地方政府的盘算和失算

胥大伟　苏杰德

陆地方舟曾经在如皋新能源汽车产业版图中扮演举足轻重的角色，如今也陷入停产。摄影/本刊记者 胥大伟

曾经的中国造车新势力中的明星——赛麟汽车陷入停摆。

被指“空手套取66亿国资”的赛麟汽车董事长王晓麟远遁美国，并与江苏如皋市隔空相怼。犹如一场“罗生门”，漩涡中的赛麟事件，背后诸多疑问仍然未解。随着赛麟工厂被查封、账户被冻结，员工悉数离职，江苏省如皋市新能源汽车产业的未来也蒙上一层迷雾。

如皋市委宣传部副部长陈建军对《中国新闻周刊》坦言，赛麟事件留下的教训表面上看是如皋的，但不仅仅是如皋的，“给国家一个警示，周边区县要借鉴，上级主管部门也要借鉴：不能一窝蜂全部上新能源汽车项目，对一些公司的资质，要进行更严格的审核。”

从2009年起，中国启动新能源汽车发展战略，各种扶持政策密集出台。此后随着补贴政策的持续升温，在政策和资金的催化下，新能源汽车的赛道里空前拥挤，动辄上百亿投资的新能源汽车项目纷纷落地，一时间新能源汽车成为各地招商的“香饽饽”。统计显示，从2015年至2017年上半年，中国共有超过200个新能源汽车整车生产项目落地，涉及投资金额1万多亿元，产能规划达2124万辆。

然而进入2019年，车市低迷、补贴退坡，盛景不再。激情退烧后的资本市场恢复理性，中国的造车新势力，身陷一场“大逃杀”，企业数量锐减至40家左右，一些地方也因造车冲动而陷入尴尬困局。

全国工商联汽车商会副会长李金勇告诉《中国新闻周刊》，汽车产业对地方政府来说，吸引力太大了，可以拉动整个产业链条，同时纳税也是最多的。一边是新能源汽车项目接连爆雷或烂尾，另一边，地方政府对汽车产业的投资热情却并未衰减，“赛麟事件”或许不是最后一起。

县级市的造车简史

如皋地处长江三角洲北翼，是江苏省辖县级市。这座人口约142万的小城，近年来却是江苏省域内，颇受关注的新能源汽车产业之城。

2008年，国际金融危机爆发，面对全球船舶行业不景气、光伏产业持续下行、生物医药产业举步维艰的处境，如皋将目光瞄准新能源汽车产业，期待新能源汽车产业的发展潜力，能为如皋提供经济增长的后劲。南通市副市长、如皋原市委书记陈晓东曾表示，如皋选择发展新能源汽车产业是战略性的抉择。

对于如皋而言，发展新能源汽车产业并非易事。2010年，如皋成功引进的第一家新能源汽车整车生产企业——陆地方舟落户，帷幕自此拉开。作为江苏省“十二五”规划重大项目，陆地方舟项目计划总投资40亿元，预计形成年产20万辆电动汽车的生产规模。

然而，陆地方舟最初并未取得生产资质，江苏陆地方舟总经理刘长力曾向媒体披露，在如皋政府的帮助下，陆地方舟兼并了如皋客车总厂，才获得新能源大中型客车生产资质。

如皋新能源汽车产业的布局是以陆地方舟项目为龙头展开的。2012年，如皋被江苏省经信委确定为江苏省唯一的新能源汽车产业基地，如皋在新能源汽车产业领域开始高歌猛进。

2013年11月，康迪电动汽车项目落户如皋，项目总投资约12亿元，建成后将形成年产10万台套新能源电动汽车关键零部件的规模，并希望打造一个采用纯电动汽车、为市民提供分时租赁汽车服务的“微公交”系统。

如皋市人民政府新能源汽车产业发展顾问王晓翔告诉《中国新闻周刊》，康迪电动汽车原是生产低速电动车（俗称“老年代步车”），采用的是铅酸蓄电池，而不是锂电池。康迪汽车想升级变成微型电动车，因没有生产资质，从而找到吉利“借壳”。吉利方因为产品系列的限制，想与康迪合作，使用康迪的品牌。双方合作之后，急于找到一个生产基地，他们找到了时任如皋市长的陈晓东，三方一拍即合。就这样，此前主要生产低速电动车，本身不具备汽车生产资质的康迪集团，在被吉利汽车收购之后，在如皋实现了借壳生产。

为了抓住新能源汽车产业的政策风口，如皋在2014年成立如皋市新能源汽车示范推广应用领导小组，组长是时任市长陈晓东，副组长是市委常委、时任如皋经济技术开发区党工委副书记马金华。知情人士介绍，马金华是如皋新能源汽车项目的主要推动者。

然而陆地方舟和康迪汽车项目，此后的发展并不尽如人意。陆地方舟江苏项目曾因违规圈地遭到舆论质疑，陆地方舟此前只有客车生产资质，在拿到低速电动车领域首张新能源车生产牌照之后，陆地方舟宣布进军新能源乘用车领域，然而计划一直处于“搁浅”状态。

陆地方舟最初预计，2020年项目全部建成投产后，可实现年产能20万辆，产值300亿元，利税75亿元，将成为南通地区又一支柱型产业的旗舰型企业。然而，如今陆地方舟已经沦为被债权人拍卖的地步。阿里拍卖网站上，平安银行总行2020年6月发布了一则《关于江苏陆地方舟新能源电动汽车有限公司的债权转让》显示，由于陆地方舟至今还欠平安银行本金1.123亿元，利息125.7万元，无法还款，目前公司已经停产。由于追不回钱，平安银行正在把江苏陆地方舟新能源电动汽车有限公司24%股权和28万多平方米的工业用地转让。

资产卖点如此描述：新能源汽车生产資质全国只有19张，在电动汽车的核心技术拥有自主知识产权，是最早自主从事电动汽车核心技术研发及生产的高新技术企业，产品覆盖客车、物流用车。

康迪电动车在2016年爆发的新能源汽车骗补事件中，被爆出存在严重的骗补行为。自2017年以来，康迪集团及其子公司发生了多起拖欠供应商货款被诉事件，并且股权被质押及冻结。2018年5月份，国家发改委曾下发通知，要求康迪江苏项目整改，指出康迪江苏项目的投资主体康迪电动汽车集团资金实力不强，近三年销售收入和利润持续下滑，2017年资产负债率高达83%，康迪江苏负债率高达92.3%，要求该项目整改。

2016年，庞青年的青年汽车在如皋开发区创办青年亚曼整车生产企业，生产氢燃料物流车。在如皋眼里，氢能是另一个风口。青年汽车与百应能源合作研发的3辆氢燃料电池大巴，被投放到如皋102路公交线路上进行运营。然而，这三辆氢燃料车，因为氢能源不足且难以补充，导致电量不够，只能是走走停停，只運营了20多天就被搁置。“水氢汽车”骗局最终破灭，青年汽车也从各地方政府的“座上宾”变成了“烫手山芋”。

“类似于青年汽车‘水变氢的骗局都能有市场，可见地方政府对引进整车项目的积极性。” 全联车商投资管理有限公司总裁曹鹤告诉《中国新闻周刊》。

对于如皋而言，新能源汽车整车项目，始终具有巨大的吸引力。“谁都想要大项目！一个汽车项目搞成了，整个地方的GDP就会上个台阶。”王晓翔告诉《中国新闻周刊》，对于地方政府而言，汽车产业有一个拉动就业的“1：7理论”：即一个汽车公司的岗位可以带动汽车流通领域7个工作岗位。

全国乘用车市场信息联席会秘书长崔东树告诉《中国新闻周刊》，地方政府的核心目标是拉动经济发展，拉动经济发展就必须创造增量，而一个新能源汽车项目就能够对当地产生很好的概念性拉动效果。以一辆价值20万的新能源汽车计算，产能若能达到10万台，就意味着该项目能产生200亿元的产值。对于政府而言，政绩显著。

2002年，东风悦达起亚落子江苏盐城，并迅速成为盐城的经济柱石。相关数据显示，15年间，东风悦达起亚累计实现营业收入4550亿元，累计上缴税收430亿元，直接就业人数8000余名，间接就业人数超3万人。这让周边不少城市艳羡不已。

“地方政府想要建一个像样的整车生产基地，起码需要投资几十亿元，才能带动当地整个汽车产业链逐渐扩展进来。”曹鹤说。

事实上，无论是广东肇庆引进小鹏汽车、浙江温州引入威马汽车，还是如皋招引赛麟汽车，都是作为当地的“一号工程”。这些新能源汽车项目大多以“新能源汽车产业园”的形式存在，并且呈现遍地开花的趋势。

如皋经济技术开发区官网公开信息显示：如皋新能源汽车产业园区成立于2009年，先后获批省新能源汽车生产基地、新能源汽车特色产业集群、新能源汽车及零部件产业园，规划面积20平方公里。园区拥有陆地方舟、吉利康迪、金杯如皋分公司、英田集团、青年亚曼等国内外知名新能源汽车整车企业，以及双钱轮胎、百应能源、泽禾新能源、龙能锂电池、延康汽车零部件、创源电化学等近30家新能源汽车配套企业。

造车失败的品牌（部分）：博郡（左上）、知豆（右上）、前途（左下）、拜腾。图/ 视觉中国 IC

产业园的目标是：到2020年实现“8132”目标，即整车年产能达80万辆，产值达1000亿元，应税销售超百亿元企业达3家，服务业应税销售超百亿元企业达2家，打造以新能源汽车整车制造为龙头、关键零部件产业集群为支撑、氢燃料动力汽车为先导的“中国最具竞争力的新能源汽车产业基地”，建设集汽车制造、商贸、金融、文化、服务、体育为一体的“长三角地区现代化汽车产业城”。

整车项目引进成本高，这同时也意味着政府面临很高的失败风险。从陆地方舟到青年汽车再到赛麟汽车，如皋引进的整车项目一个接一个倒下，彻底陷入了造车泥潭。当初打造“长三角地区现代化汽车产业城”的梦想之光，也越来越暗淡。

“造车圈地”的隐忧

在造车冲动之下，不仅仅是如皋，中国不少地方都有着产业“饥渴”，仅在2015～2017年，浙江省就新增了20多个新能源整车投资项目。

为了吸引新能源汽车项目落地，地方政府使出浑身解数，给出各种优惠条件，围绕新能源汽车的招商大战不断在各地上演，竞争激烈。例如，山东青岛对新引进新能源整车企业，最高奖励1亿元。湖北孝感市则对在当地注册生产新能源汽车的整车企业，投产后一次性给予5000万元的奖励。

江苏一家省级开发区的招商人员告诉《中国新闻周刊》，各地招商，在土地和资金方面给出的优惠政策都差不多，综合性奖补优惠弹性空间也不算大，只能拼服务。对大项目，“一把手”会亲自带队登门洽谈，拼的是诚意和“一事一议”的政策组合拳。当时赛麟项目就有多地在争抢，各方给出的落户条件都很诱人。为了让赛麟落地，如皋政府方面也是不遗余力。

2016年8月，联合国开发计划署在中国的首个“氢经济示范城市”项目在如皋启动，如皋成为“联合国氢经济示范城市”。氢能产业被如皋市作为另一个产业增长极。摄影/本刊记者 胥大伟

造车项目落子何处，生产资质和土地配置是最核心的考量标准。

2015年国家开始对新建新能源车企进行准入管理，国家发改委发布《新建纯电动乘用车企业管理规定》，只有通过审核的车企，才能获得纯电动汽车生产资质。规定下发后，2016年至2018年期间，纯电动汽车生产资质就如同“金钥匙”一般，是稀缺资源。截至2018年关闭新能源车企准入，国家一共只发放了15张牌照。

对于新入局的造车新势力而言，新能源汽车生产资质，是一个“准生证”，没有资质意味着产品无法落地。汽车行业分析师钟师告诉《中国新闻周刊》，新能源汽车生产资质设立较高的门槛，国家部委的意图就是企业太多，有必要清理掉有牌照的“僵尸企业”，原本资质会成为行业的“筛选器”。

然而帮助造车新势力获取资质，却成为地方政府招商引资的一个谈判筹码。王晓麟告诉《中国新闻周刊》，当时如皋市给出的落户承诺中，就包含提供汽车生产资质。

而陆地方舟通过政府帮助兼并当地的客车厂，获得新能源大中型客车生产资质。2017年，陆地方舟获得了国内第14个新能源乘用车生产资质。当时，业内普遍认为陆地方舟品牌力不足，即使推出乘用车，产销量也不会很高。而陆地方舟之所以能拿到牌照，极有可能是赢在了“地方政府”这张牌上。

鐘师告诉《中国新闻周刊》，围绕电动汽车生产资质，国家部委与地方政府间存在博弈。过高的门槛影响了地方政府的利益，为了确保当地厂家不死，只能去操作买壳。

土地则是地方政府招引汽车项目落户的另一个筹码。每当新能源汽车项目落地，“跑马圈地”是惯常操作。赛麟汽车落地如皋，三期规划下来总共用地2400亩，一期占地958亩。陆地方舟项目规划1200亩，首期占用432.93亩。

有媒体选取16家造车新势力研究发现，有8家企业的项目用地超过1000亩，其余8个项目用地也在100～950亩之间。而这些大片土地，很多都是以低于市面的成交价出售。

崔东树告诉《中国新闻周刊》，造车新势力通过“圈地”，低价获得大量的土地，由于土地增值快，即使造不出车，也能通过高价抛售土地获利。

发生于内蒙古鄂尔多斯的华泰汽车的“土地游戏”最为典型。汽车产业一直是鄂尔多斯迫切想要引进的，对于这座资源型城市而言，产业“转型”并不容易，为招引项目落地，所能支付的筹码只有土地和煤矿。

华泰汽车当年以每亩1万元的价格，获得了6000亩土地和“配比”赠送的两座煤矿。奇瑞汽车以200亿元的投资落地鄂尔多斯时，政府也配备了一座16.6亿吨的煤矿。

据媒体报道，华泰汽车通过投资汽车项目在鄂尔多斯换来煤矿和土地收益，获益颇丰。2008年1月，华泰汽车为储量8亿吨的唐家会煤矿引入安徽淮南矿业集团，双方共同成立鄂尔多斯市华兴能源有限责任公司，其中华泰汽车间接持有30%股权。同一年，华泰汽车将碾盘梁煤矿矿权转卖给山西普大煤业集团，直接获利7亿元。此外，虽然华泰汽车在鄂尔多斯的厂区有2/3还是荒地，但地价已经上涨了8倍。

但另一方面，华泰的造车业务却是“扶不上墙的烂泥”。华泰的汽车销量一直被业内质疑“水分十足”。从2008年到2011年4月，华泰汽车在公安部的实际上牌数为4.5万辆，而其上报给中汽协的数据高达18.3万辆，两者相差3倍多。在2011年，由于华泰汽车销售数据长期严重作假，中汽协曾一度不接受华泰汽车的上报数据，其销量数字以“0”代替。

从2018年2月开始，华泰汽车就已经开始拖欠员工工资，涉及人员1000多人。最新公告还显示，目前华泰汽车直接负债逾期金额合计达38.92亿元，其中涉及诉讼金额为38.92亿元。

如今，华泰汽车生产基地所处地块已经是中心城区，对于这一大片湮没在荒草中的华泰厂区用地，当地政府想让华泰汽车搬迁，以期重新利用。然而政企双方却因土地问题对簿公堂。2017年初，鄂尔多斯市国土资源局康巴什新区分局将华泰汽车起诉到法院，要求华泰汽车限期移交建筑、土地等不动产，办理资产移交手续。华泰汽车也进行反诉，提出了近33.58亿元的拆迁安置补偿要求，最终内蒙古自治区高级人民法院认定，以不具备受理条件驳回了双方诉求。

至今，华泰汽车还在与鄂尔多斯政府就6000亩市中心城区土地的产权纠纷而扯皮。

在钟师看来，造车新势力急着圈地还有另一份“小九九”：“他们希望乘着项目刚落地的热乎劲，多拿地，以免今后项目发展不好，政府热情不在，再难拿地。”

对地方政府而言，由于土地审批权限长期缺乏约束，使得土地成为厂商套利变现的砝码。一旦项目“黄了”，地方政府不得不面对的是一个个充满纠纷的土地“烂摊子”。

政府变“风投”

2020年，造车新势力们的死亡名单越来越长：曾经在资本簇拥下的博郡汽车因为缺钱倒下了，一同倒下的还有拜腾、知豆、前途……

“未来有三五家的造车新势力能活下来就已经很不错了。”全国工商联汽车商会副会长李金勇对《中国新闻周刊》预测，一场行业“洗牌”不可避免。

崔东树告诉《中国新闻周刊》，新能源汽车厂商规模小、产业链极其薄弱，而传统燃油车的成本优势是建立在千万台的产量规模基础上，这种差距造成新能源汽车成本居高不下。

然而一直在找钱的中国造车新势力们，如今在资本圈却不再是宠儿。整个汽车市场供大于求，随着补贴退坡，一些造车新势力接连爆雷，不少商业模式被证伪，资本市场也意识到新能源汽车行业的风险，投资日趋理性谨慎。基石资本董事长张维甚至表示，在中国没有任何一家新能源造车企业值得投资。

投资人把投资造车新势力比作“赌马”，随着洗牌加速，局面逐渐明朗，投资人只会押注在领跑者身上。如皋市政府新能源汽车产业发展顾问王晓翔，将入局的造车新势力称为“风箱里的老鼠”，融不到资，想脱身也难。

造车新势力想要存活下去，离不开地方政府的支持。地方政府也从传统的给地、给资源，发展到真金白银的支持。事实上，地方政府正成为造车新势力最大的融资渠道。

汽车行业分析师钟师认为，正是利用了地方政府急迫发展经济的心态，造车新势力通过与国资捆绑，与地方政府进行“风险共担”，这使得造车项目一旦出现问题，往往国资很难抽身而退。

今年6月底，据央视财经报道，造车新势力的代表拜腾汽车陷入经营危机，拖欠员工薪资4个月之久。除此之外，拜腾上海办公室4月撤租，北京办公室6月17日撤租，南京工厂近日也因欠费停水断电关厂。

南京经济技术开发区也在担心拜腾汽车可能给园区带来的巨额损失，“我们也怕，我们投进了几十个亿，一旦黄了，打水漂。谁接谁还债务，不光这个债务，公司所有的债务都要接。”园区管委会工作人员接受媒体采访时说。

这使得地方政府在新能源汽车项目招引中，事实上成了风险投资者。多位汽车业内人士告诉《中国新闻周刊》，地方政府对造车新势力的技术背景往往难以识别，类似赛麟这样的投机者难以杜绝。更关键的是，地方政府对项目往往缺乏风险管控意识，对项目背景的考察也流于形式，这增加了项目“爆雷”、国资流失的风险。

为了控制整车项目的风险，一些地方政府也在引入风险控制机制。上海在引进特斯拉项目时，就与其签署了对赌协议。特斯拉在中国拿到年利率3.9%的贷款，并以市场价十分之一的价格拿到土地。上海市政府则要求，特斯拉上海超级工厂从2023年年底起，每年须纳税22.3亿元，如果不能达成这一条件，必须归还相应土地。同时，特斯拉还必须在5年内投入140.8亿元的资本支出。

蔚来汽车与合肥国资的“牵手”更加受到关注，业内人士认为，蔚来的融资，本质上是一次“高业绩对赌”的股权融资。根据此前协议，蔚来汽车和三家国资战略投资方——合肥建设、国投招商和安徽高新产，对于“蔚来中国”100多亿元的投资，分五次进行。这显示了合肥国资方投资的谨慎和周密规划。

蔚来汽车与合肥签署的“对赌协议”，对蔚来中国在营收、纳税乃至产品研发与销量等方面都设立了很高的KPI指标。例如，2020年，蔚来汽车营收需要达到148亿元，4年后递增至1200亿元，按蔚来汽车单车均价30万元计，平均年销售量需要达到40万辆，压力不小。

在业内人士看来，此次合肥“风投”蔚来汽车，给传统的政府资本投资提供了另一种操作思路。合肥引入蔚来汽车这类“潜力股”，相当于为自己在汽车产业引入了一个潜藏的产业增长极，也为其汽车产业的上下游购置了一套“发动机”。而“对赌”协议类似于项目的“紧箍咒”，等于配置了一套保险机制。

专家认为，一些地方政府在投资落实过程存在很多不规范之处，而政绩冲动和缺乏约束力的权力体制，放大了项目的风险，所以需要更周密的制度设计进行跟进。

新的紧箍咒

江西省曾因为在新能源汽车领域的过热投资，受到了国家发改委的批评。

江西新能源汽车产业投资热度在全国居首，但产能利用率却大幅低于全国平均水平。根据相关资料统计，江西省在2015～2017年6月之间引进的18项新能源汽车投资计划中，有7项在宣布签约后并没有任何开工信息，而在已开工的11个项目中，半数以上没有按期完工。

江西省政协委员、江西江铃海外汽车销售服务有限公司董事长夏英杰曾发出警告，江西整车企业资金、研发实力整体偏弱，应提高江西省新能源汽车产业项目核准门槛，从新能源汽车研发设计、制造及质量管控、市场营销团队及能力、项目资金构成等方面进行评价把控，避免低端结构性产能过剩。

汽车行业分析师任万付在接受媒体采访时表示，新能源汽车投资热并非江西独有，一些没有任何汽车产业链基础的地市冀望平地起高楼，出现了诸多盲目招商的乱象。但发展汽车产业不能一蹴而就，产业链健全、人才储备都需要长时间的积累，在新能源汽车投资热潮簇拥下，很容易招来“圈地圈钱圈政策”的项目。项目一旦投资失败，对当地政府来说，善后工作将更加棘手。

大多数造车新势力死在沙滩上，然而留下的一地鸡毛仍要地方政府来收拾。除了债务和员工讨薪，地方政府要解决的另一个烂摊子是如何处理闲置的土地。如皋市委宣传部副部长陈建军告诉《中国新闻周刊》，赛麟汽车项目涉及900多亩土地，如皋会尽早盘活，把损失降到最低。同样难以再启的游侠湖州汽车工厂，也留下了大片土地。

2017年7月，华泰汽车天津工厂总装生产线。图/IC

在汽车分析师钟师看来，地方政府一般投入的是土地和厂房，投机者带不走，项目失败可以将土地及厂房资源再改做他用，这方面损失不会太惨重。崔东树告诉《中国新闻周刊》，项目爆雷后，真正當“接盘侠”的是银行，“政府投资的钱都来自银行，会成为银行隐形的呆坏账。”

为给各地套上新的紧箍咒，避免频发的新能源汽车爆雷事件，《汽车产业投资管理规定》自 2019 年 1 月 10 日起施行。《汽车产业投资管理规定》为新能源汽车造车势力入场，设置了诸多门槛。其中要求：新建独立纯电动汽车企业投资项目的所在省份，上两个年度汽车产能利用率均高于同产品类别行业平均水平;现有新建独立同产品类别纯电动汽车企业投资项目均已建成且年产量达到建设规模。

《规定》虽然将汽车行业的项目审批权下放至省级政府主管部门，但并不意味着地方政府能“开闸放水”。相反对于想要上马新能源汽车项目的地方政府有严格要求，比如，核准新的电动车项目前，需要先清理新能源僵尸车企;已经有新能源汽车项目的，项目达产前不能再审批新项目。对于新能源汽车的项目投资同样做出了明确要求，比如项目大规模量产前不得撤资、需要掌握电动车核心技术、只能生产自有注册商标的产品等。

中国汽车工业咨询发展公司首席分析师贾新光告诉《中国新闻周刊》，国家发改委把新能源汽车项目的审批权下放到省一级，并要求新能源汽车项目的产能利用率必须要达标，这使得省级政府要更加加强数量控制，注意平衡。

此外，地方要更加考虑项目的可行性。以往地方政府对项目的态度是多多益善，现在省级政府往往会选择集中扶持一两个重点项目。“现在如果一个项目黄了，发改委很可能会把其他的项目都给你断了。”贾新光说。

多位专家建议，资质审批权下放至地方后，地方政府更需要加强新能源汽车产能的监管和预警。