邻避项目成因分析及解决对策

李艳飞 张猛展

摘要：随着我国城镇化进程的快速推进，群体性邻避事件时有发生，有效的化解邻避问题是我国治理现代化建设的关键。而邻避项目决策中，政府大多采用封闭的决策模式，公众得不到有效的信息，利益诉求得不到有效的回复以及对政府和专家的不信任等是引起邻避冲突的主要原因。基于此，本文从公众的风险感知出发，阐述引起邻避冲突的原因，并提出解决对策。

Abstract： With the rapid progress of China's urbanization process， group-based NIMBY incidents occur from time to time. Effectively solving the issue of NIMBY is the key to China's modernization of governance. In the decision-making of the NIMBY project， the government mostly adopts a closed decision-making model. The public does not get effective information， the effective appeal of the interests and the distrust of the government and experts are the main reasons for the NIMBY conflicts. Based on this， this article starts from the public's risk perception， analyzes the causes of NIMBY conflicts， and proposes solutions.

关键词：邻避;风险感知;公众参与

Key words： NIMBY;risk perception;public participation

中图分类号：D631.43                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）22-0089-02

1  问题提出

随着公众环保意识和风险感知的增强，邻避项目的设施属性和距离远近会影响公众的风险感知，例如垃圾焚烧带来的二噁英等潜在的环境风险给周边居民带来的损害，以及政府忽视公众的利益诉求等是引起群体性邻避冲突的重要原因。然而，公众只能通过大众媒体与政府进行交流与沟通，公众的需求、情绪和态度通过社会认同、情绪感染、媒体等一些传导机制，形成群体共识和认知，在某种程度上有助于向地方政府施压，缓解公众的压抑情绪，而群体性邻避冲突在很大程度上取决于地方政府的态度和反应。随着中国社会的发展，公众参与对群体性邻避事件的影响越来越大，公众逐渐由过去的生存阶段主动走向追求更好的生活质量阶段，更加主动追求参与知情的权利，以便维护自身的利益。

党的十九大报告提出将“建设美丽中国“纳入现代化发展的目标之中，环境的破坏会影响人类的生存，因此保护环境防治污染是实现生态文明“千年大计”的当务之急。从人类发展的历史来看，“邻避冲突”在现在社会中是难以避免的，有利也有弊，任何一项有利于公共利益的项目都有可能给当地某些居民帶来某种负面效应，毫无疑问，要想社会稳定的发展，必须处理好邻避问题，从邻避项目的根源解决，因此笔者从公众、媒体以及政府三方分析邻避冲突产生的原因并提出解决对策。

2  文献综述

“邻避（Not In My Back Yard）”一词本意“不要建在我家后院”，这个概念是由美国学者O'Hare在1977年提出，是指那些能给社会带来整体效益，却对少数公众产生负面影响的设施[1]。近些年，伴随着互联网技术的普及以及媒体信息的社会影响力日益强大，群体性邻避冲突事件逐渐由地方性问题演变成全国性问题，如2007年的厦门公众反对PX项目，2012年江苏PX事件以及2016年湖北仙桃垃圾焚烧事件等这些引发大规模群体性邻避冲突事件。因此，关于群体性邻避冲突事件的研究也逐渐成为国内社会治理领域的一个研究热点。学术界通常认为，引起邻避抗争的主要因素是政府行为和公众心理两个方面，其中影响公众心理的外部因素是政府行为，而公众心理是驱动邻避抗争的内部因素[2]。

首先是，公众的风险感知，公众不具备对邻避项目风险的评估能力，过多的依赖主观经验去判断，往往与实际存在较大偏差[3]。其次是伴随着互联网技术的兴起，当群体性邻避事件与媒体结合后变得更加复杂，媒体信息极大地增进了风险放大的可能性以及公众对风险信息的不确定，并创造了有利于风险扩散和放大的传播环境[4]。最后政府采用封闭的政策，信息披露较少[5]，并对信息采取高压处理的方式，本意是防止事情进一步扩大，但经媒体信息传播后逐渐演变成群体性邻避事件，最终以项目停止而结束。这说明了国家在应对群体性突发事件时，无论是政府的政策制定还是政策的应对方式，如果不从根本上解决存在的体制机制问题，无论在理念上怎么重视这一类事件也会发生。因此笔者从政府的应对方式、公众的个人风险感知、以及媒体舆情传播三个方面阐述邻避冲突的原因，并提出解决对策。

3  邻避冲突起因

3.1 地方政府推动经济发展

首先，经济发展是地方政府的责任和任务，而工程建设是促进当地经济发展的重要手段，大力推荐工程项目的建设对促进地方以及国家经济增长、维护经济长期繁荣有着积极作用。因此一些地方政府尤其是经济欠发达地区，在经济发展的利益诱导下，引进一些高效益同时具有高风险的经济项目，忽略了邻避项目周边的少数公众因此而遭受的健康、房产、心理等方面的损失，当地公众对这些邻避设施的负外部性形成认知，从而产生抵触心理。在过去，一些地方政府对重工业企业所带来的污染采取忽视的态度，回避附近公众知情的权利，刻意隐瞒环评信息，如2008年江苏无锡垃圾焚烧项目，政府封闭决策并宣传工程无害，但项目污染引起公众担忧，公众多次向政府表达反对意见但交涉无果，造成了公众对地方政府不信任的社会矛盾，因此当一些大型项目被建设时，出于本能的反应，会自发组织从而抗拒项目的建设。

3.2 附近居民的风险感知

其次在自我风险感知层面，附近居民不仅担心周边的环境问题，并且对自己和家人健康问题以及未来可能发生的潜在风险感到担忧。邻避项目作为公共产品，能够给整体社会带来收益的同时，但却对附近地区的环境、房产价值以及公众的身体健康带来较多负面影响，从而导致从本-收益不均衡，产生强烈的不公平感，形成了个人利益与社会整体利益的相对立的局面，给邻避地区附近的公众造成强烈的心理负担，长期下去将直接影响到公众的身体健康。除此之外，邻避情结通常被视为邻避冲突的内在原因。邻避情结指的是当大型邻避项目被建设时，公众出于直接心理动力，反对该设施的嫌恶意象、矛盾情感由此产生的不满情绪被称为邻避情结。

3.3 信息流畅不通

最后邻避项目并不一定都是污染项目，但政府信息决策模式大多是“决定-宣布-辩护”的关门模式，使公众无法参与决策之中，除此之外，地方政府为了经济的发展，忽略邻避项目社会稳定风险的问题，缺乏有效的评估工作。因此，那些反对邻避项目建设的人将会借助手机、媒体等工具大肆宣传邻避项目的负面信息，有的甚至还夸大其风险，动员公众抵制邻避项目，如2012年四川什邡事件爆发前，一些当地公众借助互联网技搜集有關钼冶炼的信息，通过微博、网络论坛等方式传达负面信息，导致了当地公众普遍认为该项目污染环境，危害当地人的身体健康，甚至还有人们怀疑当地政府与项目建设方存在腐败行为，当地公众很快形成共识，反对项目的建设。因此新媒体技术使得人们通过互联网发表自己的观点，引发社会广泛舆论，从而使风险放大。

4  解决对策

4.1 政府应健全法律法规，增强公信力

法律法规的制定是一个利益整合的过程，在这个过程中，无论政府采取什么样的的应对方式，直接关系到政府能否与公众达成共识。公众反对邻避项目的建设，不仅仅是保护自身的利益，很有可能是对政府的应对方式、公众参与等政治权力的诉求。因此在我国，必须建立健全政府权力与监督机制。这个机制，靠的是公众参与政府权力的监督和法律对于政府的约束，使政府机构合理的运用自己的权利。其次是，当发生大型群体性事件的时候，政府的危机管理能力对于社会维稳十分重要，政府应该保持良好的危机处理能力，及时止损，做好与群众的沟通工作，维护社会稳定;再次是，在处理大型群体性事件的过程中，政府要防止干部腐败现象，在内部加强思想道德建设，对待事件或问题要公平公正，尽可能保持信息透明，让公众从根本上了解处理事件的过程。

4.2 有效的公众参与，弥补利益损失

有效预防群体性邻避冲突的发生在于事前防范，而非事后治理。公众作为邻避项目冲突中最重要的利益相关者，保障公众积极有效的参与邻避项目的建设是化解邻避项目冲突的一个重要条件。政府有效的与公众沟通，不仅让公众近距离感受到政府的环境监管，还有利于使邻避项目周边的公众消除对邻避项目的恐惧感，通过公众参与互动并采纳公众的建议来拉近与公众的距离，改变公众对邻避项目的风险认知，建立公众与政府协调治理机制。除此之外，新《环境保护法》的实施确定了国家生态补偿机制，受邻避项目直接影响地区的公众，他们具有强烈参与冲突的欲望，因此，充分发挥利益补偿机制的作用，对受影响地区的公众实施必要的经济补偿，弥补他们的损失，同时并确保补偿机制的相对公平性。因此，让公众自主的参与到大型邻避项目的建设过程中，接受公众的监督，让利益相关者充分讨论各自的风险偏好，将有助于提高他们对邻避项目的接受度。

4.3 合理利用媒体优势，使信息公开透明

由于群体性邻避冲突事件具有较强的事前预防属性，因此充分保障公众参与信息反馈机制，增强公众的参与感，使政府与公众有效沟通，对抑制邻避冲突的发生有积极作用。而新媒体技术的迅速发展对利益相关者之间的沟通与协调十分有益，但监管困难，很容易使谣言通过新媒体信息渠道的传播，误导公众对于风险的认知与判断。公众是邻避项目风险认知的主题，充分发挥媒体的作用，让公众客观理性的认识邻避项目的的风险，同时相关部门应该定期检查邻避项目是否达到环保标准，并为公众提供获取信息的便利渠道，而媒体以及相关专家学者应该定期科普邻避项目有关信息，提高公众对邻避项目的认识和辨别风险的能力，尤其是面对谣言传播时，保持理性判断，同时相关机构应该及时准确的发布相关信息，准确有效的回应公众的诉求，化解公众对于邻避风险的担忧，有助于从源头上化解矛盾，保障项目的顺利实施。

总而言之，随着中国社会城市化的快速发展，公众对于个人利益的诉求以及参与公共项目的决策的意愿越来越强烈。传统的以政府的自上而下、封闭式政策决定的应对方式已难以适应现阶段公众对于利益诉求以及政治参与的需要。这就要求政府在邻避项目建设时保证信息公开，充分考虑公众的自身利益，使公众积极有效地参与到邻避项目建设中，从而避免邻避冲突的发生。

参考文献：

[1]O'Hare M."Not on My Block You Don't"： Facilities siting and the strategic importance of compensation[J].Public Policy， 1977， 25（4）： 407-458.

[2]杨雪锋，章天成.环境邻避风险：理论内涵、动力机制与治理路径[J].国外理论动态，2016（08）：81-92.

[3]刘金平.理解·沟通·控制：公众的风险认知[M].科学出版社，2011.

[4]蒋晓丽，邹霞.新媒体：社会风险放大的新型场域——基于技术与文化的视角[J].上海行政学院学报，2015，16（03）：88-95.

[5]王佃利，王庆歌.风险社会邻避困境的化解：以共识会议实现公民有效参与[J].理论探讨，2015（05）：138-143.

作者简介：李艳飞（1977-），天津人，天津理工大学管理学院副教授，研究方向为公共项目管理与治理;张猛展（1995-），男，河南洛阳人，天津理工大学管理学院研究生，研究方向为公共项目管理与治理。