地方治理中公民参与的问题与对策

吕姗姗

摘要：随着经济全球化的浪潮、政治民主化的发展，地方治理运动逐渐成为一种时尚的国际性运动。公民参与作为地方治理中极其重要的环节，受当前社会新形势下的影响，已经面临严峻的挑战。公民参与程度不高、公民参与渠道受阻、无制度保障等问题都给地方治理提出了难题。因此，为了突破地方治理中“政府与市场”二元分立的局面，应明确公民参与的价值取向，转变公民以往的角色定位，建立一套全新的公民参与模式。从而构建一种公民与地方政府良性互动的交流机制，共同参与管理地方政府，建立一个发展型地方政府体系。

关键词：公民参与;地方治理;公共政策

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.013

1公民与公民参与的概念

1.1公民的概念

公民一词最早起源于古代希腊。古希腊实行城邦制，在这里，所有公民一律平等，享有平等的政治权利。公民是一个民主国家最基本的元素，国家是由公民构成的，公民在国家中享有基本的权利和义务。

1.2公民参与的概念

新公共管理学派认为：公民参与就是为了提高政府的行政管理能力，使得政府在公民参与的过程中能够意识到政府面临的各类政策问题，从而解决政府与公民之间的矛盾冲突，促进公共政策更好地实施。公民参与不仅仅是指个人参与，随着公民需求逐渐的多样化、复杂化以及各种利益集团、工会组织的出现，公民参与已逐渐拓展为由公民自发组成的集团或者组织的参与，或者是具有较大规模的非政府组织的参与。公民参与，主要是体现在公民能够自主有序地参与到某些公共事务的管理和决策当中去，就是让公民敢说话，并且敢讲真话。公民是国家的主人，公民参与的意义就是要使公民能够最大限度的参与到国家政治生活中来，对于各项政策法规提出自己的意见，保障个人利益和集体利益最大化的实现。

2我国地方治理中公民参与之现状分析

2.1我国地方治理中公民参与的现状

自改革开放以来，我国各级地方人民政府都加大力度推进民主建设，由于地方人民政府直接面对人民，地方政府的公共事务与人民的日常生活紧密相关，地方政府的利益就是人民的利益。正如习近平总书记所说，如果人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，这种民主则是形式主义的民主。因此，为了公民能够参与到地方治理中来，执政高层确立了“扩展有序的公民参与以回应社会重大关切”的政策方针，尽管推动民主政治建设的过程存在许多问题和挫折，但仍在向好的趋势发展，并一直在不断完善。

2.1.1公民参与形式多样化

我国地方治理中公民参与地方政府的各种决策制定、实施以及监督管理都体现了公民参与形式的多样化。

首先，选举权是公民参与地方治理的重要形式之一。投票是公民参与选举的核心行为，公民通过投票来选择自己心仪的领导人。在所有公民参与的方式中，投票选举是公民影响政府公共决策的最基本的手段。通过选举活动，公民可以有效地表达自己的意愿和诉求，政府也可以通过选举活动了解到公民的想法，从而做出更好的决策，公民由此对于政府的方针、政策等产生重大的影响。

其次，民主评议也是公民參与地方治理的一种重要方式。民主评议主要包括评议“十佳公仆”“人民最不满意的领导班子”“最满意的政府部门”等。评选“十佳公仆”一直坚持群众自己组织、自己评选、自己主持大会进行表彰，这对于促进地方政府公职人员更好的服务于公众有巨大的推进作用。同时从另一方面对地方政府的公职人员实行有效监督。

再次，公民监督也是我国公民参与地方治理的重要举措之一。目前我国已经形成较为完善的公民监督平台。例如，有些地方在对地方性重要决策进行公开的同时，还会商请人大或者政协委员进行监督，并且从社会各界人士中聘请群众代表进行监督，还组织各种听证会、座谈会、公开栏、举报箱等，使群众能随时监督政府，防止政府滥用权力。

最后，目前我国还出现了新的公民参与形式。为了保证地方政府所制定的公共政策的科学化、合理化，从中央到地方各级政府都会将该领域的专业人士以及专家聚集起来，大家集思广益，充分发挥他们的智慧和才能，目的就是为了公共政策能够更加科学化，促进地方政府有效治理。

2.1.2制度体系框架基本形成

首先，在公民政治参与方面，我国建立了人民代表大会制度和政治协商会议制度，这是与我国基本政治制度相匹配的制度，通过实行立法权、任免权以及各项参政议政的权利，保障了人民当家做主。以此来促使全体公民以主人翁的身份积极参加各项政策方针的制定实施过程，积极投身到国家社会主义民主建设的过程中去，民主建设离不开公民参与，社会不可能只有一种价值取向，国家的改革与发展也不可能只听从一个人的意见，各种改革中存在的问题、政策中存在的诟病都离不开公民对这些政策的真实意见的表达。另外在农村和城市里，纷纷建立了村民委员会制度和社区居民委员会制度实行自治。还有各种听证制度、评议制度、陪审制度等，都能满足公民的意见表达，使公民参与逐渐规范化、完整化。

2.1.3非政府组织的产生和发展

非政府组织主要是指独立于政府之外的一种非营利组织，主要包括一些慈善组织、志愿者团体等。例如养老院、福利机构以及各种压力维权组织。非政府组织可以对政府的各种政策和行为进行监督，调整国家民族的关系。随着我国非政府组织的迅速发展，越来越多的民生问题得以有利解决。

2.2我国地方治理中公民参与存在的问题

2.2.1公民参与的动力和程度不高

我国正处于全面建成小康社会的决胜期，但是许多真实问题仍然存在，人口基数大、管理范围广、资源能源的有限使用都会阻碍公民参与的实际进程，虽然目前我国的整体物质生活条件已经有了很大的提高，但与许多西方国家相比，仍然存在很大差距。公民参与的动力与程度问题主要是指公民为什么要参与地方公共事务治理，以及他们有着什么样的参与意识和动机投身到各项地方活动中去。可以看到，公民参与程度低不仅仅与政府的决策相关，更大程度是取决于公民自身缺乏参与意识和维权意识。

令我们感到震惊的是，在现实社会，公民与政治精英们有如同“鸿沟”一样的距离感，他们对于政府的政策缺乏足够的信任，同时也没有想要参与政治生活的热情。可以看到，地方政府在许多方面处于帕特南所指的“独自打保龄球”的状态。公民参与地方治理的过程中，或许是处于有自觉意识认为自己应该对此提出意见，再或者是在参与过程中能够得到特定的现实利益从而参与公共事务的管理。但是，在实际生活中，绝大多数公民并没有将公民参与作为自己的权利，缺乏主动性，参与意识不高，表现冷漠。再加上我们长期处在“国家本位”“官本位”的意识形态中没有抽离出来，许多公民都处于服从状态，对待地方政府实行的政策表示绝对服从，没有任何见解。

此外，由于公民自身素质问题，许多地区以及农村受教育程度低，对于国家的法律和制度知识明显缺乏，再加上参与意识和参与动机不足，这就造成了地方政府自行其是，政府与公民之间缺乏有效的沟通，最终导致政策的不作为。不可否认的是，随着近些年来科学技术的发展，各种互联网以及高科技的应用，使得普通公民无法跟上时代的步伐，对于日趋更新的科学技术知识理解不足，导致普通民众在面对日益复杂的公共政策时，往往感到力不从心。

2.2.2公民参与渠道受阻

由于历史等方面的因素，“官本位”的思想仍然留存在许多公民心中，官僚主义仍然在我国某些官员内心潜藏，政府与公民之间仍然存在距离感。在这样的情况下，政府与公民之间的信息沟通受限，许多公民不敢想，不敢做，导致政府在进行某项政策时并不能准确了解公民的内心真实想法，阻碍了公民参与沟通。另外，我国的民主化大多都表现为一种间接参与，无论是选举还是听证会等参与形式，都仅仅是对于民意代表的选举或者是政务人员的任命上，其参与方式只是政治上的参与而非真正意义上的公民参与。

此外，随着国家的发展，虽然出现了许多新的公民参与方式，但是在实际操作上仍然存在着各种各样的问题。例如听证会往往存在领导导向，公民诉求无法体现，许多弱势群体上访无门，更重要的是目前公民参与政府活动大多都依赖“社区居委会”“工会组织”等，这导致他们更多地都是顺从政府机关以及各组织的意见和想法，缺乏真实性和建设性的意见。

2.2.3公民参与缺乏制度保障

随着我国民主政治和地方治理现代化的迅速发展，国家宪法以及各项法律法规对于公民参与权利也做出了原则性的规定，公民参与制度越来越完善。但是由于历史以及实践遗留下来的服从心理仍旧存在，对于公民参与的细节、方式和渠道也没有明确的规定，这就导致公民参与地方治理时缺乏有效的制度保障。

首先，公民作为参与主体的地位并不明确，我国在进行社会主义民主政治建设的同时，大多都是对于宏观政策的描述而忽略了具体措施。比如我国法律规定行政法规在起草过程中，应当听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，然而在具体的实施过程中，公民参与的法律依据很模糊，有种种制约因素，虽然法律规定了我国公民享有的种种权利和义务，但在实际生活中却缺乏具体的、能够有效运行的制度保障，进而影响公民的参与兴趣。

3有效推進我国地方治理中公民参与

3.1提升公民的参与意识和能力

为了实现公民有序参与地方治理，提升公民的参与意识和能力是公民参与国家事务的首要因素，树立公民的主人翁意识，在公共管理中逐渐让“人民当家做主”，最重要的是地方政府部门应该承担起教育公民关注地方政府治理，引导公民积极投入到地方政府公共政策的制定和实施当中来，培训各种非政府组织健康发展，促进公民参与意识和能力的提高。

首先，政府应该通过积极的宣传教育，培育公民树立主人翁意识，引导公民形成与当前社会经济发展相符合的公民参与精神。正如罗勃贝拉指出的“要建立一个端正、平等的社会，必须靠老百姓有理智的参与公共事务，以及不断的提供建设性的意见”。在地方治理中也一样，政府应该承担起教育指导公民参与的责任。积极采用各种宣传手段，动员说服公民参与，让公民感受到这是与自己相关的事，让公民知道他们提出的意见会被采纳，体现出公民参与的重要性，使得公民从参与中获得满足感。

其次，政府应加强公民的素质教育，从而提升公民实际的参与能力。现阶段，我国农村人口仍占很大比例，受教育文化程度相对较低，对于一些复杂的公共政策不能很好的理解。在此时，地方政府就应该建立知识培育组织，提升公民的科学知识与技能，切实提高公民的参与能力。还可以组织公民参与知识宣讲会，让公民了解什么是参与、怎样参与、参与能获得什么，促进公民参与的积极性，让公民能真正做到有序参与、实际参与。另外，向公民授权，在保证公民知情权和参与权的基础上，引导公民由个体参与走向组织化的公民参与网络。公民参与网络是指围绕着某项公共政策的制定与执行、地方专项公共问题的解决、社区一项或多项公共服务的提供，由多个社区公民组织组成的富有弹性的、纵横交错的共同参与治理的组织体系。通过公民参与网络，使得公民能够就地方政府的各项政策措施有了很好的了解，同时也可以和他人沟通交流意见，从而形成一个政府与公民之间持续互动的良性网络。

3.2不断创新公民参与的渠道和方式

从世界法制史整体的发展来看，都是先有程序法，后有实体法。虽然近年来，我国一直在不断开发新的公民参与渠道，但是仍然制度会落后参与的步伐。首先，政府应该经常组织政府决策交流座谈会。我认为地方政府在就重大决策公示的同时，应就该重大决策具体落实以及能否产生效益做一个具体的分析，使公民对决策有一个充分的了解，让公民了解政府所做的重大决策是干什么的，或者说对自己有什么好处。其次，政府应该提供线上线下的官民对话平台建设。充分给予公民参与的机会，既可以通过网络直接与官员就重大决策发表自己的意见，也可以通过反馈信等表达自己的见解。将公民意见作为重要事件提到日程上来，不能让公民上访、投诉无门，做到高效率回应。

3.3完善公民参与制度

通过确立有效的政策机制，将选举制度、听证制度以及现如今出现的各种参与新形式，如智囊团、自媒体等参与方式落实到实处。做到及时发现、了解公民的需求，针对“走过场”“表面化的仪式”等形式主义及时发现并铲除，建设出一批干实事、讲实话的公民参与制度。

首先，要继续加强政务公开、信息公开，这是保证公民有效参与的前提。值得注意的是，对于什么信息能够公开，什么信息不能公开要有正確的选择。要切实保护好政府的重要机密，避免泄露，信息公开要突出重点，对关键问题进行公开，确保信息的真实性。

其次，要积极推进公民参与的激励机制，大力提高公民参与的积极性，强化公民主动参与。政府应采取一些鼓励性的政策，使得公民被动参与化为主动参与，挖掘公民参与的创新能力与头脑风暴，在政府与公民共同发表意见的前提下，使得政治决策能更加科学化、民主化。

最后，健全公民监督机制。不仅要为公民参与提供健康的交流沟通渠道，还要保障公民的正当权益，使得公民放心参与，积极发表自己的意见，从而促进地方政府得以和谐稳定发展。

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