房地产长效管理对三四线城市财政收支运行的影响

摘要：2017年以来，中央明确“房住不炒”功能定位，提出“建立多渠道保障、多主体供应、租售并举的住房制度”，强调健全长效机制，在此之前，国务院住建部门提出“稳地价、稳房价、稳预期”的政策要求，2019年新“国八条”政策进一步强化房地产业调控。作为典型的三四线城市，浙江省湖州市区域房地产业出现土地出让市场转冷、住房市场需求减弱等新趋势，而由于土地出让收入大幅波动、房地产业税收增长不稳定以及债务链条趋紧等问题，对地方财政平稳运行产生较大的影响，亟需要完善房地产调控措施，着力盘活市场存量，完善房地产业税制，抑制“土地财政”弊端。

关键词：房地产长效管理;三四线城市;财政收支运行;影响

一、推进长效管理以来湖州房地产市场变化

（一）土地拍卖市场降温明显，流拍现象增多。2017—2019年，湖州市土地出让市场快速回落，全市住宅类土地出让成交面积分别为623.57万平方米、456.06万平方米和216.79万平方米，见图1。同期，土地终止、流拍分别达到23.34万平方米、119.52万平方米和38.14万平方米。2020年一季度，受春节长假、新冠疫情等因素影响，单月成交量分别为49.50万平方米、10.76万平方米和4.63万平方米，萎缩明显。

（二）新房交易由“量价双升”转向“价稳量缩”，市场预期由坚定看涨转为稳中看跌。2017—2019年，湖州市新房销售面积分别为639.23万平方米、723.03万平方米和690.75万平方米。2017年新房销售一度呈现“一房难求”，2018年大量楼盘推出后交易达到高峰，但2018年下半年新房销售环比下降25.30%，2019年全年下降4.47%。2018年以后，湖州市、县楼盘降价销售现象增多，年末结算期更为明显，如2018年四季度新房价格同比下降6.84%，2019年四季度同比下降3.45%，观望氛围渐浓。2020年年初，受新冠疫情影响，全市新房销量、价格回落明显（图2）。

（三）二手房交易逐步走低，市场面临双重压力。2017—2019年，中心城区二手房年成交易量分别为132.25万平方米、101.71万平方米和96.94万平方米，逐步萎缩。同期，二手房年成交平均价格分别为6 730元每平方米、7 860元每平方米和7 250元每平方米，涨幅并不明显。现阶段，全市二手房市场面临来自身市场需求收缩和新房市场优惠力度加大向下挤压的双重压力。

二、对地方财政收支运行产生的影响

（一）短期内市场保持稳定，对财政收支增长的支持作用明显

1.土地出让收入保持较大规模，成为地方预算规模做大的重要基石。2017—2019年，湖州市土地出让收入入库金额分别达到328.10亿元、583.74亿元和389.95亿元，占同期地方财政收入的比重分别为37.2%、48.2%和28.2%。2020年一季度，全市土地出让收入入库金额98.14亿元，占地方财政收入的比重达到37.4%。土地出让收入仍保持较大规模，壮大了地方财政收入，有利于地方政府通过基金预算与公共预算统筹，扩大了重点领域支出，如，保障全市完成“城中村改造计划”10万户，推进一批政府重大投资项目建设，2019年全市普通教育支出达54.24亿元，较2016年增长21.04%。

2.房地产税费稳步增长、结构改善，短期内形成较为稳定的收入增长点。2017—2019年，湖州市房地产业地方“五税”增长平稳，分别为15.13亿元、29.85亿元和40.13亿元，2020年一季度为12.10亿元，占房地产行业税收的比重分别达到32.7%、39.7%、44.9%和43.2%，总体呈现上升趋势。其中，仅契税一项占行业税收比重分别达到7.2%、15.8%、25.3%和14.9%。由于2017—2019年成交期房集中于2019—2021年交房，短期内“五税”仍将保持较快增长，在一定程度上能够维持税费增长的稳定性。

3.乡镇房地产相关收入有所增长，形成缓解地方收支矛盾的“缓冲垫”。随着湖州市、县主城区房地产市场相对饱和，乡镇土地价差因素和环境优势突显，市场热点向乡镇扩展，乡镇市场房源成为全市签约总量的重要组成部分。如安吉县依托生态环境优势，房地产市场公寓项目繁多，2019年新开楼盘的“树兰健康谷”、“桃花源逸竹源”、“望竹苑”、“牧云谷”等，成交金额进入前十榜单。2019年长兴县乡镇普通住宅签约1 042套，达到主城区普通住宅签约的十分之一。乡镇住宅市场发展有利于改善不同级次政府的财政收入，有效缓解地方预算收支平衡压力。

（二）中长期市场发展节奏转换，对财政稳定运行形成较大制约

1.土地出让收入波动大成为新常态，加大预算编制执行的难度。2017年以来，湖州市土地出让收入波动较大，占地方财政收入的比重达到三至五成，较2016年一成的比重明显提高，未来将随着土地出让收入收缩而下降。土地出让收入波动加大了预算编制执行的难度，如2019年，預算草案编制市级政府性基金预算收入59.48亿元，同比下降75.4%，而当年土地出让收入总体较为理想，11月市人大常委会批准调增基金预算收入102.6%，造成当年大部分时间基金预算支出年初并无明确的安排。

2.土地开发边际收益趋于下降，土地储备流转的固有收益模式将逐步打破。2018年，湖州市土地出让净收益率为17.92%，同比下降11.15个百分点，2019年为13.26%，下降4.66个百分点，如2019年长兴县土地成交均价较上年下降15%。随着核心地块陆续开发，将出现更多的“卖得多赚得少”的出让案例。由于政府前期土地收储投入巨大，而土地出让收益低位徘徊，加上拍卖终止、流拍增多，项目开发搁置，对地方政府平衡收支形成较大的压力。2019年起，湖州市通过省级平台新增发行23.90亿元土地储备专项债券，用于缓解土地储备融资压力。

3.居民杠杆率仍保持缓慢上升，从根本上削弱“土地财政”的基础。2018年、2019年，湖州市居民杠杆率分别达到57.5%、64.2%，同比分别上升6.6个百分点、6.7个在百分点。从居民负债结构看，住房按揭贷款是居民债务的主要构成部分。2019年末个人购房贷款余额占个人贷款余额的比重为49.8%，较2016年上升7.6个百分点。大量购房按揭贷款透支购买力，导致房地产需求后劲不足，短中期内看低预期难以改变，“土地财政”已显现不可持续性。

三、相关政策建议

（一）完善房地产财税政策，盘活市场存量交易。在推进建立房地产长效管理机制过程中，地方应用好调控自主权。短期内，通过财政补贴政策支持二手房市场发展，对冲因房价水平高启带来的交易成本上升的问题，维持市场活跃度，改善新房、二手房市场结构，并稳定相关税收收入。中长期，应积极推进房地产税的制定与实施，增加地方政府稳定的收入来源。

（二）提高地方预算编制科学性，强化地方政府预算约束。加强房地产行业税收管理，积极评估房地产企业增值税、企业所得税等主体税种变化对一般公共预算收支的影响，加强公共预算与基金预算统筹衔接。严格规范地方融资管理，建立严格的政府投资项目审核机制，规范“政府购买服务”等易于形成隐性债务的预算支出，扩大使用地方政府专项债券为自持项目融资。加快地方政府隐性债务化解。

（三）加强中长期预算管理，积极应对房地产业周期变动。适应房地产市场周期性特点，统筹现有政府存量收储备土地的开发计划，并加强与政府中长期预算编制的衔接，提高地方政府债券融资在债务结构中的比重。完善财政流动性管理方案，建立临时调剂机制，避免财政流动性风险。

作者简介：沈国平（1977—），男，汉族，浙江湖州人，学历：本科，职称：经济师，主要从事金融会计研究。