水利水电工程征地移民70年

姚玉琴

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

0 引 言

水利水电工程在带来巨大经济效益、社会效益的同时，将不可避免地淹没土地、房屋及专项设施。因工程建设引起的非自愿移民既是中国的难题，更是世界性难题。水库移民安置是水利水电工程建设的重要组成部分，移民安置妥善与否，与国家政治、经济、社会状况密切相关。

水利水电工程水库淹没普遍存在以下特点：(1)水库淹没面积大，迁移人口多，常常形成区域性的村庄、集镇、县城的整体迁移，以及连片的大量良田沃土和林地淹没；(2)淹没影响的各种区域性基础设施多，有公路、铁路、港口、码头等交通设施，输变电设施，通信设施，军事设施以及文物古迹等；(3)移民安置难度大，在安置区恢复重建生产力(土地整理，生产设施完善，植树造林等)花费时间长，专项设施恢复重建代价高；(4)移民融入当地社会难度大，移民在安置区重构社会、文化、人际关系网络需要假以时日；(5)移民安置是一项重建社会-经济的系统工程，会给地区经济社会带来重大影响。

从1949年到2019年，我国水利水电工程水库移民人数累计有2 486万人(包括建国初期搬迁移民的后代)。按每十年划分的移民人数统计见表1。

1 我国水利水电工程移民安置发展历程

新中国成立70年来，我国水利水电工程建设取得了巨大成就，已从水利水电弱国，发展成为世界水利水电大国和水利水电强国，实现了从“融入”到“引领”的历史性转身。建国初期我国仅有几十座水库，目前已拥有98 000多座水库(水电站)，安置了2 486万水库移民。从建国初期的“重工程、轻移民，重建房、轻生产”到现在实行开发性移民方针、将移民安置纳入区域经济社会发展和生态环境保护轨道，从建国初期没有专门的移民安置法规、政策到现在的针对性法规、规范，从建国初期管理体制机制不全到目前基本完善，从建国初期没有移民规划设计理论、技术到目前规划设计技术完善、设计队伍力量稳定，移民工作经历了具有中国特色的发展道路。回顾70年来水库移民工作发展历程，结合我国工程移民政策颁布情况，移民安置可以分为以下5个时期。

表1 不同历史时期移民人数 万人

1.1 发轫期(1949年～1957年)

我国继农村土地改革后完成了城市社会主义改造，从1953年开始第一个五年计划。1953年12月政务院颁布《国家建设征用土地办法》，征地补偿原则：应根据国家建设的需要，保证国家所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置，凡有荒地、空地可利用的，应尽量利用，不征用或少征用人民的耕地良田。按照“尽一切努力保证不降低原有生活水平，依据淹没损失计算补偿投资”的原则，对被征用的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，按公平的合理代价予以补偿。1953年水利部明确规定：“必须保证被迁移人口生活水平不低于迁移前的水平，保证找到土地和职业。在迁移时尽可能由政府发给足够的迁移赔偿费。”迁移时尽可能地做到不损害接受地区的群众利益，同时还要开展细致的政治思想工作，做到对新来户不排挤、不欺生。

新中国初期，人民群众个人财产很少，水库淹没实物指标较为单纯，按实物补偿，体现了“等价交换”原则。通过划拨或调剂土地以置换受淹没土地，房屋、附属设施等基本等价补偿。

农业合作化时期，农村土地由原来的农民私有变为农业生产合作社所有，土地所有权发生了根本性的变化。这个时期土地补偿费或安置补助费都发给合作社统一使用，属于私人的补偿费才发给个人，专项设施项目都由相关部门负责迁建。征用合作社土地，对社员生产没有影响的，不发给补偿费[1]。

这个阶段移民工作特点是：新中国建立初期，尽管经济还比较困难，但人民群众当家做主，支持国家建设的热情高涨。这一时期的移民群众奋发向上，讲政治、觉悟高，服从大局意识强，积极支援国家重点工程建设；加之当时全社会经济发展水平较为落后，移民家庭财产少，经济关系和生产关系简单，工商业也不发达，库区水电路等基础设施基本是空白，移民工作主要靠政府通过宣传动员组织实施。国家统筹安排，适当补偿，通过划拨或调剂土地方式安置移民。总体上移民安置比较稳定，移民也融入了当地社会。

1.2 探索期(1958年～1976年)

这个时期是我国进入全面建设社会主义时期，也是一个非常时期，开工兴建了一大批水库(水电站)，移民人数众多，占到全国水库移民总数的一半。

1958年至1960年“大跃进”时期，掀起了兴修水利的大规模群众运动，工程建设追求大干快上。1966年～1976年“文化大革命”时期，多数移民机构被撤销，人员下放，规章制度废弛，管理工作混乱。工程建设中普遍存在“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻安置”的现象。移民工作简单化，主要靠行政命令，有的移民多次搬迁，有的移民安置时盲目后靠。同时，水库移民安置没有编制规划的比较普遍，有的工程即使有移民安置规划，也未能据以实施。据不完全统计，20世纪80年代以前的老水库移民有82%以上是就近后靠安置[1-2]。移民补偿不算细账，不计差异性，按每个移民补偿多少资金确定补偿总投资。这一时期兴建的水库大多存在移民遗留问题，据不完全统计，在“大跃进”和“文化大革命”期间形成的水库移民遗留问题大约占全国水库移民遗留问题的90%左右。

在大跃进后的三年调整和第三个五年计划时期，提出水利工作要纠正重建轻管，重大轻小，重骨干轻配套，重工程轻实效的“四重四轻”的缺点，并积极解决“大跃进”中的遗留问题。国家财政还拨出数亿元水库移民退赔专款，帮助移民恢复了一部分房屋。这个时期移民安置较好的水库有刘家峡、龚咀、安砂水库等。

这个时期移民安置工作主要特点是：工程建设采取所谓的“三边”(边勘测、边设计、边施工)措施，移民安置没有规划或规划方案简单且没有认真执行，搬迁安置主要依靠行政手段，安置过程中“水赶人”的现象比较普遍；移民生产安置以后靠为主，导致库周环境容量超载；存在的遗留问题较多。

1.3 初创期(1977年～1990年)

1978年开始改革开放，我国经济建设进入一个新的高峰期，城市以及各项基础设施建设需要占用大量土地，征地数量大大增加。随着人口增加，人地矛盾越发突出，前期水库移民遗留问题矛盾频发，引起了国家高度重视。

这个时期国家日渐重视水利水电移民工作，首先从法规上规定了征用土地必须履行的法定程序和征地补偿办法。1982年5月14日经全国人民代表大会批准，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》。其次，首次颁布了水利水电移民安置技术规范。1984年12月31日水利电力部发布了SD 130— 84《水利水电工程淹没处理设计规范》。三是提出了变单纯安置补偿为开发性移民的政策。1986年7月29日国务院办公厅批准并转发了水利电力部《关于抓紧处理水库移民问题的报告》，报告明确提出：“水库移民工作必须从单纯安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产；要使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益，走开发性移民的路子。”四是加强移民遗留问题处理。《关于抓紧处理水库移民问题的报告》要求，“有关部门和地方人民政府要以认真负责的态度抓紧解决遗留问题，同时做好新建工程的移民安置工作，要把水库移民安置工作同库区开发建设结合起来，切实加强领导，分级负责，全面规划，积极妥善地处理好水库移民问题”。这一时期代表性水电工程有：隔河岩水电站、铜街子水电站、东风水电站、游龙羊峡水电站、五强溪水电站、漫湾水电站等。

1986年在《国家建设征用土地条例》的基础上，修订颁布了《中华人民共和国土地管理法》，首次明确规定了需要安置的农业人口的计算方法。第三十二条还规定：“大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置办法由国务院另行规定”。

这一时期在新颁布的《中华人民共和国土地管理法》《水利水电工程淹没处理设计规范》《关于抓紧处理水库移民问题的报告》等法规政策、规范的指导下，既有新建水电工程的移民安置，又处理了一批老水库遗留的移民问题，移民安置工作取得了很大成绩，安置政策得到了贯彻实施。同时，这个时期也是我国“开发性移民”方针从萌发到提出的重要时期，如三峡工程早期研究论证开始探索“开发性移民”方针，“隔河岩移民模式”和五强溪水电站移民安置检验了“开发性移民”方针，奠定了我国开发性移民方针政策的基础。

这个时期移民工作特点是：移民安置实现了从单纯安置补偿向开发性移民的重大政策转变，移民安置法规规范逐步形成，移民管理体制机制初步建立，移民安置规划设计理论、技术初步建立，探索了移民安置模式多元化，水库移民工作逐渐走向规范化轨道。同时，国家开始重视并着手解决水库移民遗留问题。

1.4 发展期(1991年～2005年)

以邓小平1991年南巡讲话为契机，我国进入改革开放的重要时期，经济社会经历着重大变革。以三峡工程为代表的特大型以及众多大中型水电工程相继开工建设，中国水利水电迎来了建设高峰，水电移民数量剧增，移民安置任务繁重。水利水电移民安置面临着空前复杂的局面。为全面做好移民工作，推进工程建设，国家出台了一系列政策法规规范，移民安置实践创新进入全面发展的重要时期。以1991年国务院制订发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令[1991]第74号)(以下简称《移民条例》)为标志，中国水利水电移民事业进入快速发展期。

《移民条例》是在总结新中国成立40多年移民工作经验教训的基础上制定的，也是我国第一部针对水利水电工程建设征地和移民安置制定的专项法规，初步形成了建设征地和移民安置工作制度框架。

在开发性移民方针指导下，部分中小型工程开始研究、探索实施逐年(长期)货币补偿安置方式，如湖南朗江水电站、广西容城水电站、广东都平水电站等，实施了逐年货币补偿(长期实物形态的逐年货币补偿安置)。2004年2月24日，《广西壮族自治区人民政府关于加强全区新建中小型水利水电工程移民工作的通知》(桂政法〔2004〕8号)中明确“有条件的地方，要按照多数移民群众的共同意愿，对水利水电工程建设征地和水库淹没土地实行长期补偿的政策”，这是省级政府层面最早提出的类似逐年货币补偿安置政策指导意见。

以《移民条例》颁布为代表，移民规划设计规范相继完善。因水利和电力行业分家，1996年，电力工业部发布了DLT 5064—1996《水电工程水库淹没处理规划设计规范》，2003年水利部发布了SL 290—2003《水利水电工程建设征地移民设计规范》,移民安置前期规划设计工作进一步规范化。

这个时期，国务院、行业主管部门和各级地方政府高度重视水库移民工作，在加强领导、完善法规、统一认识、强化管理、开展科研、培养人才等方面做了大量工作，开辟了水库移民工作新局面。这个时期所完成的或接近完成的水库移民安置都进展得较为顺利，安置效果良好。同时还解决了老水库大部分移民遗留问题。

以三峡工程为例说明这个时期移民安置工作。三峡工程移民涉及湖北省、重庆市19区县和重庆主城7区，共搬迁安置城乡移民129.64万人(不含坝区移民1.39万人)，迁建城市2座、县城10座、集镇106座。农村搬迁安置55.07万人，其中外迁安置19.62万人。外迁移民主要安置到上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、湖北、湖南、广东、重庆、四川等12个省(直辖市)。三峡移民工程实行“统一领导、分省(直辖市)负责、以县为基础”的管理体制。实行移民任务和移民资金“双包干”政策，移民资金实行“静态控制、动态管理”和“统一计划、分级管理”的原则，确保了移民任务按期完成、移民资金有效控制。这是举全国之力支援三峡工程的具体体现。

本时期移民工作特点是：移民工作既有全国统一的法规，又呈现出较强的工程特色(如三峡工程)、地方特色(如贵州省)、流域特色(如大渡河流域)，是一个“百家争鸣、百家齐放”的全面发展时期。本时期移民安置政策逐步完善，移民工作管理体制机制完善、职责明确，规划理论技术体系逐步完善。

1.5 深化期(2006年～2019年)

2006年，国务院以第471号令颁布了修订后的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称“471号令”)。以471号令颁布实施为标志，我国水利水电工程移民进入一个新的历史时期。这一时期我国经济高速发展，法制不断健全，移民利益诉求多元化，工程开发建设环境发生了较大变化，移民工作面临的问题更加复杂。由于面临大量移民任务和空前复杂局面，从中央到地方都高度重视移民工作，及时出台、修订了一系列的政策法规和规程规范，结合安置实践，不断总结经验创新理论，使我国的移民安置工作逐渐走向成熟化和制度化。

471号令的修订主要有2大变化：一是移民安置的指导思想不再提倡就近后靠；二是补偿标准不再与人均耕地挂钩，大中型水利水电工程建设征收耕地的土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。这2处修订标志着2006年以后水利水电工程征地移民指导思想发生了较大变化。

2017年4月，国务院以679号令修订了《移民条例》，这次修订将471号令第22条修改为：“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。”这次修订强调了水利水电工程征地补偿标准与其他基础设施项目征地补偿标准要一致，均按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。

2006年，国务院以国发[2006]17号印发了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，该意见统一了后期扶持政策，加大了对水库移民的后期扶持力度。对纳入扶持范围的水库移民每人每年补助600元，补助期限为20年。

这一时期，在移民安置规划中除重点为移民恢复生产外，在基础设施配套建设方面，考虑了结合当地社会经济发展需要，充分尊重地方意见。随着社会经济的发展，移民需求的变化，部分电站移民开始选择了无土安置方式，到城镇谋求发展，完全脱离了农业生产安置。

广西西江长洲水利枢纽在1992年初步设计报告中就提出采取逐年货币补偿方式安置移民，后来设计工作中断。2006年12月国家发展改革委核准该项目后，从2007年下半年开始，长洲水利枢纽工程库区全面实施逐年货币补偿安置，这是第一个正式实施逐年货币补偿安置方式的大型水利水电工程。

2008年国家发展改革委核准了湖南托口水电站项目，同时也核准了托口水电站移民安置方式和移民安置规划。这是国家发展改革委核准的第一个基于逐年货币补偿安置方式安置移民的移民安置规划。

这一时期水利和水电行业相继修订了移民规划设计规范，移民安置技术标准更加细化，同时加强了水利水电工程移民前期工作，形成了一整套行之有效的法规和政策体系。2007年，水电水利规划设计总院将DL/T 5064—1996《水电工程水库淹没处理规划设计规范》修订为8个规范，即DL/T 5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》、DL/T 5376—2007《水电工程建设征地处理范围界定规范》、DL/T 5377—2007《水电工程建设征地实物指标调查规范》、DL/T 5378—2007《水电工程农村移民安置规划设计规范》、DL/T 5379—2007《水电工程移民专业项目规划设计规范》、DL/T 5380—2007《水电工程移民安置城镇迁建规划设计规范》、DL/T 5381—2007《水电工程水库库底清理设计规范》、DL/T 5382—2007《水电工程建设征地移民安置补偿费用概(估)算编制规范》。

2009年，水利水电规划设计总院将SL 290—2003《水利水电工程建设征地移民设计规范》修订为4个规范，即SL 290—2009《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》、SL 441—2009《水利水电工程建设征地移民安置规划大纲编制导则》、SL 442—2009《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》、SL 440—2009《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》。2014年水利部颁布了SL 664—2014《水利水电工程水库库底清理设计规范》。

以丹江口水库为例，说明移民工作的变化情况。丹江口水库初期工程移民后靠安置21.1万人，占55%；外迁安置17.2万人(实际上后来还有3万多人返迁)，占45%。南水北调中线水源丹江口水库大坝加高工程实际搬迁安置人口33.60万人，安置去向为县内建房11.30万人，占25.7%；出县外迁建房22.30万人，占66.3%。外迁比例大幅提高。2009年～2012年，全面完成了移民搬迁安置和库区淹没基础设施重建工作，时间之短、强度之大、难度之高，举世罕见[2-3]。

这个时期的特点是：移民安置政策、管理体制机制、规划设计理论方法、实施管理模式趋于成熟。移民工作受到全社会的高度重视，移民补偿投资占工程总投资的比重越来越大，移民安置纳入地区经济社会发展和生态环境保护轨道，移民安置后获得感、幸福感、安全感全面增强。

2 移民工作管理机构沿革

移民工作管理机构在不同时期有不同的形式。建国初期，由于水利水电工程淹没土地多、移民数量大，工程建设时政府对移民工作十分重视，在组织移民搬迁时大都成立了专门机构负责移民安置工作。在“文化大革命”时期，多数移民机构被撤销。

1986年国务院《转发水利电力部关于抓紧处理水库移民问题报告的通知》(国办发[1986]56号)中，对于移民机构和责任，明确要求“处理水库移民的遗留问题，必须明确谁主管谁负责，谁受益谁承担的原则。我部直属水库的移民遗留问题，由我部负责协调规划，提供经费资助，由有关地方人民政府组织实施。地方所属水库的移民问题由省、自治区、直辖市负责安排解决。为加强这项工作的管理，我部已设置移民办公室。各省、自治区、直辖市可根据具体情况，设置或指定专管机构，以加强领导。移民任务比较繁重的地区，可成立移民工作领导小组，协调各方面的力量，共同做好移民安置工作。”

实际上自1978年以后，有关省(自治区、直辖市)政府就相继恢复或建立了水库移民机构，下属的地、州、市及县级政府也都建立了移民实施工作机构，健全了水库移民管理制度。特别是1985年水利电力部重新设立了移民办公室以后，全国的省(自治区、直辖市)级移民管理机构逐渐建立，形成了全国系统的行业管理。

由于中央政府没有统一规定移民管理机构设置办法，各省(自治区、直辖市)根据本地区移民安置工作需要，设置或指定专管机构。因此，各省(自治区、直辖市)移民管理机构设置的时间、名称和管理体系不尽相同。最早的如河南省在1950年就成立了移民机构，最晚的是上海市和北京市，上海是在三峡移民外迁到上海后于2000年成立了移民机构，北京市则是在2006年成立了后期扶持政策领导小组办公室[4]。

在全国31个省(自治区、直辖市)的省级移民管理机构中，隶属于水利厅(局)的有15个(北京、天津、河北、山西、辽宁、江苏、山东、河南、广东、海南、重庆、贵州、西藏、陕西、宁夏)，隶属于发改委的有4个(内蒙古、黑龙江、安徽、甘肃)，隶属于民政厅的有3个(浙江、江西、湖北)，隶属于建设厅的有1个(吉林)，隶属于国土资源厅的有4个(福建、云南、四川、青海)，属于省政府或省政府办公厅的有4个(上海、湖南、广西、新疆)[5]。

2006年以后独立或升级成为省政府厅级直属机关的有湖北、湖南、四川、贵州、云南等5个省，另外重庆市三峡移民局也是重庆市直属机关。2018年机构改革后，湖北省和湖南省移民管理机构合并入水利厅；重庆市三峡移民局也与重庆市水利局合并；云南省移民开发局更名为云南省搬迁安置办公室，由省发改委管理；贵州省水利水电工程移民局更名为贵州省生态移民局；四川省大型水电工程移民办公室更名为四川省扶贫开发局。

此外，在流域机构中也有3个设立了移民机构，分别是黄河水利委员会移民局、海河水利委员会移民办、松辽委水利委员会移民开发中心。

3 移民后期扶持

移民条例提出“国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法”。这是根据我国经济社会发展水平和水利水电工程水库淹没特点提出的。后期扶持政策体现了国家对移民负责到底精神，是我国水库移民补偿政策的重要组成部分。20多年的实践证明，后期扶持政策对移民安置后生产生活水平恢复和提高起到了至关重要的作用，是移民后续发展保障措施之一。我国现行后期扶持政策主要有以下几方面：

(1)库区维护基金。1981年由财政部等部委颁布设立，从水电站发电效益中每千瓦时提取1厘钱，主要用于由于水库运行而造成的库区移民生产生活困难补助，扶持水库移民恢复和提高生产生活水平，搞好水库维护。

(2)库区建设基金。从1986年1月1日起，从有收益的水库、水电站的电费和库区经济的其他收入中，按照一定比例提取一部分作为库区建设基金。用于解决移民遗留问题和扶持发展生产。

(3)后期扶持基金。1996年由原国家计委、财政部等部委对1986年～1995年投产和1996年以前国家批准开工建设的大中型水电站、水库库区，设立后期扶持基金。是从发电效益中提取一部分资金，主要用于扶持1986年以后建成水库的移民发展生产，每个移民每年扶持250～400元，从1996年1月1日算起，共提取10年。

(4)移民后期扶持优惠政策。国家给予水库移民的优惠政策主要是从20世纪80年代后期逐渐形成的。我国的《大中型水利水电工程移民安置补偿条例》规定了对移民实施的优惠政策，如设立库区建设基金，对移民的生产用电给与优惠，国家在安排农田水利资金、水土保持补助费、造林补助费、扶贫资金、小水电贷款、农业等贷款时，适当照顾移民安置区。各级政府也制定了多项优惠政策，地方有的建立库区开发基金加大资金投入，有的给予口粮补贴、税费减免、优惠用电、技术援助、项目优先安排、低息与贴息贷款等，有的在水库养殖等方面给予优先开发使用等多项优惠政策。实践证明，各项后期扶持和优惠政策对库区的经济发展发挥了重大的作用。

2006年，国务院以国发[2006]17号文印发了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，统一了后期扶持政策，加大了对水库移民的后期扶持力度。对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元，补助期限为20年。国发[2006]17号文改变了移民扶持方式，强调了移民的获得感，使水库移民后期扶持又上了一个新台阶。

4 总结和展望

七十年里，移民工作经历了几个不同时期，并非一帆风顺，也曾受到挫折，但在党中央、国务院的领导下，在中央有关部门和各级地方政府及工程建设单位、设计单位的共同努力下，我们在建设了98 000多座水库(水电站)的同时，也把2 000多万人的水库移民安置好，十分不容易，这是个很大的成就，只有社会主义新中国才能办到。先进制度造就伟大时代，伟大时代成就辉煌事业，辉煌事业凝聚时代精神。

随着我国生态文明建设持续深入推进，征地和移民问题越来越得到全社会的高度重视。未来广大移民工作者将继续勇于实践和求实创新，不断探索移民安置的多种途经，移民工作将进入新的历史起点和新的发展阶段，朝着经济繁荣、环境优美、人民富裕、社会和谐的目标迈进。

致谢：本文编写过程中，得到了张根林同志、尹忠武同志、胡冠男同志、任爱武同志的大力支持，在此表示衷心感谢!