非洲政治多元化趋势探析

黎文涛

[内容提要] 近些年来，非洲政治生态发展呈现新的特征和趋势。西式政体形式与本土政治传承之间的碰撞、磨合是非洲政治发展的一条主线，非洲国家通过自我调适和改良，推动两者之间的融合，缓解了非洲政治中的一些痼疾，多党选举、政党政治以及军政关系均出现积极变化。但是，西式政体和本土政治文化的结构性矛盾短期内难以消除。同时，随着政治和经济社会的加速转型，非洲多国出现“第三任期”问题以及大规模的社会运动，对其政治稳定造成冲击。非洲政治转型的影响也在逐步显现，并在改变、重塑非洲与外部世界的关系。中国是非洲最重要的域外合作伙伴之一，非洲政治转型的内生性和自主性要求中非关系与时俱进，为中非关系的深化提供了新的历史机遇。

冷战结束以来，非洲国家政治进入新的转型期，外来的西式政体与本土政治传承之间的碰撞、磨合是非洲政治发展的主线。当前，多党民主制已在非洲全面落地，但非洲政治发展态势并不是线性的，更非单一的，更多国家积极探索符合本国国情的政治发展之路，融入了更多的非洲元素。近些年来，非洲国家与地区组织加强了自我政策调整和机制建设的实践，长期困扰非洲政治生态的一些老问题有所缓解，但亦涌现出不少新问题。非洲政治生态如此诸多的变化对外部的影响逐步显现，也不可避免地牵动着中国与非洲的关系。

一、非洲政治转型的多元化趋势

当今，多党民主政体的制度性安排是非洲政治的共性，长期以来，这种西式外来制度与非洲传统政治文化不断碰撞，成为影响非洲国家经济发展和安定团结的结构性因素，这种结构性矛盾成为影响非洲政治的“阿喀琉斯之踵”，也进而衍生了外界对非洲政治转型消极与悲观的论调。近些年的实践表明，非洲国家虽然有相似的制度外衣，但政治发展呈现出复杂和多元的态势，54个非洲国家的政治发展路径并未“模式化”或“单一化”，更重要的是非洲国家政治上在努力自我调适与改革，既推进外来制度与本土政治的交融，尽可能地减少和抑制内外政治文化的矛盾、冲突，着力提升两者的互补性，又积极探索符合本国国情的政治理念和治理模式，强调对世界不同政治发展路径的综合性学习与借鉴，因而推动非洲政治在选举政治、政党政治、军政关系、国家治理模式等方面向稳改革和发展。

(一)非洲国家的选举政治趋于理性。目前，非洲54个国家里52国实行了多党选举制。在非洲国家普遍实行多党民选制度的背景下，选举政治的成熟度是衡量非洲政治生态的核心指标之一。长期以来，在传统部族政治影响下，因选举引发的部族冲突和社会动荡是冲击非洲政治与安全稳定的痼疾，非洲一度被贴上了“逢选必乱”或“逢选易乱”标签。近些年来，非洲的选举政治发生积极变化，因选举引发的部族冲突和社会动荡大幅下降。2014～ 2019年，非洲国家的总统和议会大选共有67场，基本上都实现了平稳过渡，仅2015年布隆迪、2016年加蓬等少数几场选举引发了一定规模的社会动荡。值得注意的是，除南非外，非洲的地区大国尼日利亚、肯尼亚、刚果(金)都曾是部族政治和“逢选易乱”的典型国家。近些年，这些地区大国的选举暴力问题明显减弱，尼日利亚2015年和2019年两次总统大选都平稳过渡；2017年肯尼亚出现了非洲首例司法机构推翻大选结果的情况，虽然几番折腾且令国际社会担忧会因此爆发冲突，但仍保持总体稳定；2019年，在各方斡旋下和政治磋商后，刚果(金)也实现了其历史上第一次国家权力的和平更迭。可见，非洲“逢选必乱”或“逢选易乱”的说法开始被打破。冷战结束后30年来，非洲多数国家经历了4～6次选举，多次的制度化实践不断重塑着非洲政治生态和社会认知，非洲政客、精英、民众对选举政治的态度变得更加理性，而非盟、地区组织以及国际社会对非洲选举政治已建章立制。非洲社会在此过程中对选举暴力的集体排斥心理日益成型，人心思稳渐成主流。从总体上看，在外来制度与本土政治的交融过程中，非洲国家并没有停滞在水土不服阶段，而是努力减少和抑制两种政治文化融合中的矛盾和冲突，提升两者的互补性，寻求非洲政治良性发展路径。

(二)非洲政党政治朝着多元和成熟的方向发展。近些年来，非洲的政党政治稳定发展，呈现出明显的非洲特色。一是多元化态势。据不完全统计，非洲国家政党在20世纪80 年代末只有约130个，90年代中期增至1800多个，当前仅撒哈拉以南非洲地区就有2300个左右,在一轮又一轮的政治分化、组合中，非洲国家政党大体形成了“一党独大型”、“朝野势均力敌型”以及“碎片化型”等几种类型。(1)钟伟云：“当前非洲政党政治的阶段性特征及中非政党关系”，载张宏明主编：《非洲发展报告2014～2015》，社会科学文献出版社，2015年。“一党独大型”以东非和南部非洲国家为主，这些国家执政党多由革命党转型而形成，执政根基较为扎实，其中不少政党信奉“枪杆子出政权”或强人政治，如在南非、纳米比亚、莫桑比克、安哥拉、卢旺达等国；“朝野势均力敌型”受西方民主化影响较深，政党间的政治竞争较为激烈，不少政党还具有部族政治色彩，如在尼日利亚、肯尼亚、加纳、塞拉利昂等国；“碎片化型”则指多个党组成执政联盟，没有强力的执政党，以致国家不时出现政治危机，如战乱和政权垮台，政党的碎片化结构反映的是国家权力的碎片化，如在莱索托、刚果(金)、利比亚、中非共和国等国。

二是政党现代化建设加强，“部族政党”逐步改造成“国家型政党”。部族政治是长期困扰非洲政党政治的痼疾，不少非洲国家的党派是建立在部族基础之上，政党政治因此曾时常沦为部族间权力竞争的工具。近些年来，非洲多国都明令禁止政党在宣传时涉及部族问题，之前部族色彩较强的一些政党在选举中也很少再公开拿部族问题做文章，并且努力推动其政党从部族性政党向包容性政党转型，从部族、宗教和地域层面提升党员结构的多元化。以肯尼亚为例，部族政治长期影响肯政治生态，2007年大选曾引发大规模部族冲突，至此之后，肯尼亚全国痛定思痛，加之国际社会监督，2013年和2017年大选中，虽然执政党和反对党都带有部族化特征，但竞选领导人不再拿“部族问题”说事。尼日利亚是部族矛盾最尖锐的非洲国家之一，但尼主要政党正逐步打破部族和地域界限，朝着“包容性”和“全国性”政党转型，尼总统布哈里在竞选期间，就把三个部族与区域化鲜明的政党撮合成当前的“全体进步大会党”，使该党更能体现尼国家整体利益。

三是政党革新意识增强，运作和决策机制建设趋向民主化、科学化。非洲政党政治起步晚，并掺杂了当地传统政治中的威权思想和家族观念，“强人压过政党”和“家族党”的现象在不少地方存在了很长一段时期，严重干扰了政党机制化的运作和健康发展，导致政党作用的不断退化。同时，非洲不少老党、大党尚未适应由革命党向执政党的角色转换，党的思想和组织建设滞后，自我认知与社会认知的差异拉大，党内分裂、思想涣散和人才青黄不接的现象突出。面对上述挑战，不少非洲政党开始自我革新和纠偏，强化党的领导，强调“以党领政”。例如，南非祖马总统的“私宅案”、“古普塔家族案”等丑闻严重影响到执政党非洲人国民大会(“非国大”)的形象，致使其支持率屡创新低。“非国大”为确保执政地位，2018年2月通过党的集体决策把祖马从总统职位上“召回”，推举形象和声望俱佳的拉马福萨为新领导人。安哥拉被认为是腐败问题严重的非洲国家之一。2017年，在安哥拉掌权38年的多斯桑托斯让出总统宝座，外界普遍认为，这是缘于执政党安哥拉人民解放运动内部的高度共识，而新总统洛伦索在党内的支持下，大力实施反腐，重点是对多斯桑托斯家族把控的石油和金融部门开刀，此举也是向安哥拉国民表明态度，即国家和政党不是为某个人或家族服务。

(三)非洲国家军政关系逐渐正常化。军政关系长期以来一直是非洲国家政治发展的关键影响因素，在长达5个世纪的殖民统治下，非洲国家政权的现代化建设滞后，不成熟的政府文官体系根本不足以对整个国家实施有效的管理，而军队则成为管控国家、维护社会稳定的主要力量，军人阶层由此逐步演化成了一种特殊利益集团，其行为已不单单限于维护国家主权安全，而是全面介入政治、经济和社会生活，军人干政现象屡屡出现。近些年来，随着非洲政治安全形势的变化，非洲国家的军政关系逐渐转向。在近10多年里，非洲的安全形势明显好转，战乱与冲突的频次、烈度下降，军人在非洲国家政治中的作用和影响力下降。同时，非洲联盟和非洲次区域组织在减少或消除解决军人干政的问题上不断发力，近年来非盟和平与安全理事会在非洲国家的一致支持下，被赋予较大权力，可对非洲政变、冲突和战乱采取强制维和行动，尤其对“非宪法的方式来变更政府的行为”采取零容忍的态度；在非盟的引领下，非洲次区域组织如西非经济共同体、南部非洲发展共同体等都坚决执行相关政策，对通过军事政变上台的政权采取不承认政策，取消政变国的成员资格。在此推动下，过去长期困扰非洲政治发展的军人干政和军事政变问题目前已经明显消解(参见表1)。非洲国家政变发生频次目前降到20世纪60年代以来的最低水平，2015～2019年基本没有发生过成功的军事政变。(2)2019年4月，苏丹军队让总统巴希尔下台虽被非盟认定为政变，但和以往非洲国家政变不同，苏丹军队并不是主动想推翻巴希尔，只是在内外压力之下的退让，以保证军人集团继续执政。这标志着长期困扰非洲国家的军政关系逐步正常化，是非洲安全局势中的重大利好动向。

表1 非洲政变情况(3)该数据整理结合了近年来非洲政变新情况，并参照Laurie Nathan,“Trends in Mediating in Africa Coups,”https://www.up.ac.za/media/shared/237/PDFs/Publications/trends-in-mediating-in-african-coups.zp84166.pdf.(上网时间：2020年5月10日)

(四)非洲政治理念突出“内生性发展”。从历史看，外部的影响和干预深刻影响了非洲国家的政治生态。殖民时期欧洲宗主国把“现代国家”的概念和实践引入非洲，冷战时期美国和苏联让非洲国家进行政治体制选择，冷战结束后欧美则在非洲强推西式民主。因此，非洲国家对于探索符合自身政治经济社会实际的非洲发展道路怀有强烈意愿。进入21世纪后，随着非洲经济的发展和国力的提升，非洲国家加快了政治自主实践的步伐。在面对传统和现代的政治理念、东方和西方的政治模式，非洲在学习中扬弃，以便在治国理政中契合和彰显非洲元素。迄今，非洲国家鲜有建立起完善的国家制度和政府治理模式，尤其是与亚洲国家近几十年的巨大发展相比更显治理能力的缺失。近些年来，非洲不少领导人和精英对长期影响非洲的一些治理理念进行了深刻反思。一是对以“华盛顿共识”为代表的新自由主义模式的反思，逐步认识到“有为政府”的重要性、政府不能在经济社会发展中消极退出。二是对传统计划体制的反思和调整。冷战期间，不少非洲国家有过社会主义实践，但未得要领，多是照搬苏联模式，没有和本国国情相结合，平均主义、指令性经济和外资剥削论的思想遗留至今。在当今全球化和市场经济的大背景下，这些非洲国家逐步认识到其消极影响，进而加大改革力度，盘活体制机制，以适应新的形势需要。三是对萨米尔·阿明等人的“依附论”和沃勒斯坦的“世界体系论”提出修正，认识到这类理念忽略了非洲自身的能动性，把失败多归结于外部因素或历史因素，带有“宿命论”的观点。在此基础上，非洲“内生性发展”和“发展型国家”的政治理念脱胎而出并受到广泛关注，开始在一些国家付诸实践，显示出非洲元素的生命力。第一，突出非洲本土政治文化在国家政权建设中的作用。冷战后，欧美在非洲强推西式民主，非洲国家政权建设的“现代化”等同于“西化”。非洲国家提出的“内生性发展”则要求国家的政治发展和政权建设必须依托非洲的历史和文化传统，要实现权威与民主的平衡，改变长期来弱政府、强社会的状况。同时，在事关非洲和平与安全议题上，把“非洲问题，非洲方案”定为处理相关事务的一个基本原则。第二，强调“有为政府”和“自主性发展”的发展治理观。非洲精英逐渐认识到，政府不能在市场经济中消极退出，非洲国家营商环境被广为诟病，因此更需要政府监管和规划。同时，非洲也借鉴东亚国家的成功经验，认为作为后发国家，“有指导性、目标明确”的国家发展规划十分重要。据不完全统计，非洲目前有近40个国家制定了中长期的国家发展规划。此外，非洲国家普遍推进经济的多元化以调整过度外向型的经济结构，并减少对外援的依赖，努力实现经济自主。第三，强调独立发展和多元合作的对外关系。不触碰“多党民主制”的制度底线，赢得西方和国际金融机构的认同，但抵制西方对其内政的干涉和意识形态渗透。同时，这些国家都积极“向东看”，强化与中国等新兴国家关系，并学习和借鉴这些国家的治国理政经验。

当前，一些非洲国家在国家治理中践行“内生性发展”和“有为政府”的政治理念，积极探索符合非洲以及自身国家国情的发展道路和政治治理模式，强化政府的宏观调控能力，并取得了成效。卢旺达是近年来非洲国家探索自身发展道路的一个“成功样板”，其在政治与社会改革中提出的“本土创制”即是典型的内生性发展和自主发展，其要义是结合历史传统机制和现代治理方法来解决问题并推动改革，迄今已创立近20个重建社会、改善民生和发展经济的治理机制。(4)“舒展：卢旺达复活优良传统以疗社会创伤”，http://memo.cfisnet.com/2019/0723/1316845.html.(上网时间：2020年3月25日)目前，卢旺达在世界银行的营商环境排行中高居非洲第二，是全球经济增长最快的国家之一。此外，非洲国家打造“有为政府”的理念集中体现在产业政策上，埃塞俄比亚、卢旺达、吉布提和赞比亚等国大力推动工业园区或特区建设，借鉴中国、新加坡等国经验，集中政府的政策红利，有针对性地培育本国具有比较优势的产业。近年来，在多数非洲国家出现“逆工业化”情况下，这些国家的工业实现了明显增长，例如埃塞俄比亚工业在国内生产总值的比重从2009年的9.68%增长到2018年的27.26%。(5)“Ethiopia: Share of Economic Sector in the Gross Domestic Product from 2008 to 2018，” https://www.statista.com/statistics/455149/share-of-economic-sectors-in-the-gdp-in-ethiopia/.(上网时间：2020年5月10日)

二、非洲政治转型的新挑战

非洲政治总体上是朝着积极的方向发展，长期困扰非洲的一些政治难题有所缓解，如国家政权建设加速现代化、政府和军队关系正常化、选举暴力减少、民众对国家的认同感上升等。但是，一些新问题逐渐凸显，既有一定发展阶段之间的沟沟坎坎，也有自主发展道路探索中的政治困境，还有外部因素的影响。

(一)非洲国家探索自主政治发展道路遭遇两难困境。当前，非洲政治发展有两条脉络，一方面是民主化转型的持续推进，部分西方色彩的政治价值理念已融入进非洲的政治意识形态中；另一方面，非洲特有的政治文化发展与变革仍在持续，各国不断探索适应本国发展的政治模式。这两种政治文化在同时推进的过程中必然产生碰撞。近年来，围绕非洲领导人任期制改革的争论就暴露出本土与外来政治文化之间的矛盾。非洲传统政治强调权威，从2014年起，不少非洲国家为强化领导体制和治理的延续性，通过公投延长领导人任期，但西方却视其为“开民主倒车”，联合这些非洲国家的反对派，不断进行抨击和打压。虽然“非洲晴雨表”统计显示，非洲73%的民众支持任期限制，(6)“African Publics Strongly Support Term Limits, Resist Leaders’ Efforts to Extend Their Tenure，”Afrobarometer, No. 30，May 25，2015.但这种民意在不同国家有着较大差异，只有政治清明、经济发展才是民众评判非洲领导人任期问题的核心依据。如卢旺达在卡加梅带领下打造清廉政府，消弭部族仇恨，经济飞速发展，百姓高度拥护卡加梅的连任；反观布基纳法索、刚果(金)、津巴布韦等国贪腐横行，治理失序，国内反对呼声很高，有的政府甚至被民众推翻。

与此同时，一些非洲国家领导人长期执政后，出现了国家治理懈怠和固步自封的作风，改革停滞、利益固化现象严重，民众厌倦和不满的心态抬头，进而酿成社会政治运动，威胁到政权和政治稳定。2017年底，在津巴布韦有“国父”之称的领导人穆加贝已届93岁高龄，在国内政治和经济衰败的情况下仍大搞党内清洗以稳固权力地位，最终在“兵谏”中退位，其下台被视为党心、军心和民心所向。2019年，83岁的阿尔及利亚领导人布特弗利卡虽已中风6年，但执意参选总统，以致引燃国内矛盾，最终在内外压力下交权。目前，喀麦隆、赤道几内亚、乍得、乌干达、厄立特里亚等多个国家都面临类似的高风险。例如，86岁的喀麦隆总统比亚到2020年已执政39年(任期至2025年)，但国内安全局势日趋严峻，反政府游行示威此起彼伏，冲突骚乱不断。应该承认，非洲的“老人政治”有其历史的必然性，这些国家基本上都是“枪杆子里出政权”，老一代领导人通过民族解放时期的武装革命或是独立早期的政变上台，在“文治武功”的盛名之下难以实现正常的权力交接。但是，当前，非洲政治发展的历史条件、国际环境和民众思潮已发生很大变化，民主化加深而非减弱，越来越多的国家走上了正常权力交替的轨道，基本上未再出现终身统治的问题，有限任期已然成为潮流。正如英国皇家国际问题研究所非洲项目主任韦恩斯所指出：“非洲长期掌权的领导人正在退出历史舞台，今后一个人长期掌权的的现象会逐步减少，这是非洲政治发展的趋势。”(7)“Africa’s Long-standing Leaders Are Disappearing,” https://www.chathamhouse.org/expert/comment/africa-s-long-standing-leaders-are-disappearing.(上网时间：2020年3月25日)

(二)非洲国家进入经济社会转型期，社会运动和街头政治严重冲击非洲政治稳定。从20世纪90年代末开始，多数非洲国家经历了约20年的经济增长，其间城镇化、工业化以及社会结构优化等多重任务交叉重叠，发展中的社会公平问题凸显，官民矛盾、贫富矛盾、劳资矛盾积聚并发。目前，非洲国家进入经济社会发展的转型期并伴随着社会矛盾的高发期，相对于冲突斡旋、维和平乱等安全治理来说，社会治理作为一项更加复杂和系统的工程对非洲国家提出更大挑战，非洲政府的治理能力短板凸显，进而威胁到非洲的政治与安全稳定。

当前非洲的经济社会转型主要面临着两大难题。一是发展与稳定的失调。如亨廷顿所言，“现代性产生稳定，而现代化产生不稳定”。(8)[美]塞缪尔·亨廷顿著，李盛平等译：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社，1998年，第41页。非洲国家处在由传统社会到现代社会的转型阶段，在经过了20年的经济增长后，一大批非洲国家人均GDP进入1000美元至3000美元的区间，带来急剧的社会变迁，引发利益格局分化、贫富差距扩大、社会秩序混乱等问题。对于非洲领导人和政府而言，这是前所未有的新难题，如应对不当就会发生大规模的社会群体性事件而动摇执政根基。二是城市化与经济发展的失衡。当前，非洲是全球人口增速和城镇化速度最快的地区，撒哈拉以南非洲的城市人口增长率为4.1%，为全球最高，全球均速为2%。(9)“Urbanization in Sub-Saharan Africa，”https://www.csis.org/analysis/urbanization-sub-saharan-africa.(上网时间：2020年3月26日)但是，非洲的人口增长、城市化增速与经济发展水平不相匹配，多数非洲国家的城市化伴随着“逆工业化”，城镇化缺少产业发展支撑而无法吸引劳动力，青年失业率迅速攀升，加剧了社会的不稳定，青年和城市贫民成为社会运动和反体制的中坚力量。

2010～2019年间，非洲自下而上的街头政治或群体性事件急剧增加，达到历史高点。根据专业统计，非洲的社会抗议活动呈现出爆炸式的增长，从2009年的819起增长到2019年的10793起，2017～2019年间增长最快。(10)“Young Africans Want More Democracy，”The Economist，March 7，2020.同时，社会抗议活动的持续时间从之前的数天或数周，发展到现在的数月甚至一年，如在马拉维、苏丹、几内亚、多哥等国。(11)“ACLED 2019: The Year in Review,” https://acleddata.com/2020/03/02/acled-2019-the-year-in-review/.(上网时间，2020年3月26日)2019年，非洲国家政局变动最剧烈、最受国际舆论关注的是阿尔及利亚和苏丹，两国领导人被推翻。国际舆论对两国政局剧变均感意外，阿尔及利亚的布特弗利卡和苏丹巴希尔执政多年，可谓非洲强势领导人的代表，既无军队篡权之忧，也无强势的反对党作对，但却倒在了大规模街头政治运动之中。同样，有着“非洲稳定之弧”之称的埃塞俄比亚遭遇大规模的群体性事件，导致2018年政局剧变，新领导人上台。非洲多国蔓延的社会运动有着共同特点，多是民众自发而起，以年轻人为主，要求改变社会“不公”，从经济诉求、社会诉求向政治诉求蔓延，且抗议示威是多点爆发，在示范效应和相互刺激效应的影响下，蔓延成全国性政治危机，加之当前全球经济低迷，非洲国家在“过苦日子”的情况下，涉及底层的民生问题常常成为压倒骆驼的最后一根稻草。例如，苏丹政局突变导火索竟是一块面包从1苏丹镑涨至3苏丹镑，抗议示威也从经济诉求转变为政治诉求，最终导致2019年4月巴希尔政权垮台。与此同时，经济社会转型期的矛盾也让非洲的政治与经济民粹主义滋生蔓延，加之国际上民粹主义思潮的泛滥，不少非洲国家政治和经济政策趋于极端化，社会层面出现了“排外”“仇外”的情绪，乌干达、加纳、赞比亚、肯尼亚等国针对外国资本和商品的抵制和抗议活动此起彼伏。南非作为非洲的领头羊和最成熟经济体，由于社会治理不善，民粹主义更是甚嚣尘上。在政治上，号召“打土豪，分田地，赶移民”的激进政党“经济自由斗士”的支持率节节攀升；全国“罢工、罢市、罢课”运动达到了1994年新南非成立以来的最高峰， 2015～2019年接连爆发了4次规模空前的排外骚乱，严重损害国家的内部秩序和国际形象。

(三)西方的战略调整和国际安全环境变化给非洲政治发展带来变数。国际政治安全环境的变化以及大国对非战略，向来是非洲政治的关键影响因素。当前，非洲政治秩序和安全稳定面临的外部挑战明显增多。这主要表现为，西方对非战略摇摆增加了地区政治失序的可能性。西方国家因自身问题丛生、政策逐步内倾而调整对非战略，欧盟对非聚焦难民问题，美国总统特朗普把非洲视为“战略边缘地带”，这种战略投入的下降使得在政治与安全问题上高度依赖欧美大国的非洲国家尤其是一些“脆弱国家”陷入“安全真空”。西方对非战略心态是矛盾的，既想从棘手的脆弱国家中脱身，把包袱甩给非洲，但又难以克制干预冲动。比如在马里、南苏丹、索马里、中非等国，西方相关大国都在考虑并设计“退出战略”，这很可能使这些国家退回到无政府状态；而在刚果(金)、津巴布韦、埃塞俄比亚，西方又想制造新问题，强势干预甚至谋求政权更迭。西方的这种摇摆战略无论进退都将损害非洲政治的稳定。

与此同时，域外大国在非洲的地缘政治博弈加剧，尤其是美国在非洲挑起对中国的战略竞争给非洲政治发展带来巨大的不确定性。特朗普上台后，美国在非对中国的战略博弈日趋激烈，甚至在某些领域朝着全面对抗的方向发展。2018年12月，美国公布的美国对非新战略中，明确把“对抗中国和俄罗斯在非洲影响力”作为主要战略目标，其中17次提到中国。(12)Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy，The White House, December 13, 2018.当前，美方最担心的是中国对非洲的政治制度和发展模式的影响，认为中非治国理政交流是对非洲的制度和意识形态输出,是对西方向非洲推广其民主制的巨大挑战。美国国务卿蓬佩奥多次敲打非洲国家，要非洲防范所谓中国“威权主义”的制度影响，2020年2月访非时公开宣称非洲国家要做“是非选择”、要“选择正确的伙伴”。(13)“On Tour, Pompeo Courts Africa, to Counter China，” https://www.nytimes.com/2020/02/18/world/africa/pompeo-africa.html. (上网时间：2020年5月10日)美方的做法让人回想起冷战期间美苏以意识形态和政治制度划线强迫非洲“选边站队”，当前美国在非洲对华战略竞争正在复制冷战的历史，这无疑将挑战非洲国家自主选择发展道路的尝试。

三、非洲政治转型的外部影响

非洲政治生态的发展与变化带来的影响不仅局限于非洲内部，也牵动外部世界各相关方，非洲国家与外部世界的关系正在随之生变。非洲政治发展中稳定性和自主性增强的趋势在对外关系上日益显现，加深了世界变局，有助于国际关系的多元化和世界格局的多极化。

(一)非洲成为国际体系变革和推动世界多极化的新生力量。长期以来，非洲在国际体系中被定位成“边缘”“附属”“底端”的角色，不少主流的国际关系理论家和研究者认为非洲对国际体系的影响可忽略不计，(14)张春：“中国的理论自信对非洲国际关系理论建构的借鉴意义”，《西亚非洲》，2018年第4期，第43页。这也解释了萨米尔·阿明的“依附论”和伊曼纽尔·沃伦斯坦的“世界体系论”为何在非洲成为最具影响力的思潮。然而，随着非洲政治的稳定性与自主能力的加强，加上以非盟主导的非洲一体化迅速推进，非洲大陆作为一个国家集群的国际影响力明显上升，非洲国家在对外关系上不再单打独斗，而是抱团取暖，强调“用同一个声音说话”，不盲从美、英、法等传统西方大国，彰显与以往不同的自主性。在联合国安理会改革、全球气候变化以及非法移民、反恐怖斗争等全球安全治理议题上，非洲议案和非洲声音受到各方重视，成为各方力量重组和多种博弈的借重对象。2014年5月，中国国务院总理李克强在访问非洲时提出，“非洲正成为世界政治舞台上重要的一极”。(15)“李克强的非洲观：世界政治经济格局中的三个一极”，http://www.chinanews.com/gn/2014/05-06/6140479.shtml.(上网时间，2020年5月1日)同时，非洲国家以及非盟普遍不认同单极世界秩序，主张世界多极化和国际关系民主化，要求建立与世界多极化趋势相适应的国际秩序。这与新兴市场国家的立场基本一致。

(二)各主要大国对非洲的战略投入明显加大。随着非洲在国际体系中影响力的上升，各主要大国看待非洲的视角发生转变，在国际舆论的话语体系中，非洲从一个“问题的大陆”转变为一个“机遇的大陆”，无论是传统西方大国，还是中国、印度、土耳其等新兴国家，都纷纷建立机制化的对非合作平台。近10年来，各主要大国与非洲密集开展“峰会外交”，美非峰会、日非峰会、印非峰会等轮番登场。世界大国如此同时、同步重视非洲并大力加强对非关系，在现代国际关系史上是前所未有的。这种现象无法简单地解释为出自寻求资源和市场的经济动因，国际舆论热炒的“中国因素”也仅仅是停留在大国地缘政治博弈的视角，最为关键的因素还是非洲自身的政治稳定与发展带来的影响力上升，而这与非洲政治生态变化紧密相关。

(三)西方与非洲的关系进入调整、重塑阶段。西方与非洲的关系长期以来都是不对等的，在政治层面主要是一种“干预与被干预”关系，在经济发展层面则是“援助与被援助”的关系。在非洲新一轮的政治转型中，政治民主化的推进和自主发展能力的提升正在一定程度上扭转上述不对等关系状况。西方通常都是以“民主干预”的方式介入和影响非洲国家内政，而非洲政治民主化的发展正在瓦解其“民主干预”的事实前提。目前，西方对非洲干预依然存在，但频次和力度在削减，手段变得间接和隐蔽，以民主化之名搞政权颠覆或全方位制裁的情形越来越少见。非洲政治发展的自主性同时影响到与西方的经济关系，非洲对西方援助的依赖性呈明显下降趋势。2020年3月，坦桑尼亚政府宣布，“过去三年，坦政府通过增加国内税收、加强对公共资金使用的管控，减少了近71%的外国援助”。(16)“坦政府拟进一步降低对外国援助和贷款的依赖程度”，http://teknik.pm/article/i/jyjl/k/202004/20200402952494.shtml.(上网时间：2020年5月1日)联合国贸易和发展会议2019年的报告显示，在以33个非洲国家为主体的全球最不发达国家，官方发展援助占国民总收入的比例从1990年的16%下降到2017年的7%，并且有持续下降的趋势。(17)《最不发达国家报告2019年概述：外部发展融资的现状和未来—旧的依赖与新的挑战》，联合国贸易和发展会议，纽约，2019年，第4页。非洲的独立自强促使西方不断调整对非关系的定位。欧盟在2007、2010年的两次“非盟—欧盟”峰会上还是强调要超越“发展合作”，只是将建立欧非“平等伙伴关系”作为一种目标愿景；在2020年3月欧盟公布的《对非洲全面战略》中，则是明确了与非洲建立五大伙伴关系，其最大特点就是从过去强调对非经济援助转向政治合作。同样，在美国、日本等国最新对非战略、政策文件中，“平等伙伴”和“战略伙伴”的新定位摆到了突出位置。(18)“Joint Communication to The European Parliament and The Council Toward a Comprehensive Strategy with Africa,”European Commission，March 9，2020；“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy，”The White House, December 13, 2018；“Yokohama Declaration 2019: Advancing Africa’s Development through People, Technology and Innovation，”Ministry of Foreign Affairs of Japan，August 30，2019.

四、非洲政治转型与中非关系

中国是非洲最重要的战略伙伴之一，非洲的政治转型对非洲与中国的关系有着直接影响。总体上看，非洲政治发展中的自主意识增强、政治理念的更新对深化中非关系都有积极作用。面对非洲政治生态的变化与发展，中非关系也在不断调试与磨合，对非洲多党民主制的适应程度也不断提升。

(一)非洲政治发展中的“自主性”趋势有利于中非全方位战略合作。非洲政治发展的自主性或内生性是相对性的概念，反映了非洲正在努力摆脱对外来制度及理念的简单复制与依赖，这在政治层面集中体现在非洲与西方的关系中，很少涉及中非关系。非洲探索自身政治发展道路的实践，主要是对西式政体和政治理念的纠偏与调整，最明显的特征即是由从追求民主形式的过程导向转变为强调国家能力建设的结果导向。因此，中国成为非洲发展道路探索的重要参照系，非洲政治发展的自主性使其对中国在政治理念、发展模式和治理能力等方面有了更加强烈的合作诉求。在这种背景下，中非治国理政的交流、互鉴成为中非合作新的增长点。在过去十年，数千名非洲国家政党的中高层干部通过党际渠道来华考察交流，南非、莫桑比克、埃塞俄比亚等国执政党执委把来华交流培训作为“必修课”。同时，这种交流还体现在非洲留学生层面，中国在2014年超过美、英成为仅次于法国的非洲留学生第二大目的地。

(二)非洲国家的世界观、中国观发生积极变化。近些年国际格局东升西降，欧美政治深层次结构性问题难解，欧洲经济衰退、英国脱欧、特朗普打着民粹牌上台等事件凸显西方的政治失衡与民主失能，反观中国则继续保持崛起势头。这种国际形势的发展变化对非洲国家领导人触动很大。经过正反两方面对比，非洲对中国发展经验的认可度升高，中国的减贫与工业化经验更在非洲引起强烈共鸣。2016年11月，据“非洲晴雨表”调查报告，中国模式在非洲上升为第二位受欢迎的国家发展模式。(19)“China’s Growing Presence in Africa Wins Largely Positive Popular Reviews,”Afrobarometer, No. 122，October 24，2016.此外，在国家发展主义思潮的影响下，非洲国家更注重国内发展与外交战略的长期规划与设计，在对华合作中更加重视战略对接和发展可持续性。近几年来，非洲国家主动要求与中国“一带一路”倡议对接，成为响应国家最多的地区。到2019年，有40多个非洲国家与中国签订了“一带一路”建设合作文件。中国特色的特区和园区建设受到非洲许多国家的青睐，埃塞俄比亚、塞内加尔的工业园战略契合了中国政府对非方多次提出的“筑巢引凤”理念。

(三)非洲政党轮替对中非关系带来的不确定性影响呈下降趋势。20世纪90年代初，非洲全面开启民主化进程后，非洲国家的权力变更与政党轮替对中非关系的稳定带来一定冲击。其间，中国对非外交习惯于与非洲国家领导人或执政党打交道，疏于与反对派和普通民众的交往，非洲一些国家的反对党拿中国做文章甚至打出反华旗号。随着中国在非影响力的增强以及非洲政治民主的理性化，非洲执政党和领导人的更迭对中非关系的消极影响在下降。目前，非洲国家不同政治派别逐步认识到对华关系在其国家外交中的战略性影响，也意识到它们无论在野或执政，对华友好所赢取的政治资本和经济利益远甚于打“反华牌”，因此近几年来，鲜有非洲政党对中国进行严重的政治挑衅。中方也认识到，中非之间不同的政治体制和制度并不妨碍相互关系的紧密发展，非洲多数国家因为以经济外交为先导而更加离不开与中国的友好合作。

目前，中非战略合作的基础牢固，非洲政治转型对中国总体上有利，但一些新的问题也在考验中非关系。非洲对华关系愈发重视，相应的期待和需求水涨船高，这是中非关系的新课题。一是非洲对华合作的高期待将考验中国政治意愿和外交能力。目前，非洲对中国的诉求已经不仅仅局限于经贸与发展层面，希望中国在政治和安全领域都能给予非洲提供“公共产品”，尤其是在欧美对非外交投入力有不逮之际，非洲这方面的诉求更加强烈，而这对中国的政治意愿、战略判断以及能力储备都是极大的考验。从政治意愿上看，中国外交最为迫切的仍是处理中美竞合关系以及周边的稳定问题，非洲政治与安全的“建设性参与”不可能在短期内见效，如要投入大量的外交资源，还要承担一定的外交风险，这需要强大的政治意愿来推动。从战略上看，中国在非利益是全方位的铺开，面对非洲的重大政治事件或热点问题时，中国必须考虑是否介入、如何介入以及介入多深的问题，但相应外交政策需要足够的知识储备、情报搜集和外交人脉作为支撑，这又是中国的能力短板。

二是非洲社会运动和民粹主义增加了中非关系的不确定性。随着非洲经济社会进入转型期，非洲公民社会力量也发展壮大，社会层面的力量日益影响非洲国家的政策取向，但中国对非外交是官方交往多，人文交流少；执政党来往多，与反对党接触少；政府合作多，与非政府组织交流少。同时，中国在非洲存在低端和无序的经济活动，在批发、零售、环保等领域尤其明显，引发了非洲版“中国经济威胁论”的论调，一些政客和媒体把非洲工业化受挫以及高失业的问题归咎于中国。非洲民粹主义尤其是经济民粹主义对中非关系的冲击上升。美国学者史蒂夫·赫斯与理查德·埃杜指称，中国是在非经济活动最多的国家，常常也成为非洲民粹主义的攻击目标，这种民粹主义在处于政治与社会转型期的非洲国家表现得更为明显，这些国家政治与社会发展均不成熟，民意在各种思想碰撞下容易被煽动。(20)Steve Hess and Richard Aidoo, Charting the Roots of Anti-Chinese Populism in Africa, Springer, 2015，pp.13-14.

三是中非治国理政交流与互鉴亟需解决新问题、回应新诉求。中国部分机构、学者在帮助非洲国家培训党、政、军人员时，忽视非方对减贫、产业政策制定、民族融合等特定需求，培训内容与非洲实际存在脱节现象。中非治国理政交流、互鉴是双向行动，理应互相交流、共同探讨，避免单方宣讲引起非洲国家不适。另外，非洲国家向东看的趋势加强并不是完全倒向中国；非洲国家独立自主意识增强，对中国的学习、借鉴在内容和程度上各有不同，个别国家的意识形态、制度模式因受西方影响较深而对中国还有成见，这些都应在中非治国理政经验交流中加以关注和应对。○