机构改革视角下省级自然资源部门专题性地理国情监测实施探讨

王志成，董胜光，全思湘

文章编号：1672-5603（2020）02-65-4

摘 要 新一轮机构改革后，自然资源部门职责发生了较大的变化和扩充，当前正开展的地理国情监测工作难以全面满足履行自然资源“两统一”职责的需求，如何组织实施地理国情监测工作是当前自然资源部门亟待考虑的问题。笔者立足湖南省机构改革实际情况，充分吸收已开展专题性地理国情监测项目的经验，探讨了新形势下自然资源部门实施全省专题性地理国情监测工作的总体思路、主要工作内容和组织实施模式，能够为湖南省及其他省份地理国情监测工作开展提供参考。

关键字 机构改革;自然资源;调查监测;专题性地理国情监测

中图分类号：P20 文献标识码：A

Discussion on Implementing Special Geographical Situation Monitoring of Provincial Natural Resources Departments From the Perspective of Institutional Reform

Wang Zhicheng ， Dong Shengguang ， Quan Sixiang

（The Second Survey and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119）

Abstract： After the new round of institutional reform， the responsibilities of natural resources departments have changed and expanded greatly. At present， it is difficult to fully meet the needs of fulfilling the responsibilities of "two unifications" of natural resources to carry out the monitoring of geographical conditions. How to organize and implement the monitoring of geographical conditions is an urgent issue for the current natural resources departments to consider. Based on the actual situation of institutional reform in Hunan Province， the author fully absorbed the experience of the special geographical situation monitoring project， put forward the overall ideas， main work content main works and organization implementation mode of provincial special geographical situation monitoring under the new situation of the natural resources department. which could provide a reference for Hunan Province and other provinces to carry out geographical situation monitoring.

Keywords： institutional reform; Natural resources; survey and monitoring; thematic Geographical situation monitoring

1 引言

2014年，完成全国第一次地理国情普查工作后，原国家测绘地理信息局开始大力推进地理国情监测，目的是动态掌握各类地理要素的发展变化，为了解国情、把握国势、制定国策提供支撑，服务国家治理体系和治理能力现代化建立[1]。地理国情监测工作的开展促使测绘地理信息服务从静态转向动态，由被动转向主动，从幕后到前台，直接服務管理决策。根据《关于全面开展地理国情监测的指导意见》（国测国发[2017]8号）。地理国情监测的对象不仅包含自然地理要素，还包括人文地理要素。从某种程度上讲，只要是多频次动态获取对管理决策有价值的空间信息，都属于地理国情监测范畴。自然资源、林业、农业、水利、环保等众多部门管理能力和治理水平的提高均需要地理国情监测信息支撑，地理国情监测已不仅仅是测绘地理信息行政主管部门的工作，各相关部门均需要根据本部门管理需求组织开展专题性地理国情监测工作。

本轮机构改革后，自然资源部门职能发生了较大的转变和扩充，将分散于多个部门的职能集中归于一体，包括原国家测绘地理信息局的所有职能，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。这要求当前自然资源部门组织开展的地理国情监测工作要重点针对自然资源管理的职责和使命精准发力，做好各类自然资源的数量、质量、空间分布、保护和开发利用状况等动态监测，全面了解自然资源状况，及时发现和纠正决策执行中偏离决策目标的行为，保障决策目标任务的有效落实，促进自然资源开发利用的保护和监管，并为空间规划体系建立与实施监督等提供事实依据[2-4]。自然资源部已明确按照“六统一”的总体思路构建全国自然资源调查监测体系，以彻底解决各类自然资源数据数出多门的问题。本文拟结合湖南省实际情况，探讨机构改革视角下省级自然资源部门专题性地理国情监测实施。

2 现状问题

自2014年以来，全国各地围绕国土资源管理、国家重大战略部署等已开展一系列专题性地理国情监测，监测成果为经济社会可持续发展提供了有力的支撑服务[5-6]。但由于存在如下问题，目前各地正开展的专题性地理国情监测还普遍难以全面满足履行自然资源“两统一”职责的需求：

（1）系统性不够强。近年来专题性地理国情监测工作主要处于探索研究和示范引领阶段。专题性监测项目较多，但整体上系统性不够强。各监测项目成果的标准各异，无法进行全省性汇总分析;且不同监测项目的监测内容、监测范围可能存在一定的交叉重叠。

（2）职责不够清晰。一是大部分監测工作都是由省级层面组织实施，只有少部分市县开展了专题性地理国情监测，而且由于受资金、技术等方面限制，已开展监测工作的市县大都没有持续推进。二是已开展监测项目的服务对象很大一部分是自然资源厅以外的厅局，他们在配合监测实施和监测成果应用方面的力度均非常有限。三是自然资源部门各级各部门尚未形成协同推进监测工作的格局。

（3）内容不够全面。各专题性地理国情监测项目的监测范围大都是区域性、局部性，监测内容比较零散，没有全面涵盖自然资源管理的各环节。

（4）服务不够及时。由于受卫星遥感影像供应、经费等方面限制，大部分地理国情监测项目的监测周期为一年一次，难以满足管理决策的需求。以自然资源部门自身最棘手的违法用地和违法建筑问题为例，其违法周期往往1-2个月，一年一度的监测难以有效服务“两违”问题的管制，使“两违”问题遏制于萌芽。此外，当前各监测项目的成果形式大都是专题图件、报表报告、监测数据库等，服务方式上没有采用“互联网+”技术对监测成果进行实时推送服务，影响了服务效果。

（5）技术手段单一。目前，地理国情监测主要以卫星遥感手段为主导，没有充分利用数码航空摄影、机载激光雷达、无人机等新型技术装备，还没有形成“天空地”一体的技术格局。

3 总体实施思路

围绕自然资源部门“两统一”职责行使和国家、省委省政府的重大工作需求，按照部里“六统一”要求，统筹开展专题性地理国情监测。专题性监测内容以满足自然资源管理需求为主导，同时兼顾国家和省委省政府的重要工作，统筹考虑共性需求和特殊需求、统筹综合管理需求和专业管理需求，自然资源部门负责满足综合管理需求的监测，将监测成果共享给其他相关部门，其他厅局根据自身特定的需求自行组织开展本部门专题性地理国情监测，自然资源部门提供基础数据支撑。在专题性监测过程中充分利用全省遥感影像统筹项目获取的多源、多时相遥感影像数据，不断加大监测频次，强化监测服务的时效性，先收集汇总各业务处室的监测需求，构建全省统一的自然资源监测内容和指标体系，制定统一规范的监测成果标准，对共性需求的内容指标集中统一开展调查监测，对特殊需求的内容指标专项开展调查监测，汇总建立全省自然资源调查监测数据库，搭建唯一的、面向多端（桌面端和移动端）的全省自然资源遥感综合监测服务系统，逐步形成规范统一、省市县联动、重点突出、技术手段多元的全省自然资源综合监测体系，动态掌握全省各类自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况，为全省自然资源监管提供强有力支撑服务。

4 主要实施内容及组织分工

鉴于国土空间是自然资源和建设活动的载体，自然资源部门专题性地理国情监测整体上应重点对自然资源及其载体国土空间分别开展专题性监测，即重点组织做好国土空间开发利用与生态修复综合监测和自然资源专项指标监测两个专题性监测项目，其中前者服务于统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的履行;后者服务于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的履行。两项监测工作相互促进，协同推进。在上述监测基础上，对国家、省委省政府的重点工作和自然资源管理需求的特殊指标内容开展专题性监测。

4.1 国土空间开发利用综合监测

4.1.1  实施内容

建设全省国土空间开发利用综合监测系统，以第三次国土调查及年度变更调查成果为本底，以违法用地和违法建筑为重点监测内容，以“三基两线两界一水一区”等刚性管控界线和审批数据为依据，基于多频次遥感影像（监测周期小于1季度），辅以外业调查取证，省市县协同开展国土空间开发利用综合监测评价，一次性监测全省国土空间开发利用状况是否符合各项国土空间用途管制要求，动态掌握全省国土空间的实际利用状况和空间规划的实施过程。并基于上述监测成果，就耕地占补平衡、设施农用地、临时用地复垦、土地损毁、矿山地质环境修复等方面开展专题评价分析[8-10]。“三基”指永久基本农田、基本草原、基本林地（天然林、生态公益林），“两线”指生态保护红线和自然岸线;“两界”指城镇开发边界、村庄建设边界，“一水”指江河、湖泊、湿地等水域及其管理范围，“一区”指开发区、园区等产业集聚区。

4.1.2  组织分工

（1）省级层面：由省厅统一组织实施，负责总体方案编制、遥感影像底图等基础数据制作、基于遥感影像快速提取疑似问题图斑、监测系统研发运维、各市县监测成果汇总，督促指导市县开展相关工作。

（2）市级层面：督查指导各县市区开展相关工作，对全市监测成果汇总和统计分析。

（3）县级层面：基于省级统一下发的影像底图、疑似图斑和移动巡查系统，采用无人机低空航摄、实地调查等技术手段组织开展调查取证，并对违法违规问题开展整治。

4.2 自然资源专项指标监测

4.2.1  实施内容

采用遥感、地面调查及相关专业技术设备对耕地、森林、草原、水流、矿产等各类自然资源开展专项监测，查清各类资源的数量、质量、生态环境以及相关人文地理信息等情况，为各类自然资源确权登记和资产评估提供支撑。

4.2.2  组织分工

由省级层面统一组织，按照管理权限分级负责实施，由自然资源部门与原专业部门分工合作协同推进。

（1）自然资源部门：编制全省自然资源专项监测总体实施方案;牵头组织实施全省水、森林、草原、湿地等自然资源专项监测;负责综合性、通用性指标内容的监测;技术上指导市县开展市管和县管自然资源专项指标监测;负责全省自然资源专项指标监测成果的质量和进度管控;负责汇总全省各级自然资源专项监测成果。综合性、通用性指标内容包括：耕地的质量等别等;森林资源的蓄积量、覆盖度等;草原资源的覆盖度等;湿地资源的平均海拔、所属流域、保护管理状况、植被类型等;自然保护地的范围、类型、保护管理状况、开发利用状况等。

（2）水利部门：提供水资源调查、河湖管理范围划定、河湖岸线规划等已有相关基础资料，负责监测水资源径流量、降水量、蒸发量、水生态变化、水质、水资源量、出入境水量、地下水量、可利用量等专业性指标，负责地表水和地下水资源监测。

（3）林业部门：提供森林资源、湿地资源、草原资源等已有相关调查监测资料，负责监测森林资源的林种、树种、龄组、郁闭度、生长量、消耗量、生物量、林木质量、病虫害、功能等专业性指标，负责监测草原资源的类型、质量等级、生物量、生产力、生长状况、灾害情况等专业性指标，负责监测湿地资源的水源补给状况、生物多样性、保护与利用专业性指标。

（4）農业部门：提供农村土地承包经营权、耕地已有相关基础资料，负责监测耕地种植条件、粮食产量、健康状况等专业性指标。

（5）地勘部门：提供已有地质调查相关基础资料，负责监测全省矿产资源的空间分布、类型、位置、储量情况、规模、结构、质量、用途、开采条件、利用现状等专业性指标。

4.3 其他专题监测

4.3.1  实施内容

各级自然资源部门围绕国家、省委省政府以及市县地方政府的重点工作和自然资源管理的特殊需求开展专题性监测。

4.3.2  组织分工

（1）省级层面：围绕国家、省委省政府重点工作开展监测，负责全省监测处成果汇总。

（2）市县层面：围绕地方政府重点工作开展的需求开展专题性地理国情监测。

5 结语

地理国情是重要的基本国情，是制定和实施国家发展战略与规划，优化国土空间开发格局的重要依据;是推进自然生态系统和环境保护，合理配置各类资源，实现绿色发展的重要支撑。新修订的《测绘法》要求各级人民政府应当采取有效措施，发挥地理国情监测成果在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。

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