摘要:地方卫生部门应急决策及管理在很大程度上决定着公共卫生事件防控的执行效率与效果。该应急决策及管理的难点在于如何保证决策的及时性、预见性、慎重性、可操作性与低失误率,除了取决于监控预警细致入微之外,在很大程度上与决策者的经验、胆识、知识体系、循证决策能力等密切相关。该应急决策及管理的重点是具体执行与落实所有决策部署,科学有效地实施防控疫情,直至完全控制并取得胜利。可以从增强监控预警能力,增强应急联动处置能力,增强防控措施的科学性,积极关注基层需要,引导社会力量有序地参与事件防控及援助,积极运用大数据、互联网信息技术,完善管理手段等方面,去进一步提升地方卫生部门应急决策及管理能力。
关键词:地方卫生部门 应急决策 应急管理 公共卫生事件
地方卫生部门处在公共卫生事件防控第一线,肩负着重大使命。地方卫生部门应急决策及管理在很大程度上决定着事件防控的执行效率与效果。以往学术界对应急决策、应急管理的研究分析较多。比如,应对社会危机和突发事件,是各级政府的一项重要职责和必备能力[1];应急决策能力关系到国家政治经济社会的稳定与发展[2];提高应急决策的科学化水平是新时期推进治理现代化的重要内容之一[3];应急决策各系统的运作效率直接决定管理的效率。[4]广义而言,应急决策是应急管理的核心环节。应急管理是一种突发事件临界管理[5],其实质是危机决策[6-7],快速、有效、准确决策是应急管理的关键环节[8]。应急管理能力作为一种核心的行政能力[9-10],需要具备极强的信息处理功能[11];完善信息管理,可以提升应急决策的科学性与有效性。[12]这些研究揭示了应急决策及管理的内涵、重要性与若干要求,这里结合公共卫生事件场景专门探讨地方卫生部门的应急决策及管理问题。
一、应急决策及管理理论解析
就地方政府及其具体部门而言,应急決策及管理是非常时期的一项极为重要的行政管理能力。无论是针对哪种公共危机事件,应急决策越及时、越果断、越具有预见性,危机事件管控就越有把握,终会转危为安。应急决策是一种特定的循证决策,其依据是危机事件本身;但是,由于危机事件起初具有隐蔽性、偶然性、突发性、非结构化等特点,应急决策难度比较大,且务必要求具有及时性、预见性、慎重性、可操作性与低失误率。应急管理的核心是应急决策,但决策执行及其具体管控操作、结果反馈、经验汲取、改进完善等更是应急管理的重要内容。比如,针对重大公共卫生事件,需要进行有效的应急决策及管理,包括研究事件、调整应急管理响应级别、部署防控工作、动员一切社会力量、协同优化配置医疗资源等。
从管理学角度看,任何管理及其过程都必须明确管理主体、管理客体、管理方法及手段、管理有效期,即谁在管、管什么、如何管、管多久,这样才能实现有效管理。应急决策及管理的主体是公共危机事件所在地区的政府及其相关部门;其客体是具体的管理内容,比如危机事件管控、物资供应、舆情疏导等;其方法及手段是操作性很强的且实际有效的各种方式、方法、技术手段、具体工具等,比如运用互联网、大数据信息技术实施精准溯源与智慧应用,通过物质、精神激励等方法激发科研人员的积极性、主动性与创造性,发挥党员先锋模范带头作用等;其有效期一般是到危机事件结束,危机事件最终得到圆满解决为止。当然,出于谨慎,可以延续一段时间借以巩固提升、警示教育、宣传工作成效、防止反复等。
二、公共卫生事件中地方卫生部门应急决策及管理
公共卫生事件是一种不期遇而遇的特定情形,这里研究的重点是处在防控第一线的地方卫生部门(卫健委或卫健局及其本系统内若干单位)应急决策及管理问题。同时,地方卫生部门需要认真执行上级决策,并积极协调、配合其他部门的联防联控工作。当公共卫生事件发生时,当地党委、政府按照国家法律、行政法规的规定,构建“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制,成立危机事件防控指挥部,统一协调、指挥当地全部防控工作;当地卫生部门应急决策及管理仅是本级系统内所做的一项更加具体的工作。
公共卫生事件中地方卫生部门应急决策及管理可以划分为监控预警、应急联动、评估总结三个重要阶段。其中,监控预警是针对事件隐患、事件苗头、事件发生的全过程,为应急决策及管理提供基本依据,具体是由定点医院、传染病防控中心、其他若干基层单位来具体负责实施全过程、精细化的预警监控;应急联动是基于协同治理理念,快速响应、规范有序、科学高效地实施事件防控方案、计划,是应急决策及管理中极其关键的工作;评估总结是对事件防控全过程的系统总结,主要是总结防控工作经验、教训,完善应急管理机制,表彰提拔干部等。
公共卫生事件中地方卫生部门应急决策及管理的难点在于,如何保证决策的及时性、预见性、慎重性、可操作性与低失误率,除了取决于监控预警环节的细致入微外,在很大程度上与决策者的经验、胆识、知识体系、循证决策能力等密切相关。此时,对事件的任何瞒报、漏报、误报、主观贻误等都可能会造成非常严重的后果。公共卫生事件中地方卫生部门应急决策及管理的重点在于,具体执行与落实所有决策部署,从“控制传染源、切断传播途径、保护易感人群”管控三原则出发,科学有效地实施防控,直至完全控制并取得胜利。具体包括以下内容:
1.调配与优化配置医疗资源。动态跟踪与掌控事件动态,特别是对定点医院收治情况、分层诊疗、医疗技术支持等情况应当了如指掌,要适时调集医护人员支援重点部门,实现医疗资源优化配置、提高救治成功率基本目标。
2.加强科学管理,实施科学防控。加强预检分诊,早期识别患者,及时管理传染源,严防聚集性传染发生;优化分级诊疗工作流程,加强内部防控措施,针对卫生事件防护级别、密切接触者管理方案、确诊收治分级管理、患者行为及心理疏导等,制定精细的操作指南。
3.加强对基层的防控指导。加强与其他部门的协同配合,特别是要扬长处、补短板、堵漏洞、强弱项,牵头研究与制定具体防控操作性方案、规程及措施,在具体实践中不断地完善防控管理体系。对医疗援助、志愿者服务等加强防控专业指导,加强健康宣传教育等。
4.协调与保障药品供应,统筹衔接和确保用药安全合理。加强防护医疗物资管理、医疗废弃物全流程管控,加快药物、疫苗研制与临床应用试验,测试医保基金压力等。
5.及时公布事件动态,让社会公众了解真实信息。比如通过微信公众号、权威网络平台等推送事件信息,防止谣言产生,该举措有利于恢复医治信心,维护社会稳定。
6.关爱防控一线人员。处在防控一线的医务人员承受极高的职业暴露风险,需要加强职业性卫生防护、内部医疗保健与后勤服务保障工作,制定向一线倾斜的防治补助标准等。
7.发挥基层党组织的战斗堡垒作用。发动党员干部积极参与防控工作,并起到表率示范作用,要坚定信心、迎难而上,为控制与取得胜利提供坚强的政治组织保证。
三、提升地方卫生部门应急决策及管理能力的一些建议
此处仅从公共卫生事件防控角度,提出地方卫生部门应急决策及管理能力的一些建议。主要包括以下几个方面:
1.增强监控预警能力。监控预警关系到后续应急决策及管理的有效性、及时性,需要本着高度认真负责的职业操守,将人民群众的生命健康放在第一位,动态监控事件苗头、隐患,提高预见性、准确性与灵敏性,为应急决策及管理服务。强化定点医院、防控中心、基层单位干部队伍的社会责任心,按照规范程序上报事件情况,决不能瞒报、漏报与误报。
2.增强应急联动处置能力。对公共卫生事件要具有高度的敏感性,应基于专业知识背景、实践经验判断、理论推理等尽快适时地做出决策,并立即付诸行动。需要注重协同管控经验,强化本系统内部的协同化、高度整合管理,积极协调与配合其他相关部门,实现对公共卫生事件联防联控,排查各个死角,发现问题隐患立即解决。
3.增强防控措施的科学性,积极关注基层需要。防护措施涵盖居家隔离、诊疗隔离、医护人员自我防护、出行活动管控、基层社区封闭管理等,防控措施的科学性来自专业知识指导与实践经验应用。除了定点医院专业机构外,基层社区防控管理同样需要专业技术指导与部分医疗物资供应,既要做到科学性、合理性,又要防止具体操作方式趋于简单、粗暴。
4.引导社会力量有序地参与公共卫生事件防控及援助。社会力量主要包括民间捐助、自愿者服务、其他非官方救援力量等,有人力、资金、物资多种形式,地方卫生部门需要进行高效对接。要及时调配与优化配置这部分救援“增量”,进行必要的有针对性的专业技术指导、协调或协助,激发各类社会团体雪中送炭的积极性、主动性,让他们有序地参与事件防控及援助。
5.积极运用大数据、互联网信息技术,完善管理手段。就地方卫生部门系统内工作而言,通过大数据、互联网信息技术应用,能够促进更大范围内的知识关联、精准溯源,创新智慧医疗、智慧服务、专家远程会诊、技术业务培训、横向交流、纵向监管等,可以提高公共卫生事件防治工作效率。就地方政府協同防控而言,通过大数据、互联网信息技术应用,完善“城市大脑”智慧工程建设,为整个地区公共卫生事件防控提供可视化、动态化、精准化、一体化的管控手段,进一步提高防控效率。
四、简要的结论
在公共卫生事件中,地方卫生部门的应急决策及管理在很大程度上决定着事件防控的执行效率与效果。其中,应急决策是一种特定的循证决策,其依据是危机事件本身;应急管理的核心是危机决策,但决策执行及其具体管控操作、结果反馈、经验汲取、改进完善等更是应急管理的重要内容。公共卫生事件中地方卫生部门应急决策及管理可以划分为监控预警、应急联动、评估总结三个重要阶段,它们是完整一体的。该应急决策及管理的难点是如何保证决策的及时性、预见性、慎重性、可操作性与低失误率,除了取决于监控预警细致入微之外,在很大程度上与决策者的经验、胆识、知识体系、循证决策能力等密切相关;该应急决策及管理的重点是具体执行与落实所有决策部署,从“控制传染源、切断传播途径、保护易感人群”管控三原则出发,科学有效地实施防控,直至完全控制并取得胜利。可以从增强监控预警能力,增强应急联动处置能力,增强防控措施的科学性,积极关注基层需要,引导社会力量有序地参与防控及援助,积极运用大数据、互联网信息技术,完善管理手段等方面,去进一步提升地方卫生部门应急决策及管理能力。
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(作者简介:罗君名,海南师范大学经济与管理学院副教授、博士,研究公共经济、特区经济、民族经济理论与政策。)