农民工养老保险转移接续问题研究

迟艳文

摘 要：农民工是在我国经济社会发展过程中出现的一个特殊群体。随着经济社会的发展、城镇化的推进，劳动力跨地区流动现象逐步增加，这就导致了农民工面临基本养老保险关系转移接续不畅的问题。如此大规模的人口流动使政府意识到，解决好农民工的养老保险转移接续已经成为社会稳定健康发展的重要举措。通过分析农民工养老保险的现状，梳理农民工养老保险转移接续存在的问题，并针对这些问题提出对策建议，以促进农民工养老保险转移接续顺利实现，最终实现养老保险制度的可持续发展。

关键词：农民工;基本养老保险;转移接续

中图分类号：C913.7      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）17-0051-02

引言

随着改革开放的步伐不断加快，城市化的速度也越来越迅速，城市中出现大量的工作岗位，对劳动力的需求也不断加大。越来越多的农民离开土地，加入到“城市打工潮”的行列，形成了我国当前最具特色的一个群体——农民工。农民工由于自身人力资本不足，在劳动力市场中处于弱势地位，大部分只能从事一些临时性、不稳定、非正式的工作，导致其流动性较强，造成了我国的农民工养老保险关系的转移接续困难的局面。

新形势下，党和政府的政策支持也对农民工养老保险转移接续工作提出了明确要求。2010年1月1日起，国家开始施实《城镇职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，规范明确了包括农民工在内的城镇职工在异地间进行城镇职工基本养老保险转移接续条件和程序;2014年2月，新型农村社会养老保险（简称“新农保”）与城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）合二为一，组成覆盖城乡居民的“城乡居民社会养老保险”，同时，制定出台了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，从2014年7月1日起，城乡养老保险制度在政策层面间实现了转移接续。但是，城乡居民社会养老保险的统筹层次低，多数尚为县级统筹，全国农民工养老保险尚未形成统一模式，制定全国统一的跨统筹区域基本養老保险关系转移接续办法极为紧迫。

一、我国农民工养老保险转移接续的现状

第一，少数人员可经组织、人事、劳动部门批准调动，可将养老保险关系进行顺利的转移接续。

第二，参保人员的跨统筹地区的流动就业，导致受户籍限制而无法转移养老保险关系，或受不同统筹地区的财政体制影响下的局部利益分配问题而无法转移接续养老保险关系。

第三，养老保险关系的记录管理系统不全面，转接程序不完善，部门不健全，办事效率低下等问题，导致不能完成养老保险转移。

第四，农民工保险转移接续现状。据不完全统计，我国进城务工的农民工人数高达1亿以上，跨省流动的人数约6 000万，而参加城镇企业职工养老保险的不到3 000万人次，其中还有因流动而造成退保的人次高达40%。造成这种现象的主要原因有：缴费金额导致部分农民工及企业不愿意参保;转移过程中由于涉及到的局部地区利益，而造成的不愿接纳外来务工人员养老保险关系等。

二、农民工养老保险转移接续存在的问题

（一）转移接续法律法规缺失

到目前为止，我国还缺乏一部全国性、专项性的关于农民工基本养老保险关系跨统筹区域转移接续的法律，对于基本养老保险转移接续的规定更多存在于相关的专项法律、法规中。例如，《社会保险法》中对养老保险转移接续的规定较少，且多属原则性、方向性规定;而《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台，也多为方向性规定，而且仅作为暂行办法，法律层次较低，这就使得养老保险转移接续相关规定不完善、不系统、不全面。各地实施政策不统一，现行的全国性政策、法规虽然对农民工养老保险转移与接续有所提及，但都只是对农民工养老保险转移与接续作了框架性、原则性的规定，并没有一个统一、明确的规章制度。由于缺乏一部统一的法律来加以规范，就导致各个地方政府依据地区特点和自身利益制定出不同的农民工养老保险制度和模式，导致制度“碎片化”现象严重，致使转移接续责任主体界限划分不清晰。这些都会对养老保险转移接续造成一定的阻碍。

（二）地区间政策法规存在利益冲突

目前，我国基本养老保险实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式。这样，养老保险的转出转入就与各地区之间的经济利益密切相关。在中央政策指导下，各地方政府制定适合本地区的养老保险转移接续政策，会导致各统筹区域在一些相关问题上存在冲突。例如，各省在对异地视同缴费年限的认定中存在分歧。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第十二条明确指出，缴费年限均包括视同缴费年限，在不同地区都重新制定地方法规解决外地视同缴费年限问题。按照现行的养老保险政策规定，参保者须累计缴费达到15年后才能获取养老保险待遇。而农民工作为一个高流动性群体，几乎不可能在一个地方连续打工15年，加之其学历相对较低，在城市中大多从事一些临时性、非正式的工作，缴纳养老保险会给他们带来一定的经济负担，所以大部分人都不愿意花钱来购买养老保险。15年缴费年限的规定，城乡居保转为城职保时缴费年限不合并计算或进行一定的折算，实际上就把很多缴纳城职保不满15年的农民工排除在城职保计划之外。而且，农民劳动力流动大多都是跨省流动，在经济发达地区，平均工资较高，缴费的数额比较大，而农民工输出比较大的内陆地区工资低，保费缴纳得少，这就使得各方利益出现了冲突。

（三）社保经办体制落后

目前养老保险转移接续手续的办理主要由各地区社保经办服务机构承担。农民工参保基本上是照搬城镇职工的制度，缺乏适应农民工特点和要求的管理办法和机构，经办管理机构不能很好地满足转移接续需要。根据2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，我国社会养老保险的参保人数不断增加，2018年末参保人数达到4.18亿人，同比增长4.1%，相比2013年的3.2亿人参保人数六年间增加了9 637万人。

从以上数据我们可以得出，近年来，虽然社保经办服务机构数量和人员不断增加，但远远赶不上养老保险参保人数的增长速度。此外，由于经办机构设置不合理、程序复杂、系统经费保障不足、投入机制不顺，使得社保经办服务机构人员缺乏、服务质量不高、效率低下，不利于养老保险转移接续手续的办理，也很难适应社会保障覆盖全国、惠及全民的需要。

（四）农民工养老保险配套设施落后

我国当前的城乡二元格局，导致城市和农村之间在经济条件、社会保障制度等方面存在巨大差异，而且我国长期实行的城乡分割体制，这就导致国家的相关制度和政策措施都以户籍为基础。而与城乡二元结构相对应的劳动就业制度也人为地把劳动力市场分割为城市劳动力市场和农村劳动力市场。突破城乡二元结构，从城乡整合一体化的原则出发，将养老保险体系由覆盖城镇居民扩大到覆盖农村居民，逐步建立起覆盖城乡全体居民的养老保险体系尤为重要。但是对于农民工来说，学历层次低、工资收入低、流动性强、就业不稳定，导致他们参加养老保险的热情不高，这就使得养老保险的转移接续成一纸空文。

三、推进农民工养老保险转移接续问题对策

（一）加强农民工养老保险转移接续法律法规建设

目前解决农民工养老保险的基本思路是按照企业职工养老政策来参保，统一制度模式，畅通参保渠道[2]。国家应尽快出台关于农民工养老保险转移接续的法律法规，以法律的强制性和权威性为养老保险关系的转移接续提供坚实的法制保障，使其不再是碎片化的制度，以实现多种养老保險制度并轨。整合制度的统一性以及差异性，化解部分地区的差异性矛盾，制定全国通用的转移接续政策，取消相对混乱的地方性政策，提高养老保险的统筹层次，形成一个比较完备的转移接续法律体系，确保转移接续工作有法可依，转接顺畅。

（二）建立社会保险转账调剂基金，协调各方利益冲突

在现阶段我国还未能实现养老保险全国统筹的情况下，地方政府因养老责任不均衡、财政负担有困难而产生的利益冲突严重阻碍了养老保险转移接续工作的顺利进行。而在全国统筹目标实现之前，可行的办法就是在省级统筹的基础上实行基金的调剂。各统筹地区根据过去多年本地区养老保险关系转入转出情况和参保人的缴费情况，逐步调整社会保险统筹基金的征缴费率，或开辟其他筹资渠道，建立社会保险转账调剂基金，实行收支两条线管理，各地根据自身财力状况，从预算中开支，定期上交至省，由省级政府统一调剂使用，制度上达到统一，运行上实现透明。省级调剂基金在弥补贫困地区养老金不足、协调地方利益关系、促进转移接续工作顺利推进等方面具有重要作用，在全国统筹实现之前，其应当作为一项长期性、可操作性强的举措继续推进下去。

（三）设置专属的养老保险经办机构，提高转移接续效率

首先，设立专门负责转移接续的机构，准确核算参保者养老保险转移接续过程中的权益;设置专门负责管理养老保险转移接续的管理机构。其次，还要健全社保经办服务体系，将分散设置的各类养老保险经办管理机构进行整合，优化服务规程，形成统一的服务标准体系;加强社会保障服务平台规范化建设，不断提高社保管理服务的效率和水平[3]。最后，不断加快社保机构人才队伍建设，培养骨干队伍，并对其加强相关业务的培训，提高他们的专业化水平，既提高了经办效率，又提升服务水平，还在一定程度上保证农民工的自由流动，一举多得。

（四）加强农民工养老保险全套设施

目前，虽然国家在不断加快户籍制度改革，但是我国的户籍制度仍具有明显的二元特征，在一定程度上限制了劳动力的自由流动，不利于城乡统一劳动力市场的形成。因此，国家需要不断地深化户籍制度改革，出台相应的监管办法，解决因户籍带来的养老保险转移接续难的问题;加强对劳动就业市场的规范力度，改善农民工的劳动就业条件。同时，也要加强职业技能培训，完善公共就业服务体系，增加其收入，使得农民工可以有多余的钱缴纳养老保险，进而维护其合法权益。

参考文献：

[1]  张栋.我国养老保险制度转移接续的协调机制研究——基于欧盟经验[J].现代管理科学，2016，（11）：114-116.

[2]  张成.破解新生代农民工参保之困[J].中国社会保障，2016，（12）.

[3]  陈建梅，鞠霄霄.农民工养老保险关系转移接续国际经验借鉴[J].商业经济，2015，（9）：36-38.