中国特色小镇发展困局及破解之道

孟 则，张 岩

（中国人民大学，北京100029）

2017年10月18—24日，党的十九大指出“中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。特色小镇建设是中国迈向高质量发展的重要一环。中国特色小镇的建设工作始于浙江，2016年进行了全国推广，经历了快速发展的四年。国家发改委于2018年8月30日发布了 《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，为特色小镇的发展建章立制，纠偏引路，支撑发展。目前，中国特色小镇建设已形成国家创建培育体系。总体来看，特色小镇形成了两条发展路径，一条是以浙江思路为依据的非建制镇的特色小镇，全国有17个省以特色小镇为对象，进行创建、培育、评价等工作；另一条则是以有特色的建制镇为标的，建设、培育特色小城镇，实行该思路的有17个省份。另外，在国家级特色小（城）镇方面，经历了小城镇到特色小镇和特色小城镇两者并行的过程。第一批、第二批国家级特色小镇分别公布了127、276个（建制镇的特色小镇），第三批国家级特色小镇分为特色小镇和特色小城镇分别进行认定。

一、中国特色小镇形成模式

“特色小镇”的概念起源于浙江，2014年杭州的“云栖小镇”首次被公开提及，2018年之后特色小镇降温趋势明显。可以说，特色小镇是中国特有的概念。但本质上来说，“特色小镇”在各个国家都有体现，只是表现形式和名称有所不同，或者说国外对这类小镇并没有统一的名称。

（一）特色小镇自然形成模式

国外诸多著名特色小镇的产生与发展并不是人为推动的，而是经过数十年、甚至是上百年的时间演变，自然而然形成的。特色小镇可以理解为有特点、有特色的小城镇。美国杰克·舒尔茨（埃嘉索公司）长期研究小城镇，从美国15800个非大都市统计区的小镇中筛选出了397个成功的小城镇，这些小城镇在就业、人口和收入方面，都好于全国平均水平。这些小镇依靠自身优势，不断改善生活条件，生活质量得以提高。在这些小镇中，有不少小镇（如格林尼治基金小镇、硅谷、好时小镇等）世界闻名，这些小镇的形成大多是自然形成的。如格林尼治基金小镇起初只是纽约金融从业者逃避都市生活的地方，之后逐渐发展成为集中了超过500家的对冲基金公司，最多时近4000家的特色金融小镇。再者，德国是世界上最早完成工业化的国家之一，百万人口以上的城市只有4个，德国人口的60%都生活在中小城镇。德国的每个小城镇都有自己的特色支柱产业，都有自己竞争力强的企业，解决了德国70%的人口就业。如德国汽车产业最为著名的企业，大众、奥迪、欧宝的总部分别在沃尔夫斯堡小镇、因戈尔施塔特小镇和吕塞尔斯海姆小镇。

总之，特色小镇是各具特色的小镇，可能是由于某一企业的扎根、耕耘；可能由于具有独特的历史文化；可能由于小镇是某一动漫、影视作者的家乡（如日本的大荣町柯南小镇）等，多种偶然因素推动小镇形成具有独一无二特色的特色小镇。

（二）特色小镇自然形成+政府培育模式

中国的特色小镇源起于浙江的探索，之前也有自然形成的、独特的小镇（如乌镇以其悠久的历史、独特的江南风貌而闻名），但并没有特色小镇这一名称。2014年，浙江省政府政策研究室开始“特色小镇”的研究工作。其灵感来源于国外的特色小镇，如达沃斯、格林尼治小镇等。2015年1月，浙江省的《政府工作报告》①把创建“特色小镇”列入浙江省政府的工作重点，目的是推动浙江产业的转型升级②。2015年4月，浙江省明确了特色小镇的定位、规划建设的要求、创建程序等，并提出要在未来三年重点培育和建设100个左右的特色小镇③。2015年6月，浙江公布了第一批特色小镇名单。浙江省政府提出，经国家领导的相关考察推动，“特色小镇”的概念一时风靡全国。2016年7月，《关于开展特色小镇培育工作的通知》发布，使特色小镇建设成为国家战略。期望特色小镇能够推进新型城镇化进程、加快新旧动能的转换④。从此，特色小镇走上了在全国范围内的政府培育、创建模式。

为了规范发展和建设，国家明确由发改委牵头，各省也相继成立“特镇办”。目前，全国建设特色小镇或建制特色小镇的省份各有14个。而后者的省级区域中多以国家级的考核、申报为主，极少有自身的创建机制（其中，重庆、四川省设立了特色小城镇的创建机制）。再者，各省级的特色小镇创建工作基本是以浙江的思路进行，即“培育一批、创建一批、命名一批”。也就是说，根据特色小镇的不同发展阶段，先对其进行培育、建设（一般特色小镇的建设周期为3年），成熟之后再命名特色小镇⑤。

2018年8月，《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》首次提出要建立特色小（城）镇的规范纠偏机制和典型引路机制，实现对特色小（城）镇的监测评估和动态调整，警示、淘汰不合格的特色小（城）镇。这标志着特色小（城）镇的建设发展进入了新的时期。

二、特色小镇发展需要产业基础

特色小镇的表现形态众多、类别多种多样。目前很多对特色小镇进行分类的方法不单纯依据产业划分，还混合了小镇的发展要素，如交通区位、资源等，可能还有主体，如时尚创意。本文通过梳理中国省级创建的特色小镇（796个），发现可以以主导产业划分为制造、信息技术、商贸流通、旅游文化、金融服务和农业6大类。其中，前200个知名度较高的特色小镇中，制造类45个，信息技术类19个，商贸流通类13个，现代农业类8个，旅游文化类63个，金融服务类12个⑥。表1展示了中国特色小镇的发展类型及其包含的业态、特点以及具有代表性的特色小镇。

从区域分布上可把数量分为四个等级，浙江、广东、山东的特色小镇数量较多，均超过80个；江西、河北和海南的特色小镇数量为第二等级，在60—80个之间；其次是江苏、广西和福建，在40—60个之间；最后，其他省份的特色小镇数量均未超过40。造成该现象的原因，可从两个方面来考察：一是特色小镇与区域的经济活力和发展水平密切相关，在我国经济发展水平较高的区域，如浙江、广东、江苏等，为特色小镇的建设、发展提供了资源禀赋。二是特色小镇的建设涉及投入资金体量较大，需要政府的支持如政策支持、财政支持等对特色小镇的创建具有重要影响。如河北省特色小镇创建数量较多（76个），但资源禀赋稍差，主因是政府支持促进了特色小镇数量的增长。

表1 中国特色小镇发展类型

图1 796个特色小镇和知名度前200的区域分布

三、中国特色小镇发展困局

（一）特色小镇强调特色，说明小镇不是大范围产物

特色是什么？是特色小镇最难定位之处。从国内外的做法来看，特色主要集中在两点：一是产业特色，二是文旅特色。但再深究特色是什么，就难于定义了。国外特色小镇大多是自然形成，而我国特色小镇主要是政府推动。这可能说明一点，小镇是稀缺品，大范围推动会造成小镇发展泡沫问题。

（二）脱离地方实际，盲目跟风

现实中，涌现出一批有特色的小镇，但也有一些产业基础较为薄弱、产业特色不突出的省份 （自治区、直辖市）盲目模仿特色小镇的申报与创建，不少省份还规定了特色小镇的创建数量，要在三年时间培育100、200个特色小镇。这些省份未能充分认识到自身的现实基础、产业发展水平、资源优势等，盲目地追求政策红利，未充分理解、认识特色小镇的本质内涵，使得小镇成为面子工程，只有形式而无内涵。还有的省份提出要建设100个旅游小镇、100个文化小镇等，这样往往存在严重的同质化问题。

（三）“产城融合”存在偏差

“产城融合”是实现“以人为中心的城镇化”这一新型城镇化的重要途径，特色小镇作为新型城镇化中的重要一环，“产城融合”是其建设的关键，简单的在物理上进行产业、社区、文化等功能的拼凑叠加并不能形成生产、生活融合的化学反应。其根本在于，要在产业支撑、人居环境等方面实现“以人为中心的特色小镇”。但目前有些特色小镇建设或重视产业发展，或重视城镇建设，无法实现生产与生活的兼顾。比如：特色小镇出现的房地产化倾向，就是只注重追求经济效益，是变相进行房地产开发，既没有实现产业支撑，也没有突破城镇的配套功能；另一方面，旅游类小镇泛滥隐含了过于追求城镇化步伐的风险，加快基础设施建设、打造旅游景区，但没有产业支撑，无法使得小镇可持续发展。

四、中国特色小镇发展破解困局之道

（一）健全特色小镇的高质量发展长效机制

中国特色小镇不同于开发区、工业园和产业新城的审批制，而是采用的创建制，事前不做审批，发展到一定阶段再进行认定。创建制的优势在于可以采用更加开放与灵活的市场化运作。如龙游红木小镇由浙江年年红集团打造，西湖云栖小镇由阿里巴巴和转塘科技经济园区联合打造。但是，创建制也存在弊端，在于没有促进特色小镇高质量发展的长效机制，不能及时发现小镇发展中的风险与问题，容易产生诸多问题如“冒进”风险、过度地产化、债务过高、产业定位不明显等。因此，应当建立健全特色小镇高质量发展的长效机制，一方面要统一规范地方特色小镇的创建工作，落实地方政府责任，推动小镇的正本清源，遵循市场规律，控制数量，提高质量。另一方面要统一优化创建机制，包括构建标准化的质量评价机制，既要发现特色小镇发展中的弊端、问题，及时预警，对有问题的特色小镇进行整改，对不合格的小镇进行淘汰；又要努力寻找竞争力强的特色小镇，为中国特色小镇发展树立标杆，起到榜样作用。

（二）培育特色小镇的产业发展特色

“产城融合”是特色小镇建设的基本理念，不能过度追求产业而忽略生活、生态方面的建设，否则不能留住企业，也不能留住人才；也不能只注重城镇的开发建设，而忽视了产业的发展。“产”和“城”是通过人为纽带连接起来的，从生态保护、文化传承、人居环境等方面考虑为企业、人营造良好的归属感，回归特色小镇的基本价值。

特色小镇的打造并非都需要新建，很多是在原有小镇、村落的基础上进行个性化的改造而成。特色小镇的建设不能盲目逐级地下派指标，而是应该分地区、分类、分阶段地选择有基础条件的小镇进行重点培育。在东部相对发达的地区，其产业基础扎实，可以考虑培育各类产业特色小镇。而中西部地区的产业基础相对薄弱，小镇的建设更多地依赖于资源优势、区位优势等，可重视此类特色小镇的培育。如杭州云栖小镇具有阿里巴巴和转塘科技经济园区两大平台优势，产业基础扎实，定位云计算产业是产业优势的体现。而如哈尔滨亚布力滑雪旅游度假小镇产业基础相对薄弱，但雪资源丰富，从而建设滑雪旅游小镇能充分发挥亚布力的优势作用，构建特色产业，培育成功特色小镇。

（三）正确处理特色小镇建设的政府与市场关系

特色小镇的建设是一项综合性很强的系统工程，投资商、地方政府、入驻企业、运营商等参与者众多，且各利益相关方的专业知识都存在一定程度的壁垒。应当正确处理政府与市场的关系，贯彻“政府引导、企业主导、市场化运作”的原则。

首先，政府在特色小镇建设中应当起到引导作用和支持作用，在全局上进行掌控，设置专门的机构、人员重点开展对特色小镇的组织规划引导、执行工作。一是出台促进特色小镇健康发展的政策，营造良好的制度环境。二是，在公共基础设施和服务上提供支持。三是激发市场主体的创造力。四是，创新小镇的投融资体系，探索产业基金、PPP等多种融资模式，引导社会资本进入，从而保障特色小镇建设工作的有序推进。

其次，应当充分发挥市场在特色小镇建设中的决定性作用，凸显市场的主体地位。每个特色小镇都要明确建设主体，可以是国有投资公司，也可以是民营企业、外资企业或混合所有制企业。应当充分引导企业进行有效投资，尤其要注重引入国内外行业的领先大企业、大集团，推动项目建设，鼓励采取统一规划、招商、建设的发展模式。

注释：

①浙江省十二届人大三次会议.政府工作报告[A].

②浙江省人民政府.关于加快特色小镇规划建设的指导意见[A].

③资料来源于2015年浙江“两会”.

④《关于开展特色小镇培育工作的通知》计划到2020年培育1000个左右各具特色、生态宜居、富有活力的特色小镇.

⑤依据搜集、整理的各个省级单位中关于特色小镇创建工作的通知及名单获得.

⑥知名度为编写爬虫程序得到的百度搜索量.