京津冀环境协同治理法律模式研究

宋佳宁，陆 旭

(1.天津工业大学，天津 300387；2.天津市人民检察院，天津 300222)

区域生态环境要求区域系统内部各要素之间相互联系、相互影响和相互依赖，某一种要素的变化，不仅会对其他要素产生影响，也会促使整个区域生态环境系统发生改变。[1]保护区域生态环境，离不开各方力量的协同治理，包括地方政府、企业和社会大众等主体等的参与。[2]随着京津冀协同发展战略的有效推进，对于区域环境协同治理法律模式的研究也提上了日程。

一、京津冀环境协同治理存在的问题

2014年，京津冀协同发展国家战略正式提出。三地环境保护作为协同发展的重要环节，引发社会各界高度关注。三省市相关职能部门先后颁布多部涉及京津冀环境协同治理的规范性文件，力图通过整体规划与单项污染防治等手段彻底解决京津冀区域环境污染问题。但是，自规范性文件实施以来，效果却差强人意。

(一)域内污染流转不公现象层出

三省市在规划之初的定位不同[3]导致域内污染流转不公现象非常严重。京津冀协同发展战略制定的初衷是缓解北京的“非首都功能”，通过京津两地的经济联动发展拉动河北，以实现“先富带动后富”的“空间溢出效应”。[4]理论上，河北省对京津两地的经济溢出效应[5]大于后者对河北省的经济溢出，而天津对北京的经济溢出亦大于北京对天津的溢出水平，因此，经济增长的溢出效应在一定程度上扩大京津与河北之间日益增加的经济差距。[6]但在实践中，受到京津两地丰富的市场和科技资源的吸引，大量已转型成功的河北省优质产业和人才资源大量涌入京津地区。而京津两地向河北省的产业转移则多为淘汰落后产能的夕阳产业。[7]这种不协调的产业转移加剧了区域内污染流转的不公现象。而被定位为“京津冀生态环境支撑区”的河北省长期接收大量重污染企业也是导致其环境负担加重的重要原因之一，这也从一个侧面，拖慢了整个区域的环境治理步伐。

(二)域内协同治理配合不力

良好的政策要靠实际有效的落实才能发挥效用。2013年到2018年间，京津冀三省市涉及环境协同治理的规范性文件数量不少，从整体规划到单项治理均有涉及(具体内容参见下表1)。从涉及领域来看，三省市基本将所有涉及环境协同治理的内容均进行了规范，但仍存在以下问题。

1.文件规定流于形式

文件内容多为原则性和概括性规定，对于具体工作流程或实施方案的规定较少，缺乏实操性。大多框架性协议的内容流于形式，关于区域政府间协作的具体事项、协作标准、考核指标等均未作规定，这就导致现实工作中政府间协作极其困难。对于具有可实施性的部分内容，由于大多规范性文件并未充分考虑三地利益需求，又极易出现相互扯皮、推卸责任的情况，使得现实中此类协作仅仅是“噱头”而并未“落地”。

表1 京津冀三地环境协同治理规范性文件汇总表(2013-2018)

2.省市间环境污染衡量标准不统一

三地政府均已出台各自的《大气污染防治条例》，三部《条例》从章目设置、条款内容到法律责任的承担等均有明显不同的量化标准。且条例本身也多为原则性规定，多以“具体规定由市人民政府制定”为结，这就人为割裂了区域环境协同治理活动的统一推进，也导致实际工作中出现“有法不能依”的尴尬局面。

3.缺乏统领三地环保部门的单独机构——京津冀环保协同部门

在相互扯皮时，没有相应的协调机制和规制办法。大多数情况下，三省市还是以其自身利益为准，忽视配合，导致京津冀环境协同治理落实难、效果堪忧。除此之外，尚缺完整的跨区域环境信息共享机制。区域间的合作首要的就是畅通信息沟通渠道。京津冀在此领域的合作仍处初期探索阶段。[8]信息沟通的不顺畅导致部分重要信息缺失或错误，不利于区域内环境协同保护，也无法形成“1+1+1>3”的理想效果。

(三)跨界污染现象屡禁不止

京津冀三地地理位置相邻，水域纵横交通，彼此联系密切，也导致跨界污染现象层出不穷。最

典型的是从入冬至开春三个月，域内雾霾污染十分严重。2018年11月12日，北京、河北中南部和河南北部区域共12个城市日均浓度达到重度污染水平，PM2.5日均浓度最高达220微克/立方米(北京和石家庄，14日)，PM2.5小时浓度最高达289微克/立方米(邢台，13日13时)。北京市持续42个小时重度及以上污染，11月13日和14日PM2.5日均浓度分别为180和220微克/立方米，PM2.5小时浓度最高达261微克/立方米。研究数据显示，雾霾污染存在明显的溢出效应，邻近地区的雾霾浓度每升高1%，本地区的雾霾浓度就会相应地升高0．739%。[9]表明，京津冀地区大气污染治理迫在眉睫，而区域间的交互污染使得协同治理工作难上加难。

(四)协同发展水平与污染治理程度不同步

《2017年中国生态环境状况公报》(以下简称《公报》)的统计数据显示，京津冀区域细颗粒物(PM2.5)平均浓度比2013年分别下降39.6%，北京市PM2.5平均浓度从2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米。[10]由此可见，京津冀地区环境治理成效显著，但由于污染基数大和治理机制尚待完善等因素，京津冀域内各城市环境污染治理程度同全国同等经济发展水平的其他城市相比仍处于较低水平。《2018年中国生态环境情况公报》中对全国169个城市环境空气质量进行监控并排名，其中环境空气质量相对较差的10个城市中京津冀区域占5个。由此可见，与同为区域环境协同治理的长三角及珠三角地区相比，京津冀区域无论在协同发展水平还是污染治理程度方面均存在较大差距。具体数据见下表2。

表2 环境空气质量监控排名(2017年)

二、域内环境协同治理法律模式比较研究

如上所述，经过将近6年的协同治理，京津冀环境污染问题有了很大改善，但仍在协同治理领域存在一定问题。如何解决上述问题是实务届和学术界一直探讨的重点。与之相应，我国长江三角洲和珠江三角洲地区在其发展过程中也曾出现过与京津冀目前面临的类似问题。由此可见，学习和借鉴其经验教训是非常有必要的。

(一)整体政策及制度比较

1.总体要求和发展目标比较

区域发展的总体要求不仅是区域政策的核心，也是建立在区域地理环境、政策倾斜以及发展优势条件基础之上的。因此，结合立法背景，对京津冀、珠三角和长三角三区域环境治理政策的总体要求进行对比分析是了解三区域环境协同治理背景、原则及目的的重要途径。

在《环渤海地区合作发展纲要》中，明确将京津冀一体化发展的总体要求定位为“我国经济增长和转型升级新引擎；区域协调发展体制创新和生态文明建设示范区；面向亚太地区全方位开放合作门户”。珠江三角洲位于广东省中南部、珠江入海口处，紧邻香港和澳门地区，与东南亚地区隔海相望，海陆交通便利，具有得天独厚的地理优势；同时是我国改革开放的排头兵，思想观念新潮，极具发展潜力与创新活力，在全国经济社会发展和改革开放大局中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位。

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》将其总体要求定位为“探索科学发展模式试验区；深化改革先行区；扩大开放的重要国际门户；世界先进制造业和现代服务业基地”。长三角地区包括上海市、江苏省和浙江省，是我国综合实力最强的地区，也是推动全国经济又好又快发展的重要动力。而上海作为重要的国际经济商贸中心城市之一，起到了很好的辐射作用，城市群发展水平较高且均衡，城市间合作密切且高效，成为我国协同程度最高、协作机制最完善的区域。根据此区域人文与地理优势，《长江三角洲地区区域规划》将总体要求定位为“亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群”。

基于对三区域政策总体要求的理解，再对其发展目标进行对比分析。发展目标是环保政策乃至所有区域政策最终要完成的任务，具有重要的指向作用。根据《环渤海地区合作发展纲要》所述，京津冀区域协同发展的目标为“2020年，京津冀协同发展新局面初步建成；2025年，环渤海发展机制更加完善；2030年，京津冀一体化格局基本形成”，具体到环保领域的目标规定较为模糊，整体可概括为“生态优先，民生为本”。不难发现，京津冀协同发展道路，无论是环境治理，还是经济发展均处于起步和探索阶段。根据《长江三角洲地区区域规划》的规定，长三角地区环境治理的发展目标为“主要污染物排放总量得到有效控制，单位地区生产总值能耗接近或达到世界先进水平，形成人与自然和谐相处的生态环境”。长三角地区的经济发展也强调人与自然的和谐关系，并提出了更高的标准。而《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》中对发展目标的规定较为具体，涉及到森林、水源、能源、土壤等多个方面，到2020年实现一个较大的飞跃。综上所述，在发展目标层面，珠三角和长三角地区的规定更为具体和务实。

2.区域环保协作机制比较

环保协作机制的不同，主要体现在协作制度的发展程度不同、协作领域的深度和广度不同以及区域间协作配合程度不同等方面。以区域环境协同治理中的“市长联席会议”为例，进行比较分析。

京津冀市长联席会议制度起源于2007年，天津市滨海新区提出成立“京津冀联系会议制度”的构想，但基于地区利益考量，北京市并没有做出积极响应。直到2014年，《京津冀蓝皮书》中再次提出建议应该建立常态化的“京津冀市长联席会议制度”。2016年8月，京津冀三省市联席会议在天津举行，同年11月，京津冀政协主席联席会议第二次会议在北京召开。标志着京津冀市长联席会议进入常态化。如果将京津冀三地放入更大的经济发展区域——环渤海经济区，可考究的市长联席会议制度就要从1992年谈起。仅1992-2002年间，环渤海地区市长联席会议共达成1400多个合作项目，合作金额近300亿元。[11]然而2002年后，该制度逐渐后劲不足，最终沦为形式之举。毋容置疑，市长联席会议制度在京津冀地区尚处于初期探索的阶段，如何将此制度落于实处，仍有待后续推进。

相比较而言，长三角与珠三角区域早已建立起包括论坛、洽谈会以及联席会议制度在内的协同机制，而长三角地区的市长联席会议制度特点显著。早在1992年，长三角区域内的14个城市便由地方政府牵头，自愿成立“城市协作主任联席会”，截至1996年共召开5次会议。2001年，沪苏浙三省市发起成立了由常务副省(市)长参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，长三角区域合作进入了一个着眼于建立长期性、战略性、整体性区域合作框架的新阶段。2004年，启动了沪苏浙三省市主要领导座谈会制度，长三角区域合作已纳入到最高决策层的视野。2008年9月正式印发《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，标志着长三角一体化发展已上升为国家战略。长三角政府协同层面，便形成了决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域合作机制，确立了“主要领导座谈会作为决策层，明确任务方向；联席会议作为协调层，居中进行利益衡量、协调推进决策的落实；联席会议办公室和重点专题组，则作为执行层具体落实”的机制框架。在执行方面，长三角区域还采用轮值制度，每年由一个省(市)作为轮值方。此制度推行至今，共设立了交通、能源、信息、科技、环保、信用、社保、金融、涉外服务、城市合作、产业以及食品安全12个重点合作专题。还包括基础设施网络化、公共信息平台建设、政策协调对接、工作联运机制等在内的区域一体化配套措施也取得初步成效。[12]总体而言，长三角区域协同机制发展较为完善，此区域的影响力也不断地扩张。以上海为轴心，至今扩展到3个省级城市中的26个地级市，以一个完整的都市群的姿态，在国际竞争与区域重组中，都发挥着重要的作用。

(二)协同及落实情况对比

1.短期协同效果显著，但难以形成长期协作机制

(1)大气污染协同治理

京津冀地区大气协同治理由来已久，但基于多种因素，始终未达到高度协同的程度。较为典型的是在2008年北京奥运会举办期间，为实现“北京蓝”，开展了一系列跨域大气污染治理活动。三地政府联合制定了应对奥运期间极端不利气象条件下空气污染控制应急措施，实现了“确保一片蓝天”的目标。然而此次政府间大气协同治理也随着奥运会结束而落幕。

同样受大气污染所困的长三角地区在大气污染治理协作机制上则走得更稳。2014年1月，浙江省与上海、安徽、江苏4省市会同8部委成立了长三角区域大气污染防治协作小组，迈出了区域大气污染协同治理的重要步伐。同年，长三角大气污染预警中心在上海成立。该机构在畅通长三角大气污染监测数据交流渠道方面起到了重要作用。截至2018年2月，长三角区域大气污染防治写作小组会已召开5次会议，协作机制运作良好，长三角区域空气环境质量逐年改善，PM2.5浓度相比较2013年降幅超三成。

(2)水污染协同治理

京津冀水污染协同治理存在种种问题，以生态补偿为例。河北省作为“京津冀生态环境支撑区”，承担着向京津提供优质水资源的责任，但对其后续的补偿机制却尚未完善。一方面，补偿具有延时性。一般来说，补偿的下放往往要以河北省供应水资源所达到的实际效果作为考评标准，这就导致补偿的到位往往远远晚于对环境的实际破坏，这对于河北省环境的修复影响较大。另一方面，相关配套机制的监督和落实效果较弱，使得后续补偿落空。早在2015年，《生态文明体制改革总体方案》中就指出要“推动在京津冀水源涵养区开展跨地区生态补偿试点”；《环渤海地区合作发展纲要》中也提出“鼓励地区间探索建立横向生态补偿制度，在流域生态保护区与收益区之间开展横向生态补偿试点”。但上述政策均停留在鼓励、提倡层面，并没有具体措施出台。

长三角与珠三角也同样存在着跨界河流污染治理的问题，而两地实现长期治理的方法有共通之处，其中一项便是通过一系列的环保工程来保证治理效果。比如，针对某个污染严重的界河，根据前期、中期和后期治理过程中出现的不同问题，形成不同的治理工程，并紧密跟进效果评测，及时修改已有的措施。最后，再对治理效果进行巩固。在针对太湖流域的治理中，根据《太湖流域管理条例》，长三角地区建立起区域间生态效益补偿机制。具体实施方式是上下游地区没完成排放总量削减计划、未达到污染水质净化效果的地区，要补偿另一地区。同时兼顾民生，对减排的企业和转产专业的农民，由政府通过财政、信贷、发放补贴、培训、纳入社会保障体系等方式予以扶持。

此外，“河长制”也是长三角区域推进河流污染长效治理的重要手段之一。河长制的目的是把行政管理中的不同机制，如竞争机制、约束机制和激励机制等全部引入水环境的治理中，发挥各级党委和政府的作用，提升水环境的整体治理效果以及效率。[13]2008年，包括时任省长罗志军在内的15位省级、厅级官员与河流所在地的政府官员形成“双河长”，共同负责15条河流的水污染防治。至2016年，江苏省各级党政主要负责人担任的“河长”已遍布全省727条骨干河道1212个河段。[14]有些地区还根据实际情况，使“河长”呈现区域特色。比如，无锡推行4层河长制，确保河流污染治理具体到有责任的个人，从而达到有效治理河流污染的效果。京津冀在“河长制”运行方面较为落后，2015年起才在北京市海淀区进行试点，试点地区也仅仅为照搬他地制度，并未加入本地特色，效果寥寥。

2.机构设置流于形式，缺乏配套运行机制

(1)大气污染协同治理

大气污染治理方面，京津冀并不缺乏跨域合作机构。早在2013年，针对大气污染治理的专门协作小组便在北京成立。小组成员包括北京市、天津市、河北省、国家发改委、环保部和气象局等单位，下设有小组办公室，由北京市政府和环保部负责，委托隶属于北京市环保局的“大气污染综合治理协调处”负责办公室的日常运作工作。[15]为进一步确保大气污染区域联控的落实，还设立了用于污染防治的专项基金。但该小组因行政级别低等原因在很长时间内并未有所作为。2018年7月，小组“升格”为国务院领导亲任组长的“领导小组”后，在一定程度上缓解了之前协作小组级别不高，受地方政府部门约束等问题，但仍缺乏配套制度。

在配套机制建设方面，珠三角地区有其独到的经验可供参考。多年来，粤港澳构建了以联席会议为核心的环境合作机制。在联席会议框架下，通过建立粤港、粤澳环保合作小组及其下设的专责(项)小组，落实执行相关环境合作规划、计划或协议。[16]早在2003年，在大珠三角区域内实行了粤澳合作联席会议制度。其工作内容与上文提到的“领导小组”趋同，都起到了高屋建瓴、立足全局、统筹规划的作用。值得注意的是，根据不同发展项目的需要，联席会议下设专门负责小组。专责小组之下还可再设专项工作小组。[17]如此便把上层的决策逐层落实到基层，并保证了每个环节均能得到有效的监督和落实。其中较为典型的要数“粤港持续发展与环保合作小组”。其项下的专责小组包括：珠江三角洲空气质量、珠江三角洲水质保护、粤港林业及护理、粤港海洋资源护理、粤港城市规划、粤港车用柴油规格、大鹏湾及后海湾(深圳湾)区域环境管理、东江水质保护专题小组等。[18]到2016年，粤港持续发展与环保合作小组已先后召开了16次会议。具体到在大气污染治理方面，粤澳环保合作专责小组成立空气质量合作专项小组，开展空气监测合作，逐步开展项目研究，加强双方在空气质量和管理领域的交流，为粤澳政府改善区域空气质量提供管理和决策支持。[19]此外，2008年7月成立的“港澳合作专责小组”，就构建政府间直接协同合作提供了桥梁。该小组还通过例行会议确定设立“珠澳环保合作工作小组”，进一步完善了珠三角的环保组织机制。

(2)水污染协同治理

长三角与珠三角在此方面，均有经验可循。共同点在于，充分利用协商机制，达成合作协议或者合作项目，以具体实施环保政策，从而达到治理水污染的效果。在具体运行方面，珠三角运用了化整为零的方式，逐个突破环境治理问题，在整体协同的背景下推行小范围内城市间互助。2008年广东省提出建立广佛肇(广州、佛山、肇庆)、深莞惠(深圳、东莞、惠州)和珠中江(珠海、中山、江门)三大经济圈，由此将珠三角一体化化解为三个城市圈的一体化。而针对跨界河流水污染的治理，具体到各城市间的合作较为普遍。2009年深圳、东莞、惠州签署《深莞惠界河及跨界河综合治理工作协议》，联手治理石马河、淡水河、茅洲河、沙河等跨界河流的污染问题。2012年深莞惠三市共同签署了《深莞惠饮用水源与跨界河流水质监测工作一体化协议》，要求对龙岗河、观澜河、淡水河等流域的重污染企业和污染企业治理，明确跨界河流的监测合作，并订立详细的三市交流机制，实现环境监测信息和资源共享。2015年深莞签署《深莞两市加大茅洲河流域污染源环保执法力度框架协议》，对茅洲河流域内污染源开展环保专项执法检查和跨区域联合执法检查行动等，不胜枚举。可见珠三角在应对跨界河流污染治理问题上，城市间交流非常密切，形成了更加具体且有针对性的治理措施，以城市为单位的协同，更有利于因地制宜，在发生突发状况时紧密配合，高效实现治理目标。

3.跨区域信息共享机制有待完善

(1)大气污染协同治理

为督促有关部门履行职责，确保大气治理工作顺利进行，2017年，环保部发布《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动强化督查信息公开方案》。尽管该方案规定了信息公开的内容、方式及时限，但并未涉及具体落实措施，更没有规定域内城市间信息交流的实现途径或办法。此外，《方案》中的所谓“问责条款”过于简单，类似“依照有关规定实施问责”的条款内容基本形同虚设。在之后颁布的《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动量化问责规定》中，也没有对责任承担的标准做出具体详细的规定。

珠三角地区的应对思路是通过充分利用政府间的行政协议来实现信息的快速对接。行政协议按照地理位置及政府级别可分为大珠三角区域间、小珠三角区域间和区域内城际间的政府协议。在大珠三角区域，2014年9月，粤港澳签署了《区域大气污染联防联治合作协议书》。该协议书中明确提到共建大珠三角空气质量监测平台、联合发布区域空气质量信息，解决信息沟通不畅难题。同时，通过增设监测站点等办法，实现对于第一手信息更为全面地收集。在城际间大气治理相关协议中，有关畅通信息沟通渠道的规定更为具体。2011年，为保证第26届世界大学生运动会期间深圳的空气质量，深圳市与东菀、惠州3市协同签订《深菀惠机动车排气污染联防联治工作协议》。其中，关于信息共享的条款为：建立联合开展机动车排气污染专项整治及信息沟通等多项工作机制，每年定期联合整治深莞惠黑烟车、跨境柴油车；上线运行“深莞惠环境信息共享系统”，常态化查处黄标车、黑烟车等。[20]此信息沟通系统的运作，很好地解决了城市间交通信息取证难、不能及时获取有效信息等问题。更值得推崇的是，此系统的运作并未随着运动会的落幕而终止。在此基础上，深菀惠三市进一步巩固环境治理成果，签订了《区域突发环境事件应急联动工作框架协议》，确立了环境应急信息互通共享机制。2015年，深莞惠三市又签订了《环境信息共享系统数据安全及运营管理协议》和《深莞惠经济圈(3+2)环境保护联合交叉执法工作协议》，进一步增强环境信息对接共享和加强环境执法合作。[21]

(2)水污染协同治理

京津冀三地在水污染信息共享方面，仍存在较大完善空间。从现行实施措施来看，三地更多关注自身的管辖区域，缺乏必要的外部沟通交流机制，信息不畅通，由此导致的直接结果便是难以形成统一、有效的协同行动，从而不利于水污染协同治理的推进。目前，京津冀三地只在应急污染联防联控等方面可以进行信息共享，其他如汛情雨情、省级断面水质水量等方面的信息只能通过查阅各地的环保和水务部门的水质水量公报等公开渠道获取。[22]可见，京津冀区域信息共享机制虽有发展，但整体仍处于起步阶段，由此产生弊端：其一，通过公报获取的信息具有延后性和间接性，有责部门不能及时依照有效信息做出应急反应。其二，公开渠道获取的信息质量可能基于地方利益保护等因素，存在不准确、不真实等问题。

长三角区域解决水污染信息共享的思路与大气污染信息共享的思路一致，相关的规范体系已趋于完备。鉴于信息交流机制作为环境协同治理中的一环，在上述多文件条款中均有体现，在此便不再赘述。

三、京津冀区域环境协同治理法律模式问题成因

京津冀环境协同治理法律模式中存在的问题可大致概括为以下方面。区域间协同程度和合作积极性均不高，且缺乏有效的协作机制。政府间尤其是具体到市与市、区与区之间的合作，包括环保协议和项目，明显要少于其他两区域，且落实情况较差。一方面，区域间合作多体现为政府间对话，缺乏公众群体、社会团体的参与，难以形成良好的监督机制。另一方面，缺乏完善的信息交流平台及实时准确的环境监测体系，确保环保措施高效落实的保障制度尚未建立。与此同时，未能形成完善的环保法律体系。具体表现为，地方上规范性文件制定主体繁多且不统一，导致文件数量多、但质量参差不齐以及执行力弱。

(一)三地经济发展不均衡

立法中的矛盾冲突必然反映了区域内的经济现象。京津冀三地经济发展不均衡，河北省与京津两地差距较大。尽管京津冀一体化战略实施后，河北省经济有较快增长，但由于基数差，其经济水平仍远远落后于两市；京津冀整体经济竞争力较弱，虽然京津冀协同发展态势良好，但如将其与长三角和珠三角相比，还是有一定的差距。从人均GDP看，京津冀的人均GDP相当于长三角的77%，经济实力上还存在着一定的差距；同时京津冀区域缺乏核心竞争力，也没有像长三角、珠三角那样具有强大辐射效应的中心城市。[23]此外，北京作为此区域的“龙头城市”，在环保协同工作中，并没有发挥出很好的模范带头作用。

(二)城市发展定位不同

在协同发展中，京津冀有着不同于其他区域的冲突和矛盾。三地不仅经济发展不均衡，其政治地位也不对等。北京作为首都，其行政高位带来了最好的政策优势，并对其他行政区域产生一定的“威慑力”，河北和天津在一定程度上会以“服务首都”为协同发展的前提。资源配置不公。以水资源的协同互补为例。京津冀地处我国水资源十分短缺的海河流域，水资源十分匮乏，京津冀三地多年的平均水资源量不及全国的1%，特别是河北省人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/7，属于严重缺水的省份之一。尽管如此，河北省仍需每年向北京和天津两地提供约占80%以上的日常用水。[24]除此之外，产业布局不公。京津冀一体化发展的主要目标之一在于缓解北京的非首都功能，将北京的大量高耗能、高污染和低受益的第二产业转移到其余两地，尤其是以河北省承接为主。此举不仅不利于河北省的产业转型，还为本就处于污染重灾区、人口聚居区和经济落后区的河北增添压力。

(三)缺乏良好协作机制

如上所述，京津冀享有立法权的主体较多，形成的规范性文件数量繁杂，造成较为严重的重复立法、司法资源浪费现象。究其原因，也与三地特殊的行政区位有关。2015年新《立法法》修订通过之前，域内具有立法权的主体就有6个，而新法将享有地方立法权限的“较大市”进一步明确为“设区市”，赋予其在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项上制定地方性法规和地方政府规章的权限，这使得新法生效后京津冀区域的地方立法主体多达15个。立法主体数量众多，很容易导致立法内容的重复甚至冲突。域内并未形成系统配套制度来促进协同治理的实施，使得三地的合作尽管规范性文件数量众多，但实践中多浮于表面，无法深入。

四、京津冀环境协同治理法律模式对策研究

针对京津冀环境协同治理出现的一系列问题，通过与长三角、珠三角比较，充分借鉴两区域的治理经验，再结合京津冀实际情况，探索有效的环保法律运作模式。

(一)法律原则

法律原则作为相关法律的基准和内核，是法律内容的指导思想和高度凝练，在整部法的体系中居于核心位置。讨论适用于京津冀环境协同治理法律模式，首要应着眼于法律原则的界定。关于环保法基本原则的界定，学界通说包括以下几种原则：经济建设与环境保护协调发展原则；预防为主、防治结合、综合治理原则；全面规划、合理布局原则；谁污染谁治理、谁开发谁保护原则。结合京津冀发展特点，在环境协同治理中，应明确以下几种原则。

1.共同但有区别原则

共同但有区别原则最初的含义为各国对环境保护应承担共同的责任，又可细化为共同责任原则和区别责任原则。笔者认为，该原则更应适用于区域环境协同治理中。京津冀各地区享有的政策优势、经济发展水平、环境污染程度均不同，因此，其拥有的环保资源及治理能力也不同，那么要求区域中的所有城市对治理环境作出完全相同的贡献并不公平。同时，在协同过程中政府往往从地方利益出发，这就造成协同治理环境工作很难深入。要改善上述情况，首要坚持的便是共同但有区别原则，具体说来包括两方面。

坚持共同责任原则，此原则的含义是与环境污染或资源破坏有直接或间接关系的人或组织，都要共同承担责任。在环境法律责任的承担方面，关键问题是解决环境利用获益者与环境资源消费者的环境责任承担问题，以及在区域环境损害责任主体不明情况下的责任承担问题。[25]为防止归责不明而造成对治理污染责任的缺位，首要坚持的就是共同责任，即确保一切破坏环境的个人、团体或组织，均可成为承担责任的主体。具体到京津冀，就是域内的污染，尤其是行政边界区域发生污染时，发生责任归属不明时，要由涉及到的城市共同承担责任，周边城市视情况承担补充责任。坚持有区别责任原则，此原则的落实要求基于区域协同发展的背景、打破地方利益保护的壁垒，由发达地区(北京、天津)，向较为落后的地区(河北省)提供资金、技术等各种资源支持，帮助其治理污染、转变发展模式，从根源处解决环境问题。同时立足区域整体，发达地区应承担与其经济能力相适应的责任，而不应与落后地区趋同。

2.不得恶化原则

这是一种新的说法，含义为在环境治理过程中，至少要维持现有的生态环保水平。具体到京津冀，一是三省市的整体环境不得恶化，即不得出现区域内环境交互污染、加重环境整体负担的现象。二是域内城市环境不得恶化。主要是针对污染流转现象，发达地区不得将污染重、效益小的产业转移到落后地区，从而加重此地区的环境压力。具体而言，就是要加强京津冀域内环境协同治理的力度，不得因强调重点城市的治理而忽略了其他城市的需求。这也是公平原则的体现。

3.生态民主原则

生态民主原则具体到环境保护领域具体体现在以下几方面：环保立法或相应政策都要体现人民的意志，做到经济发展水平与生态环境保护相协调，提高人民生活水平的同时也不能剥夺人们赖以生存的碧水蓝天；立法及政策制定的过程中，都不能缺少人民的参与，即仅由政府层面达成的协议是远远不够的。环境治理要从上至下，包括政府、企业、团体、公民在内的每个部分都要充分参与其中，才能确保环保政策真正落于实处；要充分保障公民的知情权和参与权。环保检测信息要及时公开，接受公民的监督，并充分考虑公民的意见，对相关政策进行适时修改。政策的制定过程也要让公民以各种形式参与其中，充分集中民意，使得政策的制定反映人民真实的需求。

(二)协作模式

要想治理好区域内的生态环境，各城市间单打独斗是行不通的。京津冀三地在协同发展以来，虽然取得了一些成绩，但环境治理水平远远跟不上经济发展速度。结合长三角、珠三角的发展经验。

1.推进京津冀环境治理协同立法

主要是为了解决因京津冀三地立法观念、立法技术不同，而出现的立法内容和立法标准不同，最终限制区域环境协同治理的现象发生。解决此问题的思路：一要建立专门机构来负责立法。可以尝试共同成立京津冀环境治理协同立法工作委员会。该工作委员会的建制可由三地人大牵头，通过共同签署设立协议的方式，性质确定为三地环境立法的内部协调机构，人员构成为三地省级人大常委会法制工作委员会、省级司法行政机关、环保厅(局)抽调相关工作人员，同时也可吸纳环境保护领域的专家学者参与。[26]二要确立京津冀协同立法的机制。该机制应在三地充分协商基础上形成，发挥三地各自的优势，兼顾三地的实际情况，实现互利共赢，贯彻“共同但有区别”原则，在实体和程序上均实现相对公平。

2.破除地方利益壁垒

京津冀三地政府合作明显少于其他两区域，重要原因之一就是城市间发展不协调与较强的地方保护主义观念。三地虽地域相连，但立法技术和立法观念尚有差距，没有办法达成一致。想要增加政府间的合作，必然要改变政府行政观念，立足全局和眼光长远。使地方政府自发合作，要确保该地区合作后获得的收益远远高于单独治理环境的收益。推动政府间合作的思维就不应仅局限于环保领域，因为只有在经济实力相当的情况下才更容易开展对话与合作，相关宣传与政策也要跟进。

3.加大城市间合作力度

要是针对框架性协作偏多和环保政策无法落实到位的问题提出的。其一，降低合作单位级别，加大环境协同治理的宽度。合作的事项更加具体，磋商的成本更低，出台的规范性文件更具针对性、可操作性。其二，加强专项合作，加大环境协同治理的深度。充分发挥各城市的主观能动性，但为了统一标准，可以制定区域内通行的政策，但各城市可因地制宜，根据实际情况进行变通后适用。省级文件中可建立环保专项基金，用来奖励合作成果较好的城市，以加大城市间合作的积极性。其三，要重视龙头城市的带动作用，充分利用政策经济等优势，起到很好的辐射和示范作用。北京作为京津冀龙头城市，协同带动作用远远不够，应该积极主动地发起与周边城市的合作，探索环保的新技术、新方法和新模式。

(三)配套制度

1.建立区域生态补偿制度

为更好地解决京津冀区域内资源流转不公与后续补偿无法跟进问题，应尽快建立域内生态补偿制度。如果将此制度细分，又可分为评价机制和补偿机制。评价机制是指的域内城市间进行资源流转后，对本城市的生态环境造成的不利影响的评估。具体分为评估项目的确定，适用何种评估标准，评估时间的起算与流转工程的前后、补偿主体的确定、补偿客体的认定等多种事项。补偿机制是指确定好补偿主体与客体后，涉及具体补偿事项的实体与程序问题。其中最重要的就是补偿时间和补偿方式的确定，为防止补偿的过分迟延而导致补偿落空，应提前制定与每个环保项目实施过程相适应的补偿计划。同时，补偿的方式不应仅限于资金流转或财政补贴。多种形式和多主体参与的补偿机制，是符合京津冀环境治理的有效生态补偿制度。

2.建立区域信息交流制度

信息的准确、及时和有效一定程度上决定了环保政策制定的思路与方向，要完善区域内信息交流制度，既要政府间搭建信息交流平台。信息交流平台可分为线上和线下两种模式。线上主要是借助互联网实现高效、低成本的公布相关信息。可通过出台规范信息公布平台建设的专项立法，具体规定公布的主体、内容、期限及违反规定应承担的相应责任。线下主要是通过举办联席会议、签订政府间协议的方式达到信息沟通的目的。长三角、珠三角多采取此种方式，效果显著。又要充分发挥社会团体及民间组织的积极作用。环境的治理不能仅靠政府的领导。只有集合全社会的力量，才能真正将环境治理落到实处。在确保政府信息公开透明的前提下，鼓励和发挥基层民众、环保组织、区域内大中小学校、学者以及专家等的积极性与参与感，集思广益，才能形成良好的环保信息交流机制。