府职能、改善公共服务质量的重大部署，政府购买服务改革是当前提升政府公共服务水平的关键举措。如何有效地规范政府购买服务行为、检验服务成效、提升资金使用效率、推动政府职能转变成为必然要解决的问题，也成为政府购买服务绩效评价推进的动力。与一般项目评价的维度略有不同，政府购买服务项目的绩效评价要从购买主体和承接主体两者的职责履行情况切入。除传统预算项目的评价要点外，政府购买服务绩效评价的核心还应包括：是否应该选用政府购买服务方式开展，政府购买服务的成本是否合理、服务质量是否提升、服务对象是否满意，通过政府购买服务是否进一步促进了政府职能转变和相关职能机构的精简优化。

以某地区公共自行车政府购买服务项目绩效评价工作为例，其全过程绩效评价则包括购买主体开展购买服务的决策和监管情况、承接主体的组织、服务产出、服务成效以及相关方满意度等。具体来说，对购买主体主要考察：公共自行车运维服务购买的必要性、政府购买服务方式的合规性、服务购买价格的合理性以及相应的监管制度是否建立健全和执行有效。对承接主体主要考察两点，首先是合同履约的有效性，包括运维的车辆、站点数量计划是否完成，運维质量是否达到约定要求，相关工作响应是否及时;其次是运维效果如何，如车辆借还频率、办卡率和市民满意度等。

近年来，随着供给侧结构性改革不断深化，公共服务需求日趋多样化，我国政府购买服务规模也逐步扩大，因此有必要建立完整的评价体系对政府购买服务预算资金支出的实际效果进行客观评价，这是促进公共服务质量与效果提升、切实提高财政资源配置效率的重要保障。

3.2 深耕评价行业——以城市公交运营绩效管理为例

由于我国当前绩效评价大多以资金管理为主，对行业管理的诉求响应较为有限。随着预算绩效管理工作不断推进，深挖不同领域资金使用特点和核心绩效、突出行业特色的需求日益凸显，就需要进一步深化分行业领域的绩效评价工作。

以公交运营效率的绩效评价为例，为有效提高公交运营效率，提升公交收入，降低公交运营成本，对公交亏损补贴资金开展绩效评价。首先从财政资金使用角度出发，对资金管理规范性、资金效果的效率、效益进行分析;其次是成本规制办法的制定及修订，成本规制是通过厘清公交运营合理成本、完成成本规制办法的制定并以此作为公交补贴的重要依据;最后是开展行业监管机制绩效评价，这是在常规绩效评价上，针对公交行业相关参与方、监管方的组织架构、职责分工进行深入的探讨，并提出优化的方向性建议。在公交行业财政补贴的基础上，通过成本规制，不断深入公交企业内部控制诊断、行业监管优化，进一步完善公交行业的整体监管体系，督促公交企业提高公交服务绩效。

通过以绩效为导向对管理内容进行不断拓展和路径探索，绩效理念逐渐在公交领域中深化应用。此外，针对公交行业面临的问题并结合公交行业的预算绩效管理的实际情况，公交行业绩效管理体系平台化及标准化的建设也应提上日程。

3.3 创新传统评价——以对口支援中期规划评价为例

五年发展规划是引领我国经济社会发展的战略性、纲领性、综合性的规划，中期评估是保障规划有效实施的重要手段。传统的规划中期评估侧重于规划目标的完成情况，聚焦宏观层面，对中观和微观层面的关注较少，无法有效反映规划执行的实施过程与效果。而以绩效为视角的规划中期评价恰好可以作为解决这一问题的突破口。

以某地区对口支援工作“十三五”规划中期评价为例，由于对口支援规划实施内容多，项目范围广，涉及支援方、受援方等多个部门的协调及配合，因而在规划评价的过程中，如何平衡“面—线—点”三个层面评价的关系是影响规划评价结果的关键因素。在具体实施时，总体规划层面，围绕规划制定、规划实施及规划效果等方面展开，不仅涉及政策规划所有内容，还应关注领域中最重要的发展方向和战略要求以及最关键的薄弱环节。此外，还要关注规划运行偏差情况。以问题为导向，通过对目前发展现状与规划基年发展状况进行比对，来反映规划总体实施效用。各县层面，除了关注对口支援机制、对口支援人才保障、资金管理、项目管理及社会力量参与等方面的执行情况，还应关注规划落实到县级农村建设、社会事业、产业发展、人力资源培训等各方面产生的效果。

随着社会发展环境的深刻变化，规划的编制审批和实施管理都面临着改革的强烈诉求。如何突出规划的公共政策属性成为改革聚焦的热点。通过开展规划评价，能够指导下一阶段规划方向，逐步推进规划由蓝图式规划向过程式规划转变，从而保证地区长远目标的实现，推动地区的发展。

3.4 创新评价方法——以DEA模型在绩效分析中的应用为例

绩效评价指标设置不合理、主观因素过多、分析方法单一等都直接影响着评价结果。虽然通过创新绩效综合评价指标体系，在一定程度上解决了绩效评价不以绩效为导向和核心的问题，但仍无法建立起绩效目标与预算之间的关联关系，不能完整揭示绩效的本质。因此需要在此基础上，逐步实现以信息化手段为依托，以数据分析为工具的绩效评价体系。

以某地区一流学科建设项目的绩效评价为例，首先按照一般绩效评价的思路對评价期内各学科建设资金使用绩效按照绩效评价指标体系进行评分，并按照评价得分进行排序;在此基础上，引入了数据包络分析（以下简称DEA）模型，对资金投入的边际效益进行考察，分析各学科现有资金、师资力量以及教学科研平台等资源投入与学生培养、科学研究等方面的产出比是否达到最优，以衡量各个学科建设实施的相对有效性;最后结合预算合理性分析结果与DEA模型分析结果，分析目前预算安排是否满足发展需要，并给出相应的调整建议。

由于评价方法有各自的适用范围和特点，因此在开展绩效评价时，应根据实际需要选择合适的分析工具，不能过多的依赖单一方法。此外，对于绩效评价的创新，一方面要创新绩效评价方法，另一方面还需要创新数据挖掘技术。以大数据作为支撑，在绩效指标和标准的基础上，利用纵向对比分析、标杆值管理、数据可视化分析等方法对资金绩效进行3E分析，能够为绩效大数据分析应用系统的构建提供思路，同时为绩效大数据分析模式推广应用奠定基础。

4 总结与展望

通过在评价类型、评价层次、评价方法等方面进行拓展创新，积累了一定的实践经验，希望为各地区、各行业绩效评价下一阶段的工作方向及重点提供参考和借鉴。未来随着经济社会发展，管理需求不断变化，绩效评价的内涵和外延也将不断丰富。我们将充分借鉴国内外在预算绩效评价方面的经验，结合我国国情和要求不断进行创新调整，助力我国预算绩效管理水平迈上新的台阶。

参考文献：

[1]郑德琳. 从公共服务协议到部门业务计划——英国新绩效预算改革对我国的启示[J]. 财会研究， 2018（03）：5-9.

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[3]洪源，秦玉奇，王群群.地方政府债务规模绩效评估、影响机制及优化治理研究[J].中国软科学，2015（11）：161-175.

[4]徐大伟，李斌.基于倾向值匹配法的区域生态补偿绩效评估研究[J].中国人口·资源与环境，2015，25（03）：34-42.

[5]卢春，尉小荣，吴砥.教育信息化绩效评估研究综述[J].中国电化教育，2015（11）：62-69.

[6]杜永红.大数据背景下精准扶贫绩效评估研究[J].求实，2018，（02）： 87-96，112.

[7]陈炀，苗通，马欣.基于AHP模糊综合评价法的养老机构绩效评价研究[J].中国物价，2020（05）：90-93.

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[9]王静，周伟.中国教育类上市公司经营绩效评价及影响因素分析——基于面板数据的DEA-Tobit实证研究[J].洛阳理工学院学报（社会科学版），2020，35（02）：26-32.