医用防护物资储备存在的短板及对策建议

顾严

我国医用防护物资产能巨大且能够以很快的速度恢复生产，然而在疫情暴发和扩散初期，由于需求激增，一度出现严重供不应求的不利局面，医用防护物资实物储备不足问题凸显。建议按照“百年一遇”标准，加快补齐实物储备短板。

一、疫情暴露出我国医用防护物资储备存在明显短板

（一）防护物资产能巨大，但关键时期严重供不应求，实物储备不足问题凸显

作为制造业大国，我国防护物资的产能巨大。以口罩为例，国务院联防联控机制新闻发布会的数据显示：2月3日，全国22个重点省份口罩产量1480多万只，产能利用率为67%;2月11日，全国口罩产能利用率已经达到94%，匡算产量约为2080万只;2月24日，全国口罩日产量超过5400万只，匡算产能利用率超过240%。在短短三周的时间内，口罩产量就提高了近3倍。同期，医用N95口罩日产量从11.6万只增至107万只，提高了8倍以上。截至2月24日，医用口罩总量已经基本能够满足医护一线的需求，医用防护服等每日运抵湖北数量已经连续多日超过湖北方面提出的需求量。

然而，在疫情暴发和扩散的关键时期，口罩、防护服等物资供应极其紧张，定点医疗机构一度向社会求助，甚至只能反复消毒使用一次性的医用消耗品。这在很大程度上增加了医务人员的风险，也增加了病患交叉感染的风险，不利于及时有效控制疫情。

为了缓解供不应求的情况，作为生产大国却不得不大量依靠进口，凸显出储备不足的问题。1月24日—2月4日，我国累计进口各类口罩3.28亿只，日均进口量在2730万只以上、大体相当于同期国内日产量（1480多万只）的2倍左右;同期累计进口防护服385.4万件，日均进口量约32.1万件、是同期国内产量（3.16万件）的10倍以上。

（二）医药储备以企业为主体，增产和调拨存在明显时滞，容易延误抗疫时机

为保证灾情、疫情及突发事件发生后对药品和医疗器械的紧急需要，我国于20世纪70年代初建立了国家医药储备制度。针对仅有中央一级储备、静态管理以及储备数量减少、救急水平下降等问题，1997年《国务院关于改革和加强国家医药储备管理工作的通知》（国发〔1997〕23号）印发，要求“改革现行的国家医药储备体制，建立中央与地方两级医药储备制度，实行动态储备、有偿调用的体制”。1999年，国家經贸委办公厅印发《国家医药储备管理办法》（国经贸医药〔1999〕544号），明确规定医药储备是政府职能，承担医药储备是国家赋予相关企业的一项光荣的社会责任。

企业是有资产保值增值和业务盈利任务的，在医药产品保质期比较短、承储政策要求比较高、实际补贴又偏低的情况下，企业保持充足库存的难度非常大。为了完成国家交给的任务，在应急收储时还面临高买低卖、承担亏损的风险。当重大疫情突发时，医疗卫生物资的需求量远远超过承储企业的库存时，供不应求的缺口无法及时弥补。从政府部门拟定新的储备计划、下达新的调用要求，到企业加紧采购原材料并增加产量，再到协调经销、交通、物流、配送等环节，最终达到医院、社区等使用方的链条过长，在最紧迫的时候存在明显的时滞。

此次疫情与春节因素交叠，企业在春节期间和假期刚刚结束时不容易满负荷恢复产能。与中央储备粮、储备冻猪肉以及帐篷、棉被等救灾物资的调拨相比，医药储备难免慢半拍。

（三）储备重药品轻耗品，市县储备未达法定要求，医院和居民日常储备稀少

在目前的国家医药储备中，中西药品、疫苗制剂、医疗器械相对充裕。但是，由于价值偏低、保质期短并且需要经常轮换，医用口罩、医用防护服、医用隔离眼罩和面罩等防护用品储备很少。据媒体1月25日报道：自1月23日接到武汉物资需求清单后，工信部通过中央医药储备向武汉紧急调用了防护服1.4万件、医用手套11万双;并且通过协调紧急采购，为武汉落实各类口罩货源300万个、防护服货源10万件、护目镜2180副。第一时间紧急调用的防护服数量仅相当于2月5日—12日湖北平均日消耗量的1/5，只有2月13日—14日平均日消耗量的9%;协调落实的防护服货源仅相当于供求总体平衡时期平均日消耗量的2/3，护目镜货源只有日消耗量的6%。如此巨大的供求缺口，要让企业在平时保持足够的实物储备，由于成本过高，恐怕是难以实现的。

2003年颁布实施的《突发公共卫生事件应急条例》第六条规定，县级以上各级人民政府应当组织“卫生防护等有关物资、设备、设施、技术与人才资源储备”根据这部法律，与防治突发公共卫生事件相关的物资储备制度已经下沉到了县一级。2004年第一次修订的《中华人民共和国传染病防治法》也规定：“县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资，以备调用。”然而，由于缺乏专门的经费来源，并且储备成本和管理要求都比较高，地市级和县级的医药储备迟迟没有建立起来。例如，河北省保定市在应对此次疫情中，2020年1月27日才出台了该市的医药储备管理办法。又如，吉林省卫生厅卫生监督所和吉林省疾病预防控制中心工作人员2013年发表的论文数据显示，对于法律法规明确要求的预防及急救药品，竟然有高达70%的市（州）级单位未储备，接近80%的县（市、区）级单位未储备。药品储备尚且如此，医用防护物资储备更是捉襟见肘。

从定点医院在互联网上“求救”的情况看，即便是高水平的三级医院，防护物资的储备量最多也只够3—5天的消耗，少的连1天都不够用。此外，与日本等国相比，我国居民还没有形成平时佩戴口罩的习惯，家庭防护物资和消杀用品的储备很少。疫情扩散后，不少地方出现集中抢购和非理性囤积防护物资的情况，使得供求失衡进一步加剧。

二、国际上可供借鉴的医疗卫生物资储备经验

（一）美国：国家—州—大城市储备体系，国家战略储备12小时应急速达，现有3000万个N95口罩

美国《公共卫生服务法》授权卫生和公众服务部部长与国土安全部部长相互协调，维持药品、疫苗、医疗产品及用品的储备，称为国家战略储备（Strategic National Stockpile），以保障美国公共卫生安全。

国家战略储备物资存储于全美若干战略地点的安全仓库中，以确保通过陆运或空运能够及时将物资投送到美国的任何地方。其中的“12小时推送包”包括一整套药品和医疗用品，具体有瓶装口服抗生素、疫苗、抗毒素、化学解毒剂、放射病治疗药、静脉注射制剂及器械、呼吸维持设备、便携医疗器械及手术用品、药品包装设备等，12小时内可送达全美任意地点。每件12小时推送包有130个货箱，总重近50吨，占地面积近500平方米，需要一架大型喷气式飞机或7—8辆卡车运送。疾控中心有专门负责国家战略储备的部门，会同时部署其储备服务先遣队（Stockpile Service Advance Group），协调州和地方官员接收和分配已调用的储备资产。储备物资至少保证两个月的使用时间，每年需要联邦政府支出6亿美元左右。

美国绝大多数州都有自己的药品和医疗用品储备，有的是由州财政购买，有的由联邦提供的部分资金支持。2004年，占全美50%以上人口的大城市和大都会区共同组建了大城市储备倡议联盟（Cities Readiness Initiative），推动州政府、大城市、大都会地区的公共卫生部门制定储备计划，在48小时内能够向特定地区的全部人口分发抗生素，以应对大规模生物恐怖主义事件。

当地时间2020年2月25日，美国卫生和公众服务部部长亚历克斯·阿扎在参议院作证时透露，美国国家战略储备中现有3000万个N95口罩。这个规模相当于2月24日我国N95口罩日产能的30倍。

（二）日本：国民日常大量使用口罩，地方物资储备充足，企业库存以及产能储备较大

日本人平时就在家中储备一些物资，遇到灾害有很强的自救意识。日本卫生材料工业联合会（Japan Hygiene Products Industry Association，JHPIA）统计，2018年日本各类口罩用量55亿个，其中家用口罩43亿个，折合人均年消耗家用口罩34个。我国14亿人，如果与日本有相似的口罩佩戴习惯，全年家用口罩消耗量将高达480亿个，折合日消耗约1.3亿个，相当于各類口罩常规产能（2200万个）的6倍。

日本各地普遍建立了灾害应急储备，口罩是其中很重要的物资，而且储备的物资品类和数量还会向社会公示。例如大阪府在灾害应急储备物资中，既有方便食品、毯子、奶瓶、纸尿布、卫生纸、生理用品、口罩、简易厕所、奶粉等制定了明确储备计划目标的重要物资，也有计划外的瓶装水、贴身衣物、毛巾、餐巾纸、饮水袋、工作服、移动式浴池、蟹味面包、咸菜等其他物资。截至2019年3月底，储备的口罩有52.5万个。

在新冠肺炎疫情暴发后，日本有不少城市都动用了政府储备，向我国的一些城市捐助。综合捐赠信息看，日本城市普遍拥有较为充足的防护物资储备，口罩的储备量少则也在城市人口的10%以上，多则超过50%，有的甚至超过人口总量。

除政府和家庭外，企业也有一定规模的储备。日本卫生材料工业联合会提供的信息显示，1月16日日本出现首个新冠肺炎病例后，当时统计企业库存口罩约10亿个。这相当于平时3个月左右的消耗量，但受疫情影响，需求量激增，10亿个口罩在大约2个星期的时间就清零了。为应对供不应求的紧张局面，2月13日日本政府召开新冠肺炎疫情对策总部会议，提出支援持续短缺的口罩增产等第一轮紧急对策，将对口罩生产企业每条生产线给予最高3000万日元的补助，号召企业采取24小时生产体制增产口罩，确保相当于上月2倍的月产——即超过6亿只的月供应量。日本首相安倍晋三2月26日在众议院预算委员会会议上表示，如果有剩余，将由政府负责作为储备物资。同一天，内阁官房长官菅义伟预计，3月份可具备每月供应6亿个口罩的能力。

三、按照“百年一遇”标准建立医用防护物资实物储备库，并纳入统一的国家物资储备体系

（一）按照确保60天消耗的标准补齐实物储备短板

习近平总书记深刻指出：世界处于百年未有之大变局。新型冠状病毒及其他重大公共卫生事件具有鲜明的突发性和不可预知性，针对疫情暴发和扩散初期，企业库存和产能跟不上激增需求的突出问题，极有必要建立国家统一管理的医用防护物资实物储备库。应当立足百年未有之大变局，按照应对“百年一遇”重大公共卫生事件所需的品种和数量，建立常备的、实物形态的国家医用防护物资储备库。

参照美国国家战略储备、日本城市医用物资储备等国际经验，以2月24日前后的全国日消耗量上浮30%、60天库存为建议标准，测算部分物资储备如下：医用口罩236184万个，其中医用N95口罩8346万个;医用防护服1443万件;医用隔离眼罩面罩322万个。按照普通医用口罩1元/个、医用N95口罩2元/个、医用防护服100元/件、医用隔离眼罩面罩10元/个匡算，所需收储经费投入约为40亿元。

（二）将医用防护物资纳入国家粮食和物资直属储备库

总体上看，医用防护物资的储备要求低于药品、疫苗、试剂等医药储备中的主要品种，但高于帐篷、棉被、棉大衣、折叠床等常规的救灾物资。在目前国家各类物资储备中，粮食、棉花、食糖等的储备要求基本可以满足医用防护物资的储备需要，同时已经具备了较为完善的布局体系和较为丰富的管理经验。

鉴于此，建议在现行的国家粮食和物资储备体系中增加医用防护物资的储备职能，将医用防护物资作为重要品类纳入国家直属储备库。目前，国家粮食和战略物资储备库的空间布局是全国性的，不需要大规模新建医用防护物资的专用储备设施，只需要以改扩建的方式提高现有储备库的能力即可。

各选取1个直属储备库作为国家医用防护物资储备地点，通过改扩建方式提供场地和设施载体。储备物资规模的数量综合考虑城市群常住人口、储备地点交通状况、直属储备库管理能力、所在地区医用防护物资产能等因素来进行分摊。按照2018年常住人口分摊的各城市群医用防护物资储备比例为：长江三角洲14.5%、珠江三角洲5.9%、京津冀10.4%、山东半岛9.5%、北部湾3.8%、成渝9.5%、海峡西岸5.5%、长江中游12%、关中4.2%、中原6.4%、哈长4.3%、辽中南3.7%、黔中2.5%、滇中2.1%、呼包鄂榆1.1%、山西中部2.2%、兰西1.4%、天山北坡0.4%、宁夏沿黃0.5%。

（三）建立健全国—省—市—县四级储备体系

制定国家、省区市、地市州、县区四级的医用防护物资储备目录，明确主要的储备品种、规格、数量、时间、更新等标准或要求，配套建立收储承储、监督检查、考核评价、信息公开等配套制度，拟定储备中长期规划和年度计划。国家级和省级储备以直属储备库为主来做实，省以下储备根据公共财力状况选择直属实物储备、企业产能或库存承储等多种方式来做实。有法定要求的突发公共卫生事件应急物资和传染病防治物资，要尽快做实实物储备。

（四）优化企业承储政策

如前所述，对于具有耗品性质的医用防护物资，现行的药品储备政策不足以激励企业保持较大的承储规模。建议以产能为依托，以应急物资采购合同为主要方式、适当补贴企业库存的企业承储制度。企业承储物资中与国家直属储备库的常备品类相同的，以产能储备为主，不必保持特定规模的库存，只需确保当重大公共卫生事件暴发时，可以按照采购合同约定，迅速开工生产和供应相关物资。国家直属储备库常备品类以外的企业承储物资，根据地方实际，既包括防护用品，也包括消杀用品，还可以涵盖成品以外的原材料、包装材料、设备、专利等。其中，具有法定要求的以及通用性较强的产品、材料、技术等，由政府在储备目录中予以明确，由承储企业保持一定实物库存，通过财政补贴约定库存的方式予以支持。按照“百年一遇”标准，兼顾企业日常生产经营状况，建议将企业承储的实物库存保持在7—15天，订单规模可供60—90天消耗。

（五）依托轮换机制促进医疗机构和居民适度储备

在国家实物储备做实的基础上，还可以结合物资轮换，以成本价或低于市场价的价格水平向医院、社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、疾控中心、医药经销商、市场销售终端、大中型企业事业单位、社区等投放医用防护物资储备。依托轮换制度，既可以促进储备物资的正常更新，又可以起到平抑物价的作用，还能促进医疗机构、城乡居民家庭合理购买和适度储备。

（作者单位：中国宏观经济研究院社会所）