新中国成立以来中国农村家庭养老制度的嬗变及未来路向——基于家庭结构的视角

凌文豪，李鹏扬

(河南大学 地方政府与社会治理研究所，河南 开封 475004)

老龄化是全人类都必须面对的社会风险，如何应对老年危机、选择何种养老方式是亘古不变的话题。在众多养老方式中，家庭养老无疑是广大农村人民的首要选择。无论是在概念上还是在实践中，家庭都是养老的基本单位。在一个家庭中，家庭结构的形态直接影响着家庭养老的供养主体、供养对象、供养方式等。反映到宏观层面，家庭结构便是家庭养老制度设计中重要的决定因素之一。随着社会经济的快速发展，我国家庭户规模不断缩小，从最高4.41人/户不断降低到3.10人/户。从2002年到2018年，一人户、二人户的数量分别增加了120.51%与56.25%，三人户、四人户则分别减少了24.93%与27.42%。农村外出务工人数在近些年来不断增加，至2017年第三季度已经达到了1.7亿以上[1]。农村家庭结构小型化、空心化、分离化、空巢化日益严重，家庭结构面临着巨大的转变。与之相适应，农村家庭也进行了各种新的养老尝试，传统的养老方式受到挑战。

据此，从家庭结构这一微观的视角出发，对家庭养老制度进行宏观分析，有利于使我们从一个实际且直接的视角感受特定时期农村家庭养老与家庭养老制度的契合与差异。通过历史梳理与比较分析，为当今新环境下家庭养老制度的制定积累经验，以期家庭养老制度的设定能够适应农村家庭的实际结构，满足广大农村人民的真实养老需求。

在梳理过程中，国内大部分学者一般是从家庭养老中的政府定位、重大改革、养老观念、保障模式及经济基础等角度对我国农村的家庭养老制度进行阶段划分，我们将从家庭结构这一视角出发对其进行梳理与探索。在家庭结构的相关研究中，先前学者大多将20世纪80年代划为剧变的分水岭，集中研究如何应对家庭结构变化而忽视了传统家庭结构在当今时代的延续。

一、新中国成立以来中国家庭养老制度的演变路径

新中国成立以来，中国农村家庭养老制度经历了数次变迁。本文将新中国成立以来中国农村家庭养老制度划分为以家庭养老为唯一、从属、回归—变革、主体—多元四个阶段，力求较为全面地展现家庭结构与家庭养老制度的历史嬗变与相互关系。

(一)唯一阶段(1949—1958年)

新中国成立以来至20世纪50年代后期，我国肃清了反动势力，营造了良好的社会环境，国家鼓励生育的政策开展顺利，人口数量大幅增长。在“土地人民所有”和传统宗法制的影响下，家庭养老成为首选。同时，在农村地区较为封闭的家庭运作模式下，其他的养老方式也缺乏发展的土壤，此时家庭养老在农村家庭中居于唯一位置。国家在制度制定方面便顺应了家庭养老的绝对地位，推出了针对困难群体的国家兜底性养老制度。

1.人口数量剧增，子女是可靠的养老保障

新中国成立初期，出于快速弥补战争导致的人口缺口与恢复生产力的需求，国家一度鼓励生育，并出台了一系列反限制生育政策。中国传统“多子多福”的观念与国家制度的共同引导，掀起了新中国成立后的一股人口生育浪潮，国家人口总数从新民主主义革命完成后的4亿在短短不到四年的时间里增加到了近6亿，这反映在各个家庭中就是子女数量的增加。尤其是在农村家庭中，多子女更是常态，这为单单依靠家庭养老、实现子女与父母的双向传递提供了人口基础，“养儿防老”乃至“养多儿防老”的观念深入人心，家庭养老在农村家庭养老中居于绝对位置。

2.生产条件优化，生产方式呈现出家族式的紧密联系

旧封建土地制度是对农民生产力解放的一大桎梏，新中国成立以后，国家颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定了土地归农民所有，这既满足了战后广大农民渴望恢复生产的迫切需求，也符合当时国内政治与经济建设的客观需要。广大农民获得了耕种与收获的自由权，能够通过农业劳动自食其力，农民们每天的劳作任务就是照看好分给自家的农田。较为落后的生产工具需要充足的务农人手，农村也没有劳动力流动的条件和诱发劳动力流动的岗位，因此农村家庭自然而然地遵循了家庭共同劳作的生产方式。家中的年轻人成为务农主力，有劳动能力的老年人与孩子也会适当地参与到家庭劳作之中，年幼的孩子与丧失劳动能力的老人则留在家中，在年轻劳动力白天出门干活时二者相互照料。对于急切需要照料的老人，家庭内部还会灵活地调整人员分工，留有青年在家照顾老人。

3.国家兜底的养老制度

土地改革让农民们以家庭为生产单位获得土地，将大家庭中各个成员的利益紧密地联系在一起，同时也延续了中国传统的孝道等家族伦理观念。多子女扩大了家庭规模，同时也为家庭养老提供了物质保障。国家在制度上顺应子女多、联系紧密、主干家庭与联合家庭为主的客观家庭结构状况，结合当时国内的社会发展状况，补充采取兜底性质的养老制度。

1956年《高级农业生产合作社示范章程》第五十三条明确规定，农业生产合作社仅仅“对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠”[2]。这标志着对农村特困群体的“五保”制度建立，对凭借自身能力无法从土地与家庭中得到供养的老年人做出了底线保障。

(二)从属阶段(1958—1978年)

20世纪50年代末期，我国在社会主义国家的制度基础上大力推进人民公社化运动，农村人民生产与生活的基本单位由家庭变为集体，日益增长的年轻劳动力的服务对象也由“小家”变为“大家”。失去了物质与人员条件的家庭无力承担老人的赡养责任，家庭养老逐渐退居从属地位。作为社会主义制度优越性的体现，集体被视为老年人赡养的坚实后盾，国家从制度层面肯定集体对老年人的保障能力，延续了兜底性的养老制度。

1.家庭生产关系解体，集体承担赡养职责

新中国成立后家庭结构的首次大幅度转变发生于1958年农村人民公社化运动。人民公社把合作社改造为农业合作与工业合作并存的基层组织单位[3]，得到大力建设与广泛推广。

人民公社中实施工农商学兵的高度集体化，“一大二公”的模式下农民们生于集体、劳于集体、养于集体，农民们的劳动所得全部归集体所有，集体再按照家庭人口与劳动量等标准以家庭为单位向农民给付生活资料。如此，家庭结构在生产与受益关系上就发生了彻底的转变，家庭成员的自主劳作收获权变为了计划经济下的安排与分配模式。生产单位也由家庭变为集体，家庭养老所依靠的在家庭结构中家庭成员的紧密联系逐渐消失。部分发展较慢的农村没有建立统一照护老年人的机构，老年人仍分布在各个家庭中，在家庭成员劳动回家后对老年人进行照顾；经济条件较好的地区借鉴青年队集体吃食堂的模式成立了抚幼养老的集体组织，公办敬老院的存在进一步接管了家庭对老年人的生活照料，使得青年人能够全身心地投入集体劳作中。

2.人口保持高速增长，服务对象由家庭过渡于集体

20世纪50年代末，“左”的思潮下的“大跃进”与人民公社化运动一度对我国农村地区的家庭结构产生了重大影响。“大跃进”运动打出“人有多大胆，地有多高产”“土地潜力无穷尽，亩产多少在人为”等口号，过分地高估了人口数的优势，而忽略了客观规律，从而进一步助长了过度的生育。尽管此时我国已经涌现了一些相对先进的计划生育思想，但受制于现实中高昂的生育热情与“文化大革命”的侵袭，国家即使察觉到人口增速过快，仍然没有出台限制人口生育的政策。同时，随着国家工业化建设的进步和医疗卫生技术的发展，人口的死亡率出现了一定程度的下降，出生率却持续走高，我国人口呈现出高出生率、低死亡率、高自然增长率的高、低、高特征。1964年全国人口总数已经增长到7亿[1]。

3.特殊背景下的集体供养制度

在人民公社时期，家庭结构一定程度上被集体结构所涵盖，呈现出人口增长、集体联系紧密、家庭联系疏远等特征。

人民公社时期的人口由集体来管理，人们劳动工作的单位是集体而不是家庭，劳动人口的增加不是个别家庭财富的增加而是集体财富的增加，进一步导致了集体养老对家庭养老的挤占。人民公社强调的集体劳作使得家庭的观念一度被淡化甚至被摒弃，高度集体化的生产方式割裂了原有的家庭结构，使得赡养的主体不再仅限于自家儿女，赡养地点也不再仅限于自己家中，家庭养老退居从属地位。

集体为老年人的赡养提供了一定的保障，国家在此阶段的制度制定上也明确肯定了集体对于老年人的赡养作用，同时顺应人民公社发展的需要，并无明确支持家庭养老或其他养老方式的制度规定。

(三)在回归中发生变革(1978—2013年)

十一届三中全会明确的家庭联产承包责任制将土地对农民的禁锢打破，农村人民无须再以集体为依托从事务农活动，养老责任由集体回归于家庭。改革开放后大量农村年轻劳动力外出务工谋取高收入，传统“生活在同一屋檐下”的农村大家庭开始分散与另立，再加之计划生育政策下新生人口的锐减与老年人寿命的不断提高，家庭养老面临严峻的挑战。据此国家先后出台农村社会养老保险与新型农村社会养老保险，通过社会的力量缓解农村家庭的养老负担，家庭养老在回归的同时也由传统意义上的单一家庭养老转变为家庭+社会的复合养老模式。

1.生产方式转变，家庭成员生活空间割裂

家庭联产承包责任制的出现解除了土地对农民的束缚，将长期隔绝的城乡连接起来。面对改革开放后广泛的就业需求，农民们更愿意前往城市地区劳动，从而获取更高的经济收益。人民公社时期的集体保障随之失去了物质与组织基础。1984年起，国家准许农民在自筹资金、自理口粮的条件下进城务工经商。十二届三中全会明确了社会主义市场经济体制后，沿海发达地区和大城市对劳动力提出了更大需求，国家在农民工进城务工方面从限制转向控制与规范[4]，“民工潮”逐渐拉开序幕。

外出务工的农村青年主要从事建筑业、零售业、手工业等出卖体力劳动的工作，有限的收入使得大多数农民工难以带着家中老人在城市里扎根。此外，承包到户的土地也需要留家老人耕作照料。在二者的共同作用下，家庭成员的空间割裂分离局面不断加固，“空巢老人”与农村家庭结构“空心化”的社会问题十分普遍。对老年人的日常照料尤其是精神抚慰成为一大难题，少数孤寡老人甚至常年一人守在家中，他们在经济条件有所改善的同时却失去了精神上的抚慰。

2.家庭结构小型化导致核心家庭增多

相比于过去，此阶段的年轻人不再热衷于大家族式的家庭。其一是随着农村地区建筑水平的提高和住房条件的改善，房子数量的增多为年轻人分家提供了物质条件。其二是农村年轻人在城市建立自己的新家庭后不愿意再回归农村。其三是分家能够回避或间接解决合居带来的各种家庭矛盾。

农村老人们的各个子女分别成立了家庭并分家后，农村核心家庭数量大大增多，一夫一妻一子最为常见，这也在形式上使得纯粹的家庭养老难以为继。老人往往留在原先的老家庭中变成独居老人，他们的赡养问题由子女们共同商讨决定，其结果无外乎轮流接回家中赡养或老人独居配合子女给予物质支持或定期照料。

3.计划生育政策实施，家庭结构趋于小型化

1982年提出的计划生育政策对农村家庭结构更是产生了巨大的影响。作为一项基本国策，其提倡晚婚、晚育，少生、优生，从而有计划地控制人口。计划生育政策短期内可以在一定程度上缓解家庭养育儿童的压力，但长远来看，这些在计划生育政策下生育出来的独生子女会在将来由于缺少兄弟姐妹的支持而面临十分沉重的养老负担。这从我国1982年后不断增长的老年抚养比(1)所谓老年抚养比，即每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人。中便可见一斑(详见图1)。

图1 人口自然增长率与老年抚养比变化趋势

除了计划生育政策的强制要求外，当前年轻人主观上也更注重生育子女质量的提高，4-2-1家庭人口结构成为主流，甚至出现了向8-4-2-1的转变。农村家庭人口的锐减导致了家庭后生养老力量的不足，独生背景下的夫妻二人要担负起赡养双方父母四人的责任，代际矛盾逐渐尖锐化。家庭规模的缩小导致家庭的脆弱性增加，家庭成员抵御风险的能力不足。

4.老龄化问题显现，家庭赡养压力与日俱增

随着医疗技术的发展和人均收入的提高，我国的人均寿命同步增长。按照60岁以上人口达到人口总数的10%或65岁以上人口达到人口总数的7%即视为进入老龄化社会的国际标准，我国1999年便已进入老龄化社会。受制于“人口红利”带来的物质刺激与传统观念的影响，一定时期内社会对这一问题鲜有关注，直至21世纪初老龄化问题初露端倪，我国的老龄化问题才逐渐得到重视。

新中国成立以来我国共进行了1953年、1964年、1982年、1990年、2000年、2010年六次大规模的人口普查，数据显示65岁以上人口占总人口的比重分别为4.40%、3.60%、4.90%、5.60%、7.00%、8.90%，老年人口数分别为2 563万、2 500万、4 940万、6 348万、8 861万、11 924万[1]。这在每个家庭中直接表现为老人数量增多，家庭老龄化趋势明显，家庭的赡养压力更重。

5.社会力量引入农村养老

20世纪80年代后，家庭结构产生巨大变革，呈现少子化、核心化、疏离化，集体养老终止，家庭养老回归的同时也对家庭养老提出了巨大的挑战。诸多困难家庭、问题家庭的老年人赡养问题仅仅依靠家庭已经难以为继，我国便在农村地区进行了社会养老保险的尝试。

1992年国家开展了关于农村(含乡镇企业)的养老保险制度改革，在全部农村居民中推行农村社会养老保险[5]。坚持资金个人交纳为主、集体补助为辅，但后期由于其补助无实效、资金使用效率低、捆绑缴费等原因，农民们缺乏参加此制的积极性与必要性，数年后趋于停办。总结了经验教训后，我国于2009年出台新型农村养老保险制度，其个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资模式与保基本、广覆盖、有弹性、可持续的基本原则体现了我国对社会保险认知的进步，在建立个人账户的同时积极探索运营投资机制以确保制度的可持续性，为新家庭结构背景下家庭养老力量不足的家庭提供可靠的养老补充[6]。

(四)主体—多元模式(2013年至今)

国家对生育的制度限制自2013年后开始放缓，单独二孩与全面二孩政策造成了家庭结构的大转型，老人与新生儿在家庭资源占用方面的代际矛盾进一步显现。城市与乡村存在的差距仍然较大，不合理的劳动力流动造成农村家庭成员的生活空间距离扩大，新型家庭的出现与女性地位的提高也使得农村家庭结构日益多样与复杂。虽然家庭养老无法满足各种类型家庭所产生的不同养老诉求，但不论是在观念上还是在数量上，家庭养老仍然在农村地区多种养老方式中占据主体地位。国家据此在尊重家庭养老的前提下推行了城乡统一的社会养老保险，并引入了政府、市场与社会的力量，通过多元养老提高农村家庭应对年老风险的能力。

1.二孩制度开放，子女数量增多

2013年国家通过《关于调整完善生育政策的决议》，单独二孩政策实施，其改变了20世纪90年代一对父母只可以生育一个孩子的规定，允许一方是独生子女的父母生育两个孩子。在单独二孩试验见效后，2015年国家进一步将单独二孩变为全面二孩，允许任何合法夫妇生育两个孩子。二孩制度的开放很大程度上改变了农村家庭的家庭结构，部分家庭由单子女家庭变成了双子女家庭，这势必会影响波及家庭养老。由于政策效果的滞后性与生育政策的特殊性，其长远效果在当前难以把握。但就目前来看，抚养第二个子女的开支会在一定程度上挤占家庭中老人的赡养资源，如何在孩子和老人之间寻求平衡，如何兼顾老人的赡养与孩子的培养，如何在资源有限的家庭中为老人提供更多的支持，这些都给中间一代人提出了巨大的挑战。在子女教育成本与日俱增的时代，仅由家庭承担老人的全部赡养责任过于委重投艰，当代农村年轻人也不适宜将全部的养老期盼寄托给子女。寻求家庭养老以外的养老保障的呼声在农村已较为普遍。

2.城乡差距仍然较大，家庭结构依然呈现分离化

据统计，2018年我国农林牧渔业的GDP总量增加值仅占我国国内生产总值的7.35%，而2010年的人口普查显示乡村的常住人口还要多于城镇常住人口1 000多万，至今仍有1.7亿的外出务工人员[1]。劳动力城乡差距较大，体现在收入、机会、环境、教育等方方面面，并且这种差距会代际传递。根据劳动力的推拉理论，这进一步让乡村失去了对广大年轻劳动力的吸引力，导致家庭结构的分裂。家庭养老失去了最重要的供养主体就更加难以为继，更难保障农村老年人的老年生活。

3.家庭结构类型多样化

相比于传统的主干家庭、联合家庭及快速增长的核心家庭而言，诸如离婚家庭、隔代家庭、丁克家庭、重组家庭、单亲家庭、晚婚晚育家庭、留守家庭、空巢家庭、不完整的流动家庭等类型的家庭数量不断增多。传统的家庭养老方式不能够完全适用于这些新型家庭特殊的家庭结构。

4.女性地位提高，家庭结构平衡发展

现今女性不论是在社会地位上还是在家庭地位上，都有了明显提高。例如家庭对女孩抚养投入的增加，尤其是教育的支持使得更多女性踏上职场，成为诸多领域不可或缺的人才。这使得女性一方面在成家生育上有了话语权，另一方面有了经济能力去承担起赡养父母的责任。相对于男性，女性的情感上也更为细腻，能够更好地承担赡养职责。农村地区的社会舆论对于女儿养老的包容度也日益提高。

5.弥补城乡差距，推进社会化养老

二孩制度为农村家庭带来了更多的新生人口的同时，也带来了大量难以把握的因素，如家庭结构愈发多样化，城乡差距带来的家庭结构分离化成为亟待解决的问题。国家在维护家庭养老的前提下，对于参差不齐的农村家庭养老也做出了合理的补充保障。2014年国务院颁发文件，合并新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险为城乡居民社会养老保险，实施统一的缴费标准与计发标准，在城乡统筹上迈出了一大步。

针对家庭养老力量欠缺的问题，国家也明确提出家庭养老与社会养老结合，各地方政府承担一定的责任，积极探索实施国家与市场公私伙伴关系的PPP模式。除民营公助、共建民营等常见机制外，以实现政府与市场、社会在养老服务供给中的合作为新的契机点。同时我国也扶持发展商业养老服务保险，确认了家庭养老在农村地区的重要地位，推动“三支柱”向“五支柱”的转变，推进社会保障制度向充足性、可负担性、可持续性迈进。

二、农村家庭养老的未来路向

目前我国农村家庭结构仍然面临着较为复杂的挑战：家庭结构老龄化、空心化、分离化日趋加剧，家庭结构小型化趋势有所减弱，核心家庭仍占据主流，非常规的特殊家庭数量增多等。我们在对新中国成立以来我国家庭养老制度进行经验总结与失误反思的基础上，提出以下建议。

(一)推进立法进程，完善法制体系

我国社会保障领域的法制体系长时间以来残缺不全，现行制度层次较低、制度规范的强制性不足、法律内容有待补充，产生了制度之间重合冲突、部门运行效率低下、老年人的赡养缺乏标准、子女对老年人的赡养相互推诿等问题。当前应加快立法进程，完善并发展《社会保险法》《老年人权益保障法》，推进《社会救助法》的尽早出台，加强法治建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，为老年人的合法权益提供制度保障。

(二)完善顶层设计，坚持家庭养老的主体地位

当务之急是要合理衔接农村地区老年人社会救助、社会养老保险和老年人社会福利三者之间的关系，做到精准识别，对症下药，完善准入与准出标准。在我国养老方式的嬗变过程中，尽管变革不断，但始终围绕家庭这一基本单位展开，家庭在中国养老制度的发展中已经是一个极具符号意义的载体。无论未来社会如何变换，家庭养老仍然是广大农民心中的首选，家庭不仅为家庭成员提供居住场所，更是家庭成员心灵的归宿。子女为父母提供老年照护具有其他养老模式所不具备的独特优势，也是回报父母恩情、践行孝道文化的广泛而有效的途径。因此政府在制定养老政策的过程中，要始终贯彻以家庭养老为主这一理念，构建中国特色的养老模式。

(三)贯彻以社会养老为辅的理念，深入推行社会养老保险

正所谓“不要将所有的鸡蛋装在一个篮子里”，老龄化作为公认的社会风险，单纯依赖家庭不利于风险的合理分散。在多种福利主体中，国家举办的社会保险更具有推广基础。当今农民们存在种种疑虑，包括对政策的不了解、对保险的不信任、风险意识薄弱等，这主要是因为不当的推广手段滋生了农民的抵触情绪，进而导致城乡居民基本养老保险在农村地区的推进困难。因此在推广的过程中不要盲目地硬性传输，而是要探索新的教育方式，让农民真正了解保险的内涵，从内心深处对社会养老保险予以接纳，为农民的养老增添一份保障。在管理机构上要进一步推进“放管服”改革，简化转移接续手续，避免断保的情况产生。

(四)构建城乡统一的社会保障体系

国家首先要大力推行乡村振兴战略，支持发展乡村企业，进一步推进农村合作经济的建设，实现农村村民的共促共富，限制畸形流动，促进合理回流，为家庭养老保障提供坚实的经济基础。其次要在制度待遇上尽快实行城乡统一，推进并发展城乡居民基本养老保险制度，提高城市居民与农村居民之间的公平性。在覆盖群体上，尤其要注重农民工中灵活就业人员等在城乡中转换工作岗位的居民的参保问题。进一步打破城乡二元壁垒与户籍限制，推动城乡融合，在尊重乡村与城市差距的基础上，推进城乡居民在社会保障领域的有机统一。

(五)构建和谐宜居的农村老年关系网络

农村地区与城市不同，邻里的人情关系是中国乡土文化的重要组成部分。村舍不仅是居住的载体，也是村民生产、社交、活动的重要场所，乡里乡亲的关系对于维系正常家庭结构举足轻重。在乡村公共治理的过程中要着重解决村庄中不良民风民俗与社会风气的问题，基层干部要善于观察并解决村庄老人的内部矛盾，积极弘扬传统孝道文化，宣扬女儿养老的积极思想，扫清邻里互助的障碍，为老年人提供一个良好的组织与环境基础。